成果|马菊花:共同富裕视角下我国公共文化服务的财税政策研究
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2023-03-25

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(详如上图)

作者简介

马菊花,武汉大学法学院博士研究生,研究方向为财税法。

文章来源

本文发表于《税务与经济》2023 年第二期,感谢作者授权推送。

目录

一、引言

二、理论阐释:财税政策支持公共文化服务的沿革、理论和作用机理 

三、实践观察:财税政策支持公共文化服务的问题检视 

四、路径优化:财税政策支持公共文化服务的完善建议

五、结语


摘要

公共文化服务承担了实现人民精神共同富裕的历史责任,而财税政策则是公共文化服务高质量发展的基础保障。纵观公共文化服务从低质量到高质量发展的历史沿革,与我国的财税政策支持密不可分。在新的时代背景下,以精神共同富裕理论、国家善治理论、公共财政理论为依据,构建起财税政策支持公共文化服务的基础理论,其作用机理体现在财力保障、工具调节、促进文化公平等方面。但在实践中,公共文化服务依然受到参与主体单一、财政政策不平衡不协调、财政预算与考核监督偏弱、税收政策不到位等的制约。解決这些问题的方法在于:一方面,构建政府和社会共同参与公共文化服务的格局,提供相应的财税支持、补贴、鼓励政策;另一方面,健全财税政策机制,包括完善预算方案和强化监督考校、加大对中西部的转移支付力度、加强地方政府供给能力等。

一、引言


共同富裕是中国共产党向中国人民作出的历史承诺,也是当前和今后一个时期全党全国人民追求美好生活的共同愿景,实现共同富裕不仅要物质富裕,更要精神富足。党的二十大描绘了建设中国特色社会主义文化新辉煌的宏伟蓝图,明确指出全面建设社会主义现代化国家,必须坚持中国特色社会主义文化道路,坚持为人民服务,健全现代公共文化服务体系,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕。这说明人民群众精神文化生活富裕是衡量共同富裕社会的重要标准,高品质的公共文化服务是满足人民群众日益增长的精神需求的主要依托,而高品质的公共文化服务则需要健全的财税政策作为基础保障。

党的十八大以来,我国的公共文化服务呈现出快速发展、品质全面提升的新局面。“十三五” 时期,中央财政不断落实和完善文化财税政策,调整优化支出结构,完善财政投入机制,把基本公共文化服务作为财政支出的保障重点,2016~2020 年,全国一般公共预算文化旅游体育与传媒支出累计 1.83 万亿元,年均增长 6.75%,中央财政安排转移支付资金 308.39 亿元,支持地方公共文化体育设施免费或优惠开放。“十四五” 以来,各级政府基本公共文化服务事权和支出责任划分改革方案出台,公共财政保障进一步走向科学规范、权责相应。但在实践中,依然存在公共文化服务主体不够多元、财政政策不平衡不协调、财政管理制度不健全、税收政策不到位的问题。理论上,现有研究对财税政策保障公共文化服务的功能存在共识,但研究主要集中在 “十二五” 时期,不能完全适应与时俱进的公共文化服务需求。当前,基于共同富裕的视角,我国的财税政策支持公共文化服务尚未达到 “高质量” 的水平,相关制度规范亟需完善。

二、理论阐释:财税政策支持公共文化服务的沿革、理论和作用机理 

(一)我国财税政策支持公共文化服务的政策演进

总体而言,我国公共文化服务的发展离不开财税政策的支持和保障,从公共文化服务体制发展与财税政策支持公共文化服务发展的演变过程来看,可以将我国公共文化服务的财税政策的发展概括为四个阶段(见表 1)。

从时间线上看,财税政策对公共文化服务的支持经历了从无到有、从传统到现代、从低质量到高质量的发展过程,并呈现出三个特征:一是财税政策支持公共文化服务的力度不断加强。数据显示,2021 年,全国文化和旅游事业费支出 1132.88 亿元,比 2012 年增长995.6%,文化和旅游事业费占国家财政支出比重达到 0.46%,比 2012 年提高 0.079 个百分点。二是公共文化服务的财税政策始终以人民需求为核心。从人民文化馆到现代化的数字服务,公共文化服务配置科学,内容与时俱进,财税政策构建起面向社会、面向人民需求的公共文化服务基础设施。2021 年,全国平均每万人拥有群众文化机构设施建筑面积 352.13 平方米,比 20122 年增长 50.3%。三是财税政策保障公共文化服务实现了一元管理向多元开放的格局。国家支持、财政补贴、税收鼓励等为社会力量参与公共文化提供了发展的机会,进一步激发了公共文化服务的活力和水平。当前城乡新建的 1.8 万多个新型公共文化空间,社会力量参与建设、运营的占 35%,形成了政府主导、市场参与、社会补充的多元建设格局。

从规范依据看,财政支持公共文化服务的法律制度和财政保障标准更加完善。一是形成了中央和地方层级规范明确的法律保障体系。在国家层面,《公共文化服务保障法》的颁布为财税保障公共文化服务提供了高位阶的法律依据。在地方层面,全国 18 个省、自治区、直辖市出台了地方性公共文化服务保障立法,15 个省、自治区、直辖市出台了地方性公共图书馆立法或者政府规章,形成了层级规范的法律体系。二是公共文化服务的标准建设和责任划分更加具体。在公共服务标准方面,2015 年,《国家基本公共文化服务指导标准(2015~2020)》提出三大类 14 项 22 条基本公共文化服务国家标准。2021 年,《国家基本公共服务标准(2021 年版)》进一步明确了我国公共文化服务的标准和支出责任。在支出责任划分方面,2020 年,《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》将地方文化文物所需经费由中央与地方财政按 5 档不同比例划分,将公共文化服务上移,进而避免给基层政府带来财政支出压力。

(二)财税政策支持公共文化服务的理论基础

1. 精神共同富裕理论。2021 年 8 月 17 日,习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上明确指出,“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕”。这一论断具有时代意义。剖析精神生活共同富裕的历史内涵,提供高质量的公共文化服务是基本要素,而财税支持则是必要的政策工具和有效的保障手段。一方面,财税政策对公共文化服务的地域差异、资源分布、个体情况等通过财税调节手段实现均衡,将优质的精神文化产品和服务在全社会范围内实现合理配置和均衡分配,解决精神需求和公共文化供给的矛盾。另一方面,精神生活共同富裕理论所遵循的以高质量的文化产品和服务为关键的思想与财税政策提高人民生活质量的理念不谋而合,共同致力于全体人民实现精神文明生活共建共享。

2. 国家善治理论。国家善治理论是指政府或其他公共权利主体通过公共服务、分配政策、社会保障、福利国家或民生建设等机制与手段实现社会利益最大化的过程。就财税政策改善公共文化服务的具体措施而言,需要协调好政府、市场和公民三者之间的关系:一是财税通过向公民提供需求精准的公共文化服务,提高政府的公信力,保障公民文化获得的公平性、公益性和普惠性,实现国家权力向公共权力回归。二是实现财税的政治职能和社会属性需要公共文化服务作为载体,通过财税政策将国家治理理论和治理能力应用到公共文化服务中,通过公共文化服务体现国家治理作用,以国家治理保障公共文化服务。简言之,财税政策促进公共文化服务的有效配置是国家善治的具体路径。

3. 公共财政理论。我国的财税政策经历了从权力本位走向权利本位,有学者将财税的功能定义为 “理财治国”,其所倡导的理财功能和促进社会公平作用可以概括为公共财政理论。具体到财税支持公共文化服务的过程中,体现为两个方面:一是财税政策需要发挥 “理” 的功能,即对公共文化服务的财政配置、服务均等化、公众的需求等做好综合考量,实现财税政策支持公共文化的适配。二是财税政策需要加强 “治” 的功能建设,即对公共文化服务财政供给中存在的供给主体不作为、规模不足、效率不高等问题及时发现,快速治理。可以说,财税政策支持公共文化服务的价值目标是以最少的支出获得最大的经济和文化价值。

(三)财税政策支持公共文化服务的作用机理

1. 财力保障作用。满足公共文化需求,实现基本公共文化服务供给是财税政策支持公共文化的基本目标。从财政的功能定位看,财政需要提供足够的资金满足公众对公共文化服务的需求,既要实现统筹安排,又要坚持比例原则。从公共文化的属性看,公共文化的公共属性决定了市场不能完全供给,必须通过财政手段加以主导和推进。从财税政策支持公共文化服务的目标看,推动公共文化服务优质共享,既能回应民生福祉增进需求、改善人民生活品质,构建新发展格局,更好地服务经济社会高质量发展的基础条件和重要保障;也能将公共文化服务建设成果作为实现共同富裕的着力点,以公共文化服务均等化推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。

2. 工具作用。我国财税法在履行分配职能时,拥有更加丰富的政策工具。财税政策支持公共文化服务以高质量发展为主题,聚焦财税本身的分配和调节功能,可作为实现公共文化服务有效供给、增进社会福利的主要工具。一是通过财税政策的调控作用,实现区域之间、城乡之间公共文化服务均等化发展,减少公共文化服务分配不均的问题。二是政府通过向社会购买公共文化服务,引入竞争机制,激发公共服务组织的创新动力和能力,降低公共文化服务成本,实现资源的有效配置。三是通过建立科学的绩效考评机制和合理的评估模式,提高财政资金的投放使用效率,防止财政资金被滥用。

3. 促进公平作用。公平是社会主义文化事业发展的基本理念,是财税政策保障公共文化服务的应然要求,公平的文化服务才能体现实质性的共同富裕。一方面,将公共文化服务的 “碎片化” 通过财税政策的实施和布局整合起来,以财政体系的逐层分类构建公共文化服务的 “整体性”,从而改变区域、城乡公共文化服务分割、资源配置不均的问题,进而提升公共文化服务在社会层面和国家层面的供给公平。另一方面,通过税收的调节分配和激励作用实现公平。在第一次分配中注入公平因素,简并税种降低税率,扩大公共文化服务的低税或免税范围,在第二次分配中通过财税激励、财政补贴、社会保障等支持各方力量参与公共文化服务建设,提高财税转移支付的精准性,改善公共文化服务的分配格局。在第三次分配中,通过税收鼓励、引导社会捐赠和个人参与公共文化服务。概言之,体系的健全和分配格局的再造要以满足公众的文化需求为基础,通过财税法既有的功能稳步推进公共文化服务向公平迈进,为实现共同富裕奠定文化基础。 

三、实践观察:财税政策支持公共文化服务的问题检视 

对财税政策支持公共文化服务的探讨应立足于我国公共文化服务的具体实践,分析公共文化服务财税政策的应用样态,进而发现问题,为优化公共文化服务提供有益的财税政策建议。

(一)财政政策对多主体参与公共文化服务支持不足 

当前,我国公共文化服务实行的是以政府为主导、社会力量为辅助的财政保障模式,政府支持公共文化服务的压力较大,社会力量能动性发挥不足。

第一,财政支持占主要力量抑制了公共文化服务发展的活力。政府主导的国家公共文化服务通过财政直接拨款,由管理单位分发、配置公共文化服务资源。这种财政支持手段以事业单位为主体运营,容易造成两方面的偏差。一方面,由事业单位主体进行公共文化分配可能出现寻租行为,不利于实现财政投入公共文化服务的有效供给。另一方面,政府主导的公共文化管理和分配容易走入僵化的误区,传统的政治体制模式无法与现代化的公共服务需求相匹配,既可能体现在政策的颁布、执行的误差,也可能体现在 “放管服” 不够创新,政府 “传统的有形之手” 在控制公共文化服务资源的过程中不能张弛有度,影响社会组织参与的积极性。

第二,鼓励社会力量参与公共文化服务的财政政策不足。社会力量参与公共文化服务能够有效整合民间资本,促进公共文化服务供给多元化、数字化、智能化、时代化。尽管当前我国各级文化管理部门在不同程度上加大了文化购买力度,但在规范供给和资金支持方面还存在不足。一方面,社会力量参与公共文化服务的具体可操作规范较少。我国《公共文化服务保障法》将鼓励和支持社会力量参与公共文化服务上升为法定原则。《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》强调了中央和地方通过政府购买服务等形式支持社会力量参与公共文化服务,高位阶的法律规范为社会力量参与公共文化服务提供了依据,但有关社会力量参与的财政支持明细、准入条件、考核机制、退出机制等缺乏具体的操作指引。由此,社会资金如何参与公共文化服务既无指导依据也无案例可循,限制了社会力量进入公共文化服务领域的能动性。另一方面,现行的财政政策对社会组织参与公共文化服务的支持不够,表现在资金引导不强、财政补贴没有针对性,并且金融领域对有关公共文化服务的支持以国有商业银行贷款为主,保险公司、基金、信托等参与较少,直接融资不足,这使得既有的社会组织处于文化建设资金不足的尴尬境地,观望的社会力量进入公共文化服务领域的信心和能力不够。

(二)公共文化服务财政政策不平衡不协调

公共文化服务均等化是共同富裕取得核心进展的指标之一,也是评价财税政策支持公共文化服务有效性的关键维度。近年来,我国平均公共文化服务水平显著提高,但财政政策的布局不科学也在一定程度上造成了公共文化服务的区域差异(见表 2),抑制了我国公共文化服务的全面发展。

一方面,财政支持公共文化服务区域不均衡。公共服务实现均等化,是扎实推进共同富裕的第二个阶段性目标,实现区域公共文化服务的协调发展是重点内容。从公共文化服务资金保障看,我国东、中、西部都呈现增长趋势,但东部地区明显偏高,西部和中部相对较少。随着财政政策向西部的倾斜,中部的公共文化财政资金增长减缓。从财政投入公共文化服务的主要内容看,2020 年全国人均拥有公共图书馆藏量为 0.84 册,其中拥有公共图书馆藏量最高的是东部城市上海,人均 3.25 册,最低则是中部省份河南,人均 0.41 册。财税对公共文化服务的选择性倾斜弥补了西部由于各种因素造成的公共文化服务短板,但同时也带来了中部塌陷问题。

另一方面,地方财政支持公共文化服务的政策不足。按照中央财政支持公共文化领域的责任比例,大部分东部城市中央财政支出为 30%,中部城市为 50%,西部城市为 80%,相较而言,中央财政已经承担了较高的文化支出,但从全国文化和旅游事业费区域分布情况看,中部和西部合计大约只占全国的一半。这说明我国公共文化地方财政的供给能力不足,尤其是中、西部地区公共文化服务地方财政重视不足,支出比重不够。部分地方财政依赖于中央财政,对经济和文化互相促进的作用认识欠缺,对投入大、周期长的公共文化服务不够重视。当然,这与中西部地区的经济发展不无关系,但从公共文化服务促进共同富裕的作用看,中西部更应该重视公共文化服务,以文化带动发展,以文化引领经济发展,创新公共文化服务多样化供给,进而以厚足的经济供给带动文化服务发展,降低区域间差距,改变长期以来中西部地区经济、文化落后的局面。

(三)财政预算与考核监督偏弱

财政预算与考核监督是财政政策有效施行的制度保障,前者注重财政保障公共文化服务的科学、公益、需求和精确,后者注重财政支持公共文化服务的效率、约束和公平。当前,公共文化服务的财政政策面临财政预算与考核监督偏弱的挑战。

一方面,财政资金投入公共文化服务的预算机制不健全。预算机制以管理一体化为构造,通常要求预算编制具有科学合理性、预算执行具有规范有序性,能够贯穿注重绩效和公开透明的理论逻辑。但预算的缺陷制约了财政对公共文化服务的资源配置能力。一是层层递交的审批制度降低了公共文化预算审批核准的效率,限制了当年公共文化预算的支出能力。按照预算的审批实践,以层级构架起来的文化预算方案从发布直至地方层面,逐级递延的时间差影响财政支出的有效配置。二是财政预算执行标准不规范、不透明,尤其是地方政府对公共文化服务的预算机制和执行情况缺乏具体的数据,公开的文件不能完全覆盖公共文化服务的所有领域,公开信息模糊,科学性较低。

另一方面,财政支持公共文化服务的评价和监督机制不完善。公共文化服务的财政资金使用监督机制不健全,影响财税政策的施行效果和合理纠偏。在政府内部,财政资金公共文化服务的程序设计和公开制度不够规范,上级监督和外部审计有待加强。在政府外部,缺乏对公共文化服务主体的监督。大部分城市并没有建立起专业的第三方机构对公共文化服务企业进行评估。以公共文化服务发达的上海为例,第三方评估由上海文化和旅游局采购,其 2021 年的第三方评估机构为上海零点市场调查有限公司,但从该公司的主营业务看,并非专业的公共文化评估机构,主要以 “民意调查和市场调查” 为手段的测评不能完全覆盖公共文化服务的所有领域,具有局限性。若企业参与公共文化服务的社会效能得不到正确评估,可能造成经费的无效使用和套取财政资金的情况发生。概言之,我国公共文化服务尚缺乏一套程序合理、科学规范的使用和监督机制。 

(四)税收优惠政策不到位

税收优惠政策的实施反映了我国顶层设计在各个领域对公共文化服务发展的保障,但由于政策机制不健全,不能完全调动公共文化服务主体的积极性,影响公共文化服务的高质量建设。

一是支持公共文化服务的税收法律规范不足。首先,我国《税收征收管理法》及其实施细则均未规定税收支持文化建设的相关内容,从税收法律层面支持公共文化服务的理念尚未建立。其次,从现有的规范性文件看,大多数文件以通知等形式下发,法律层级较低,规范性不足。再次,从文件内容看,有关文化产业方面的政策居多,有关支持公共文化服务的税收规范性文件数量较少,并且以阶段性体育类文化服务税收优惠政策为主,税收优惠覆盖面低。税收法律规范的缺失不利于公共文化服务的可持续发展,影响财税政策投射公共文化服务领域的完整性。

二是现行公共文化服务税收优惠政策单一。梳理我国税收公共文化服务政策,优惠只体现在少部分税种之中,没有充分发挥好税收优惠的组合作用。在增值税方面,《财政部 国家税务总局关于继续实施支持文化企业发展增值税政策的通知》(财税〔2019〕17 号)、《关于延续宣传文化增值税优惠政策的公告》(财政部 税务总局公告 2021 年第 10 号)等以直接减免税收和先征后退为主,缺少其他形式的税收优惠手段,有关税收的扣除、加速折旧、税收抵免等规定不足,在一定程度上制约了公共文化服务的发展。在所得税方面,税收优惠较少,并且现有的对 “经营性文化事业单位转制为企业” 和 “符合条件的文化企业” 的税收优惠主体和条件设置较高,使得一般公共文化服务企业较难享受这两项税收待遇。而审视其他税种,优惠的对象基本是公共文化事业单位,对社会组织的优惠政策较少。总体而言,当前促进公共文化服务的税收政策主要以增值税和所得税为主,消费税等其他税种作用发挥不够,并且不同税种之间存在衔接配合不到位的情况,不利于实现资源的综合利用,进而影响税收服务公共文化的整体效应。

四、路径优化:财税政策支持公共文化服务的完善建议

在共同富裕的目标框架下构建财税支持公共文化服务的有效路径,应以精神共同富裕理论为追求,以国家善治理论为指导,以公共财政理论为依托,立足于财税政策的保障作用、工具作用和促进公平作用,聚焦前述财税政策支持公共文化服务的不足,从以下几方面协同推进财税政策的完善,促进公共文化服务的现代化发展。

(一)促进公共文化服务多主体参与

从主体角度看,公共文化服务是全体人民追求共同富裕的稳定器,大众对多元文化的需求是共同富裕过程中人民追求精神富裕的具体表现,仅依赖政府的单打独斗不能实现整体最优推进,社会力量的广泛参与才能提高公共文化服务的质量和效率,激发公共文化服务发展的内外活力。

第一,构建政府和社会共同参与的文化基金运行模式,提高公共文化服务的有效配置。如前文所述,政府直接投入的公共文化服务有利于资金的直接分配,但存在固有的僵化。随着公共文化服务的多样化发展和公众需求的变化,政府的大包大揽容易造成供需的脱节,使部分公共服务失去价值。基于此,可以对我国的公共文化服务基金会重塑,激活基金会的主观能动性。基金组织既可以接收财政的拨款,负责公共文化服务的分配,还可以接受来自社会的各类捐赠,并对捐赠予以科学合理配置。由此,能在一定程度上减轻政府的负担,激发公共文化服务的内生动力。

第二,发挥财政支持、引导、鼓励社会力量参与公共文化服务的作用。一是完善财税政策支持公共文化服务的具体规范,将社会力量参与公共文化服务的准入门槛、具体标准、政策支持、服务条款等以明确的法律规范予以规定。同时对公共文化服务的典型企业、区域等予以公布形成可参考的典型案例。二是加强财政对公共文化服务机构的支持,对社会资本兴办公共文化服务机构进行建设用地无偿划拨和给予相应的财政补贴,并通过政府采购、公共文化服务外包、委托生产等形式,支持公共文化服务机构的产品供给。三是创新公共文化服务企业融资体系,增强社会投资积极性。既可以加强金融供给,优化金融贷款流程,降低贷款利率,提高贷款效率,又可以创新融资方式,建立由政府引导、市场主导的多元化融资方式,实现资产证券化、项目融资化,提高社会资本投资公共文化服务的外在活力。

综合来看,财政支持多元主体参与公共文化服务建设,重点要围绕政府与社会、政府与公民之间的供需关系,发挥好制度激励作用和多政策协同效应,不仅要强调内部协作,还要注重激活外部力量,形成多元化主体的共治、共建、共创结构。

(二)统筹财税政策层级建设,促进供给均等化

在目标达成方面,共同富裕与公共文化服务在实现社会的公平共享方面具有一致性,因而,财税政策的路径和方向也应以实现均衡和公平为主要价值追求,强化财政供给能力和手段,促进公共文化服务平等化和协调化发展,实现全国公共文化服务协同发展。

首先,促进公共文化服务供给均等化,实现东、中、西部区域文化服务一体化。第一,继续加大对中西部的财政资金保障和转移支付力度,并严格资金支持公共文化服务的路径和特定用途,注重文化基础设施建设,保障基本公共文化服务资源配置均衡,缩小区域差距。第二,针对中西部一些老少边穷地区继续提高财政转移支付力度,优先保证经济落后地区的文化资金供给,注重贫困地区的公共文化服务水平提高,实现文化促进经济发展。第三,做好全国公共文化服务体系建设的规划,统筹全国公共文化基础设施、人才培养等的资金保障,提高公共文化服务的数字化和科学性。

其次,统筹财政政策支持公共文化的层级安排,强化地方财政供给。从财政支持公共文化服务的建构层次看,国家是公共文化服务的顶层设计者,省市级行政机关是公共文化服务的中层设计者,县级等基层行政机关是公共文化服务的具体实施者。因此,需要进一步构建公共文化服务的层级共识。一是完善地方政府公共文化服务供给,制定中央、省级、市级、县级、乡镇公共文化服务的财政支出比例和具体数额。中央和地方同时配置财力,强化地方财政支出,坚持地方支出与责任的统筹安排。同时应注意对不同的文化服务类型采取不同的分摊比例,对成熟的基本公共文化服务可更多由中央财政分担,对经济困难的省份,适当降低地方政府的财政保障比例。二是提高地方财政供给能力,增强地方财政支持的可持续性。尤以中、西部为例,更应以发展税源经济为突破口,构建地方稳固的财源新体系。通过支持鼓励地方公共文化服务企业发展,创造更多的经济活力,培育公共文化发展的新引擎。

总之,公共文化服务和财税政策支持面向共同的主体,是目的与手段的关系,而实现均衡化是财税政策支持公共文化服务的目标达成,是财税政策促进公共文化公平的体现,因此,既要强调中央财政支持和转移支付,又要注重地方政府的财政供给能力和水平,形成中央与地方财政共同保障的格局,构建公共文化服务中央和地方权责清晰、财力协调的财政关系。

(三)健全公共文化服务的资金运行机制

从过程看,共同富裕与公共文化服务都以阶段性目标为进路,前者需要完善政治、经济、文化、生态等各个环节,后者则要借助有效的工具助推。对此,健全的资金运行机制是公共文化服务高质量发展的关键,明确的财政预算和完善的评价监督机制是资金管理制度的主要内容。

就完善财政支持公共文化服务预算机制而言,应注重预算的科学性。一是简化公共文化服务的财政预算审批流程,在前一年的年中和年末将公共文化预算执行方案做好统计和预算,为下年的预算工作做好准备,预算方案要有前瞻性,避免预算与支出不匹配而影响公共文化服务的整体推进。二是建设智慧型公共文化服务平台,以数据反映公共文化服务进展,向社会公布支出情况。同时可借助平台实现数据的科学分析和判断,弥补实践和执行中的短板与漏洞。三是在财政文化预算安排中,明确公共文化财政预算的主要指向和具体数额,将其划分为不同的类别和等次,例如,将公共文化服务的基础设施建设、非物质文化遗产、公共文化云建设、重点文化领域建设等予以具体的财政预算金额。总而言之,预算手段应当简单科学,预算内容要具体明确,可以参照教育、科技等领域的财政预算安排,以高于经常性财政收入的增长幅度安排公共文化服务的财政预算。

就财政资金的评价和监督机制建设而言,应注重财政支持公共文化服务的过程科学和结果公平。首先要建立一套科学的评价和监督机制,使得监督有章可循、有据可依。在政府内部,建立起层层审计和绩效考评的监督模式,对公共文化的资金使用程序、过程和效果进行全面公开和监督。同时,设定重大公共文化项目支出和一般项目支出的特殊程序和一般程序,使得财政资金按照既定轨道规范运行。在政府外部,建立第三方公共文化服务评估机构,对政府重点补贴、扶持的公共文化服务组织定期进行评估和指导,避免财政资金使用不当,并为公共文化服务的完善提供科学意见。此外,应建立健全全社会参与监督机制,扩大公开内容,畅通公开渠道,引导公众对公共服务的资金使用进行监督,完善公众监督机制。

(四)完善税收规范和优惠政策

在实践逻辑上,共同富裕以中国特色社会主义法律体系为保障,公共文化服务的财税政策也要借助 “良法”,以实现公共文化服务的 “善治”,科学合理的税收政策是开展现代公共文化服务的法治基础。

一方面,要完善税收优惠法律法规,建立系统的税收支持公共文化服务的规范体系。一是可以借鉴法国经验,建立《公共文化支持税法》,明确企事业单位、公共组织、自然人参与公共文化服务可享受的税收优惠待遇;也可以借鉴美国的经验,出台一部《公共文化免税条例》,对涉及公共文化服务税收优惠和税收激励予以详述,对公共文化服务与实现共同富裕的关系和历史地位进行阐述。二是完善各地公共文化服务税收优惠的具体措施和法律责任,形成科学合理、层级清晰的公共文化税收法律结构。

另一方面,细化税收优惠的范围,增加优惠的方式。在增值税方面,降低公共文化服务企业的增值税税率,对公共文化共享空间、私人艺术馆、群众文化服务社团等从低确定增值税税率。在所得税方面,对公共文化服务企业减按 15% 的税率征收企业所得税,企业对公共文化的捐赠不受所得税捐赠比例限制,允许在企业所得税前折价全额扣除;对一般非公共文化企业从事公共文化服务给予所得税优惠减免,对捐赠部分予以扣除;对个人向公共文化企业、教育等的捐赠,不受现行 30% 捐赠比例的限制,允许个人在所得额中全部扣除;对公共文化服务单位进口的电子设备、大型仪器等给予税收优惠。在其他税种方面,扩大流转税和财产税的免征主体,对公共文化服务企业免征房产税、城镇土地使用税。此外,应注重建立各个税种的联系和整体协调,科学分配,明确侧重点,弥补不足,实现税收优惠协同发展。总之,税收优惠要规定详细、力度大,能够调动各主体参与公共文化服务的积极性。

五、结语

党的二十大提出 “推进文化自信自强,铸就社会主义文化新辉煌” 的宏伟蓝图,指明了 “健全现代公共文化服务体系,创新实施文化惠民工程” 的具体路径。这是实现共同富裕的伟大举措,也为财税政策支持公共文化服务提供了方向和指引。围绕铸就文化新辉煌的目标,公共文化服务的财税政策必须以人民群众的获得感和幸福感为依据,坚持共治共享理念,从财税的功能定位和公共文化服务的作用机理出发,强化政策的供给:一是构建财税支持公共文化服务的制度机制,重点围绕财税法律法规的完善,财政的预算、评估与监管展开;二是加大财政转移支付力度,完善政府层级供给能力,促进区域公共文化服务发展一体化;三是发挥财税政策的激励作用,通过财税政策鼓励各方力量参与公共文化服务,培育发展社会组织,构建多元供给格局。

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本期编辑:徐云骞 | 校对:丁润楠

审核老师:李安安 | 袁康


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一、引言

二、理论阐释:财税政策支持公共文化服务的沿革、理论和作用机理 

三、实践观察:财税政策支持公共文化服务的问题检视 

四、路径优化:财税政策支持公共文化服务的完善建议

五、结语


摘要

公共文化服务承担了实现人民精神共同富裕的历史责任,而财税政策则是公共文化服务高质量发展的基础保障。纵观公共文化服务从低质量到高质量发展的历史沿革,与我国的财税政策支持密不可分。在新的时代背景下,以精神共同富裕理论、国家善治理论、公共财政理论为依据,构建起财税政策支持公共文化服务的基础理论,其作用机理体现在财力保障、工具调节、促进文化公平等方面。但在实践中,公共文化服务依然受到参与主体单一、财政政策不平衡不协调、财政预算与考核监督偏弱、税收政策不到位等的制约。解決这些问题的方法在于:一方面,构建政府和社会共同参与公共文化服务的格局,提供相应的财税支持、补贴、鼓励政策;另一方面,健全财税政策机制,包括完善预算方案和强化监督考校、加大对中西部的转移支付力度、加强地方政府供给能力等。

一、引言


共同富裕是中国共产党向中国人民作出的历史承诺,也是当前和今后一个时期全党全国人民追求美好生活的共同愿景,实现共同富裕不仅要物质富裕,更要精神富足。党的二十大描绘了建设中国特色社会主义文化新辉煌的宏伟蓝图,明确指出全面建设社会主义现代化国家,必须坚持中国特色社会主义文化道路,坚持为人民服务,健全现代公共文化服务体系,增强均衡性和可及性,扎实推进共同富裕。这说明人民群众精神文化生活富裕是衡量共同富裕社会的重要标准,高品质的公共文化服务是满足人民群众日益增长的精神需求的主要依托,而高品质的公共文化服务则需要健全的财税政策作为基础保障。

党的十八大以来,我国的公共文化服务呈现出快速发展、品质全面提升的新局面。“十三五” 时期,中央财政不断落实和完善文化财税政策,调整优化支出结构,完善财政投入机制,把基本公共文化服务作为财政支出的保障重点,2016~2020 年,全国一般公共预算文化旅游体育与传媒支出累计 1.83 万亿元,年均增长 6.75%,中央财政安排转移支付资金 308.39 亿元,支持地方公共文化体育设施免费或优惠开放。“十四五” 以来,各级政府基本公共文化服务事权和支出责任划分改革方案出台,公共财政保障进一步走向科学规范、权责相应。但在实践中,依然存在公共文化服务主体不够多元、财政政策不平衡不协调、财政管理制度不健全、税收政策不到位的问题。理论上,现有研究对财税政策保障公共文化服务的功能存在共识,但研究主要集中在 “十二五” 时期,不能完全适应与时俱进的公共文化服务需求。当前,基于共同富裕的视角,我国的财税政策支持公共文化服务尚未达到 “高质量” 的水平,相关制度规范亟需完善。

二、理论阐释:财税政策支持公共文化服务的沿革、理论和作用机理 

(一)我国财税政策支持公共文化服务的政策演进

总体而言,我国公共文化服务的发展离不开财税政策的支持和保障,从公共文化服务体制发展与财税政策支持公共文化服务发展的演变过程来看,可以将我国公共文化服务的财税政策的发展概括为四个阶段(见表 1)。

从时间线上看,财税政策对公共文化服务的支持经历了从无到有、从传统到现代、从低质量到高质量的发展过程,并呈现出三个特征:一是财税政策支持公共文化服务的力度不断加强。数据显示,2021 年,全国文化和旅游事业费支出 1132.88 亿元,比 2012 年增长995.6%,文化和旅游事业费占国家财政支出比重达到 0.46%,比 2012 年提高 0.079 个百分点。二是公共文化服务的财税政策始终以人民需求为核心。从人民文化馆到现代化的数字服务,公共文化服务配置科学,内容与时俱进,财税政策构建起面向社会、面向人民需求的公共文化服务基础设施。2021 年,全国平均每万人拥有群众文化机构设施建筑面积 352.13 平方米,比 20122 年增长 50.3%。三是财税政策保障公共文化服务实现了一元管理向多元开放的格局。国家支持、财政补贴、税收鼓励等为社会力量参与公共文化提供了发展的机会,进一步激发了公共文化服务的活力和水平。当前城乡新建的 1.8 万多个新型公共文化空间,社会力量参与建设、运营的占 35%,形成了政府主导、市场参与、社会补充的多元建设格局。

从规范依据看,财政支持公共文化服务的法律制度和财政保障标准更加完善。一是形成了中央和地方层级规范明确的法律保障体系。在国家层面,《公共文化服务保障法》的颁布为财税保障公共文化服务提供了高位阶的法律依据。在地方层面,全国 18 个省、自治区、直辖市出台了地方性公共文化服务保障立法,15 个省、自治区、直辖市出台了地方性公共图书馆立法或者政府规章,形成了层级规范的法律体系。二是公共文化服务的标准建设和责任划分更加具体。在公共服务标准方面,2015 年,《国家基本公共文化服务指导标准(2015~2020)》提出三大类 14 项 22 条基本公共文化服务国家标准。2021 年,《国家基本公共服务标准(2021 年版)》进一步明确了我国公共文化服务的标准和支出责任。在支出责任划分方面,2020 年,《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》将地方文化文物所需经费由中央与地方财政按 5 档不同比例划分,将公共文化服务上移,进而避免给基层政府带来财政支出压力。

(二)财税政策支持公共文化服务的理论基础

1. 精神共同富裕理论。2021 年 8 月 17 日,习近平总书记在中央财经委员会第十次会议上明确指出,“共同富裕是社会主义的本质要求,是中国式现代化的重要特征。我们说的共同富裕是全体人民共同富裕,是人民群众物质生活和精神生活都富裕”。这一论断具有时代意义。剖析精神生活共同富裕的历史内涵,提供高质量的公共文化服务是基本要素,而财税支持则是必要的政策工具和有效的保障手段。一方面,财税政策对公共文化服务的地域差异、资源分布、个体情况等通过财税调节手段实现均衡,将优质的精神文化产品和服务在全社会范围内实现合理配置和均衡分配,解决精神需求和公共文化供给的矛盾。另一方面,精神生活共同富裕理论所遵循的以高质量的文化产品和服务为关键的思想与财税政策提高人民生活质量的理念不谋而合,共同致力于全体人民实现精神文明生活共建共享。

2. 国家善治理论。国家善治理论是指政府或其他公共权利主体通过公共服务、分配政策、社会保障、福利国家或民生建设等机制与手段实现社会利益最大化的过程。就财税政策改善公共文化服务的具体措施而言,需要协调好政府、市场和公民三者之间的关系:一是财税通过向公民提供需求精准的公共文化服务,提高政府的公信力,保障公民文化获得的公平性、公益性和普惠性,实现国家权力向公共权力回归。二是实现财税的政治职能和社会属性需要公共文化服务作为载体,通过财税政策将国家治理理论和治理能力应用到公共文化服务中,通过公共文化服务体现国家治理作用,以国家治理保障公共文化服务。简言之,财税政策促进公共文化服务的有效配置是国家善治的具体路径。

3. 公共财政理论。我国的财税政策经历了从权力本位走向权利本位,有学者将财税的功能定义为 “理财治国”,其所倡导的理财功能和促进社会公平作用可以概括为公共财政理论。具体到财税支持公共文化服务的过程中,体现为两个方面:一是财税政策需要发挥 “理” 的功能,即对公共文化服务的财政配置、服务均等化、公众的需求等做好综合考量,实现财税政策支持公共文化的适配。二是财税政策需要加强 “治” 的功能建设,即对公共文化服务财政供给中存在的供给主体不作为、规模不足、效率不高等问题及时发现,快速治理。可以说,财税政策支持公共文化服务的价值目标是以最少的支出获得最大的经济和文化价值。

(三)财税政策支持公共文化服务的作用机理

1. 财力保障作用。满足公共文化需求,实现基本公共文化服务供给是财税政策支持公共文化的基本目标。从财政的功能定位看,财政需要提供足够的资金满足公众对公共文化服务的需求,既要实现统筹安排,又要坚持比例原则。从公共文化的属性看,公共文化的公共属性决定了市场不能完全供给,必须通过财政手段加以主导和推进。从财税政策支持公共文化服务的目标看,推动公共文化服务优质共享,既能回应民生福祉增进需求、改善人民生活品质,构建新发展格局,更好地服务经济社会高质量发展的基础条件和重要保障;也能将公共文化服务建设成果作为实现共同富裕的着力点,以公共文化服务均等化推动共同富裕取得更为明显的实质性进展。

2. 工具作用。我国财税法在履行分配职能时,拥有更加丰富的政策工具。财税政策支持公共文化服务以高质量发展为主题,聚焦财税本身的分配和调节功能,可作为实现公共文化服务有效供给、增进社会福利的主要工具。一是通过财税政策的调控作用,实现区域之间、城乡之间公共文化服务均等化发展,减少公共文化服务分配不均的问题。二是政府通过向社会购买公共文化服务,引入竞争机制,激发公共服务组织的创新动力和能力,降低公共文化服务成本,实现资源的有效配置。三是通过建立科学的绩效考评机制和合理的评估模式,提高财政资金的投放使用效率,防止财政资金被滥用。

3. 促进公平作用。公平是社会主义文化事业发展的基本理念,是财税政策保障公共文化服务的应然要求,公平的文化服务才能体现实质性的共同富裕。一方面,将公共文化服务的 “碎片化” 通过财税政策的实施和布局整合起来,以财政体系的逐层分类构建公共文化服务的 “整体性”,从而改变区域、城乡公共文化服务分割、资源配置不均的问题,进而提升公共文化服务在社会层面和国家层面的供给公平。另一方面,通过税收的调节分配和激励作用实现公平。在第一次分配中注入公平因素,简并税种降低税率,扩大公共文化服务的低税或免税范围,在第二次分配中通过财税激励、财政补贴、社会保障等支持各方力量参与公共文化服务建设,提高财税转移支付的精准性,改善公共文化服务的分配格局。在第三次分配中,通过税收鼓励、引导社会捐赠和个人参与公共文化服务。概言之,体系的健全和分配格局的再造要以满足公众的文化需求为基础,通过财税法既有的功能稳步推进公共文化服务向公平迈进,为实现共同富裕奠定文化基础。 

三、实践观察:财税政策支持公共文化服务的问题检视 

对财税政策支持公共文化服务的探讨应立足于我国公共文化服务的具体实践,分析公共文化服务财税政策的应用样态,进而发现问题,为优化公共文化服务提供有益的财税政策建议。

(一)财政政策对多主体参与公共文化服务支持不足 

当前,我国公共文化服务实行的是以政府为主导、社会力量为辅助的财政保障模式,政府支持公共文化服务的压力较大,社会力量能动性发挥不足。

第一,财政支持占主要力量抑制了公共文化服务发展的活力。政府主导的国家公共文化服务通过财政直接拨款,由管理单位分发、配置公共文化服务资源。这种财政支持手段以事业单位为主体运营,容易造成两方面的偏差。一方面,由事业单位主体进行公共文化分配可能出现寻租行为,不利于实现财政投入公共文化服务的有效供给。另一方面,政府主导的公共文化管理和分配容易走入僵化的误区,传统的政治体制模式无法与现代化的公共服务需求相匹配,既可能体现在政策的颁布、执行的误差,也可能体现在 “放管服” 不够创新,政府 “传统的有形之手” 在控制公共文化服务资源的过程中不能张弛有度,影响社会组织参与的积极性。

第二,鼓励社会力量参与公共文化服务的财政政策不足。社会力量参与公共文化服务能够有效整合民间资本,促进公共文化服务供给多元化、数字化、智能化、时代化。尽管当前我国各级文化管理部门在不同程度上加大了文化购买力度,但在规范供给和资金支持方面还存在不足。一方面,社会力量参与公共文化服务的具体可操作规范较少。我国《公共文化服务保障法》将鼓励和支持社会力量参与公共文化服务上升为法定原则。《公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》强调了中央和地方通过政府购买服务等形式支持社会力量参与公共文化服务,高位阶的法律规范为社会力量参与公共文化服务提供了依据,但有关社会力量参与的财政支持明细、准入条件、考核机制、退出机制等缺乏具体的操作指引。由此,社会资金如何参与公共文化服务既无指导依据也无案例可循,限制了社会力量进入公共文化服务领域的能动性。另一方面,现行的财政政策对社会组织参与公共文化服务的支持不够,表现在资金引导不强、财政补贴没有针对性,并且金融领域对有关公共文化服务的支持以国有商业银行贷款为主,保险公司、基金、信托等参与较少,直接融资不足,这使得既有的社会组织处于文化建设资金不足的尴尬境地,观望的社会力量进入公共文化服务领域的信心和能力不够。

(二)公共文化服务财政政策不平衡不协调

公共文化服务均等化是共同富裕取得核心进展的指标之一,也是评价财税政策支持公共文化服务有效性的关键维度。近年来,我国平均公共文化服务水平显著提高,但财政政策的布局不科学也在一定程度上造成了公共文化服务的区域差异(见表 2),抑制了我国公共文化服务的全面发展。

一方面,财政支持公共文化服务区域不均衡。公共服务实现均等化,是扎实推进共同富裕的第二个阶段性目标,实现区域公共文化服务的协调发展是重点内容。从公共文化服务资金保障看,我国东、中、西部都呈现增长趋势,但东部地区明显偏高,西部和中部相对较少。随着财政政策向西部的倾斜,中部的公共文化财政资金增长减缓。从财政投入公共文化服务的主要内容看,2020 年全国人均拥有公共图书馆藏量为 0.84 册,其中拥有公共图书馆藏量最高的是东部城市上海,人均 3.25 册,最低则是中部省份河南,人均 0.41 册。财税对公共文化服务的选择性倾斜弥补了西部由于各种因素造成的公共文化服务短板,但同时也带来了中部塌陷问题。

另一方面,地方财政支持公共文化服务的政策不足。按照中央财政支持公共文化领域的责任比例,大部分东部城市中央财政支出为 30%,中部城市为 50%,西部城市为 80%,相较而言,中央财政已经承担了较高的文化支出,但从全国文化和旅游事业费区域分布情况看,中部和西部合计大约只占全国的一半。这说明我国公共文化地方财政的供给能力不足,尤其是中、西部地区公共文化服务地方财政重视不足,支出比重不够。部分地方财政依赖于中央财政,对经济和文化互相促进的作用认识欠缺,对投入大、周期长的公共文化服务不够重视。当然,这与中西部地区的经济发展不无关系,但从公共文化服务促进共同富裕的作用看,中西部更应该重视公共文化服务,以文化带动发展,以文化引领经济发展,创新公共文化服务多样化供给,进而以厚足的经济供给带动文化服务发展,降低区域间差距,改变长期以来中西部地区经济、文化落后的局面。

(三)财政预算与考核监督偏弱

财政预算与考核监督是财政政策有效施行的制度保障,前者注重财政保障公共文化服务的科学、公益、需求和精确,后者注重财政支持公共文化服务的效率、约束和公平。当前,公共文化服务的财政政策面临财政预算与考核监督偏弱的挑战。

一方面,财政资金投入公共文化服务的预算机制不健全。预算机制以管理一体化为构造,通常要求预算编制具有科学合理性、预算执行具有规范有序性,能够贯穿注重绩效和公开透明的理论逻辑。但预算的缺陷制约了财政对公共文化服务的资源配置能力。一是层层递交的审批制度降低了公共文化预算审批核准的效率,限制了当年公共文化预算的支出能力。按照预算的审批实践,以层级构架起来的文化预算方案从发布直至地方层面,逐级递延的时间差影响财政支出的有效配置。二是财政预算执行标准不规范、不透明,尤其是地方政府对公共文化服务的预算机制和执行情况缺乏具体的数据,公开的文件不能完全覆盖公共文化服务的所有领域,公开信息模糊,科学性较低。

另一方面,财政支持公共文化服务的评价和监督机制不完善。公共文化服务的财政资金使用监督机制不健全,影响财税政策的施行效果和合理纠偏。在政府内部,财政资金公共文化服务的程序设计和公开制度不够规范,上级监督和外部审计有待加强。在政府外部,缺乏对公共文化服务主体的监督。大部分城市并没有建立起专业的第三方机构对公共文化服务企业进行评估。以公共文化服务发达的上海为例,第三方评估由上海文化和旅游局采购,其 2021 年的第三方评估机构为上海零点市场调查有限公司,但从该公司的主营业务看,并非专业的公共文化评估机构,主要以 “民意调查和市场调查” 为手段的测评不能完全覆盖公共文化服务的所有领域,具有局限性。若企业参与公共文化服务的社会效能得不到正确评估,可能造成经费的无效使用和套取财政资金的情况发生。概言之,我国公共文化服务尚缺乏一套程序合理、科学规范的使用和监督机制。 

(四)税收优惠政策不到位

税收优惠政策的实施反映了我国顶层设计在各个领域对公共文化服务发展的保障,但由于政策机制不健全,不能完全调动公共文化服务主体的积极性,影响公共文化服务的高质量建设。

一是支持公共文化服务的税收法律规范不足。首先,我国《税收征收管理法》及其实施细则均未规定税收支持文化建设的相关内容,从税收法律层面支持公共文化服务的理念尚未建立。其次,从现有的规范性文件看,大多数文件以通知等形式下发,法律层级较低,规范性不足。再次,从文件内容看,有关文化产业方面的政策居多,有关支持公共文化服务的税收规范性文件数量较少,并且以阶段性体育类文化服务税收优惠政策为主,税收优惠覆盖面低。税收法律规范的缺失不利于公共文化服务的可持续发展,影响财税政策投射公共文化服务领域的完整性。

二是现行公共文化服务税收优惠政策单一。梳理我国税收公共文化服务政策,优惠只体现在少部分税种之中,没有充分发挥好税收优惠的组合作用。在增值税方面,《财政部 国家税务总局关于继续实施支持文化企业发展增值税政策的通知》(财税〔2019〕17 号)、《关于延续宣传文化增值税优惠政策的公告》(财政部 税务总局公告 2021 年第 10 号)等以直接减免税收和先征后退为主,缺少其他形式的税收优惠手段,有关税收的扣除、加速折旧、税收抵免等规定不足,在一定程度上制约了公共文化服务的发展。在所得税方面,税收优惠较少,并且现有的对 “经营性文化事业单位转制为企业” 和 “符合条件的文化企业” 的税收优惠主体和条件设置较高,使得一般公共文化服务企业较难享受这两项税收待遇。而审视其他税种,优惠的对象基本是公共文化事业单位,对社会组织的优惠政策较少。总体而言,当前促进公共文化服务的税收政策主要以增值税和所得税为主,消费税等其他税种作用发挥不够,并且不同税种之间存在衔接配合不到位的情况,不利于实现资源的综合利用,进而影响税收服务公共文化的整体效应。

四、路径优化:财税政策支持公共文化服务的完善建议

在共同富裕的目标框架下构建财税支持公共文化服务的有效路径,应以精神共同富裕理论为追求,以国家善治理论为指导,以公共财政理论为依托,立足于财税政策的保障作用、工具作用和促进公平作用,聚焦前述财税政策支持公共文化服务的不足,从以下几方面协同推进财税政策的完善,促进公共文化服务的现代化发展。

(一)促进公共文化服务多主体参与

从主体角度看,公共文化服务是全体人民追求共同富裕的稳定器,大众对多元文化的需求是共同富裕过程中人民追求精神富裕的具体表现,仅依赖政府的单打独斗不能实现整体最优推进,社会力量的广泛参与才能提高公共文化服务的质量和效率,激发公共文化服务发展的内外活力。

第一,构建政府和社会共同参与的文化基金运行模式,提高公共文化服务的有效配置。如前文所述,政府直接投入的公共文化服务有利于资金的直接分配,但存在固有的僵化。随着公共文化服务的多样化发展和公众需求的变化,政府的大包大揽容易造成供需的脱节,使部分公共服务失去价值。基于此,可以对我国的公共文化服务基金会重塑,激活基金会的主观能动性。基金组织既可以接收财政的拨款,负责公共文化服务的分配,还可以接受来自社会的各类捐赠,并对捐赠予以科学合理配置。由此,能在一定程度上减轻政府的负担,激发公共文化服务的内生动力。

第二,发挥财政支持、引导、鼓励社会力量参与公共文化服务的作用。一是完善财税政策支持公共文化服务的具体规范,将社会力量参与公共文化服务的准入门槛、具体标准、政策支持、服务条款等以明确的法律规范予以规定。同时对公共文化服务的典型企业、区域等予以公布形成可参考的典型案例。二是加强财政对公共文化服务机构的支持,对社会资本兴办公共文化服务机构进行建设用地无偿划拨和给予相应的财政补贴,并通过政府采购、公共文化服务外包、委托生产等形式,支持公共文化服务机构的产品供给。三是创新公共文化服务企业融资体系,增强社会投资积极性。既可以加强金融供给,优化金融贷款流程,降低贷款利率,提高贷款效率,又可以创新融资方式,建立由政府引导、市场主导的多元化融资方式,实现资产证券化、项目融资化,提高社会资本投资公共文化服务的外在活力。

综合来看,财政支持多元主体参与公共文化服务建设,重点要围绕政府与社会、政府与公民之间的供需关系,发挥好制度激励作用和多政策协同效应,不仅要强调内部协作,还要注重激活外部力量,形成多元化主体的共治、共建、共创结构。

(二)统筹财税政策层级建设,促进供给均等化

在目标达成方面,共同富裕与公共文化服务在实现社会的公平共享方面具有一致性,因而,财税政策的路径和方向也应以实现均衡和公平为主要价值追求,强化财政供给能力和手段,促进公共文化服务平等化和协调化发展,实现全国公共文化服务协同发展。

首先,促进公共文化服务供给均等化,实现东、中、西部区域文化服务一体化。第一,继续加大对中西部的财政资金保障和转移支付力度,并严格资金支持公共文化服务的路径和特定用途,注重文化基础设施建设,保障基本公共文化服务资源配置均衡,缩小区域差距。第二,针对中西部一些老少边穷地区继续提高财政转移支付力度,优先保证经济落后地区的文化资金供给,注重贫困地区的公共文化服务水平提高,实现文化促进经济发展。第三,做好全国公共文化服务体系建设的规划,统筹全国公共文化基础设施、人才培养等的资金保障,提高公共文化服务的数字化和科学性。

其次,统筹财政政策支持公共文化的层级安排,强化地方财政供给。从财政支持公共文化服务的建构层次看,国家是公共文化服务的顶层设计者,省市级行政机关是公共文化服务的中层设计者,县级等基层行政机关是公共文化服务的具体实施者。因此,需要进一步构建公共文化服务的层级共识。一是完善地方政府公共文化服务供给,制定中央、省级、市级、县级、乡镇公共文化服务的财政支出比例和具体数额。中央和地方同时配置财力,强化地方财政支出,坚持地方支出与责任的统筹安排。同时应注意对不同的文化服务类型采取不同的分摊比例,对成熟的基本公共文化服务可更多由中央财政分担,对经济困难的省份,适当降低地方政府的财政保障比例。二是提高地方财政供给能力,增强地方财政支持的可持续性。尤以中、西部为例,更应以发展税源经济为突破口,构建地方稳固的财源新体系。通过支持鼓励地方公共文化服务企业发展,创造更多的经济活力,培育公共文化发展的新引擎。

总之,公共文化服务和财税政策支持面向共同的主体,是目的与手段的关系,而实现均衡化是财税政策支持公共文化服务的目标达成,是财税政策促进公共文化公平的体现,因此,既要强调中央财政支持和转移支付,又要注重地方政府的财政供给能力和水平,形成中央与地方财政共同保障的格局,构建公共文化服务中央和地方权责清晰、财力协调的财政关系。

(三)健全公共文化服务的资金运行机制

从过程看,共同富裕与公共文化服务都以阶段性目标为进路,前者需要完善政治、经济、文化、生态等各个环节,后者则要借助有效的工具助推。对此,健全的资金运行机制是公共文化服务高质量发展的关键,明确的财政预算和完善的评价监督机制是资金管理制度的主要内容。

就完善财政支持公共文化服务预算机制而言,应注重预算的科学性。一是简化公共文化服务的财政预算审批流程,在前一年的年中和年末将公共文化预算执行方案做好统计和预算,为下年的预算工作做好准备,预算方案要有前瞻性,避免预算与支出不匹配而影响公共文化服务的整体推进。二是建设智慧型公共文化服务平台,以数据反映公共文化服务进展,向社会公布支出情况。同时可借助平台实现数据的科学分析和判断,弥补实践和执行中的短板与漏洞。三是在财政文化预算安排中,明确公共文化财政预算的主要指向和具体数额,将其划分为不同的类别和等次,例如,将公共文化服务的基础设施建设、非物质文化遗产、公共文化云建设、重点文化领域建设等予以具体的财政预算金额。总而言之,预算手段应当简单科学,预算内容要具体明确,可以参照教育、科技等领域的财政预算安排,以高于经常性财政收入的增长幅度安排公共文化服务的财政预算。

就财政资金的评价和监督机制建设而言,应注重财政支持公共文化服务的过程科学和结果公平。首先要建立一套科学的评价和监督机制,使得监督有章可循、有据可依。在政府内部,建立起层层审计和绩效考评的监督模式,对公共文化的资金使用程序、过程和效果进行全面公开和监督。同时,设定重大公共文化项目支出和一般项目支出的特殊程序和一般程序,使得财政资金按照既定轨道规范运行。在政府外部,建立第三方公共文化服务评估机构,对政府重点补贴、扶持的公共文化服务组织定期进行评估和指导,避免财政资金使用不当,并为公共文化服务的完善提供科学意见。此外,应建立健全全社会参与监督机制,扩大公开内容,畅通公开渠道,引导公众对公共服务的资金使用进行监督,完善公众监督机制。

(四)完善税收规范和优惠政策

在实践逻辑上,共同富裕以中国特色社会主义法律体系为保障,公共文化服务的财税政策也要借助 “良法”,以实现公共文化服务的 “善治”,科学合理的税收政策是开展现代公共文化服务的法治基础。

一方面,要完善税收优惠法律法规,建立系统的税收支持公共文化服务的规范体系。一是可以借鉴法国经验,建立《公共文化支持税法》,明确企事业单位、公共组织、自然人参与公共文化服务可享受的税收优惠待遇;也可以借鉴美国的经验,出台一部《公共文化免税条例》,对涉及公共文化服务税收优惠和税收激励予以详述,对公共文化服务与实现共同富裕的关系和历史地位进行阐述。二是完善各地公共文化服务税收优惠的具体措施和法律责任,形成科学合理、层级清晰的公共文化税收法律结构。

另一方面,细化税收优惠的范围,增加优惠的方式。在增值税方面,降低公共文化服务企业的增值税税率,对公共文化共享空间、私人艺术馆、群众文化服务社团等从低确定增值税税率。在所得税方面,对公共文化服务企业减按 15% 的税率征收企业所得税,企业对公共文化的捐赠不受所得税捐赠比例限制,允许在企业所得税前折价全额扣除;对一般非公共文化企业从事公共文化服务给予所得税优惠减免,对捐赠部分予以扣除;对个人向公共文化企业、教育等的捐赠,不受现行 30% 捐赠比例的限制,允许个人在所得额中全部扣除;对公共文化服务单位进口的电子设备、大型仪器等给予税收优惠。在其他税种方面,扩大流转税和财产税的免征主体,对公共文化服务企业免征房产税、城镇土地使用税。此外,应注重建立各个税种的联系和整体协调,科学分配,明确侧重点,弥补不足,实现税收优惠协同发展。总之,税收优惠要规定详细、力度大,能够调动各主体参与公共文化服务的积极性。

五、结语

党的二十大提出 “推进文化自信自强,铸就社会主义文化新辉煌” 的宏伟蓝图,指明了 “健全现代公共文化服务体系,创新实施文化惠民工程” 的具体路径。这是实现共同富裕的伟大举措,也为财税政策支持公共文化服务提供了方向和指引。围绕铸就文化新辉煌的目标,公共文化服务的财税政策必须以人民群众的获得感和幸福感为依据,坚持共治共享理念,从财税的功能定位和公共文化服务的作用机理出发,强化政策的供给:一是构建财税支持公共文化服务的制度机制,重点围绕财税法律法规的完善,财政的预算、评估与监管展开;二是加大财政转移支付力度,完善政府层级供给能力,促进区域公共文化服务发展一体化;三是发挥财税政策的激励作用,通过财税政策鼓励各方力量参与公共文化服务,培育发展社会组织,构建多元供给格局。

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本期编辑:徐云骞 | 校对:丁润楠

审核老师:李安安 | 袁康


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