成果 | 孙晋:互联网金融平台传统监管的局限与法治化改革
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2023-02-03

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互联网金融平台传统监管的

局限与法治化改革


作者简介:

孙晋 ,武汉大学法学院教授、博士生导师,竞争法与竞争政策研究中心主任。


文章来源:

本文发表于《华东政法大学学报》2023年第1期,感谢作者授权推送。

目  次




一、强化互联网金融平台监管的时代背景与法治意蕴

二、互联网金融平台产融结合即资本扩张的负外部性与形成机理

三、传统监管之于互联网金融平台的挑战和法治化改革面向

四、在法治轨道推进互联网金融平台监管现代化

五、结语




摘  要


互联网金融平台在利用技术、资本优势提高资源配置效率的同时,由于传统监管的滞后和局限,异化为资本无序扩张的典型样态。防止资本无序扩张成为监管的核心使命,并驱动监管法治化改革。互联网金融平台的产融结合、多元经营、跨界竞争属性导致其负外部性不局限于垄断问题,还叠加了金融风险及其传导。以单面向监管、政策性监管、粗放式监管、惩戒式监管为主要特征的传统监管,偏离了法治原则,面对互联网金融平台,形成监管瓶颈和治理堵塞。互联网金融平台的跨界多元性、数据的“流动性”、各主体发展机会的“公平竞争性”、金融的“风险性”、数字市场空间的“共通性”,决定了“防止资本无序扩张”法治化监管的包容性建构。反垄断监管和金融监管的协同合作、外部强制监管与平台合规自律相向而行、在平台分类分级基础上开展精准监管、在法治轨道推进应急性监管向常态化监管转型、数字赋能监管,成为互联网金融平台监管法治化改革的中心议题和发展方向。






关键词

互联网金融平台 防止资本无序扩张 反垄断

金融监管 多元共治 分级分类监管



一、强化互联网金融平台监管的

时代背景与法治意蕴


(一)时代背景


据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告(2022年)》,十年来,我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元,数字经济占国内生产总值的比重由21.6%提升至39.8%。我国数字经济规模连续多年位居全球第二,其中,电子商务交易额、移动支付交易规模位居全球第一,一批网络信息企业跻身世界前列,新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现,推动经济结构不断优化,经济效益显著提升。其中,数字平台为数字经济发展带来的创新活力和效率乃不争的事实,互联网金融平台的发展是一个典范。如何发展普惠金融是一个长期的全球性挑战,而数字平台拥有两大工具——平台与数据,二者结合,相互作用,使得数字金融业务,特别是移动支付、线上投资和央行数字货币,走在了全球数字普惠金融创新的前列,同时帮助金融机构克服了“获客难”和“风控难”问题,为中小微企业和低收入家庭提供均等化金融服务,对我国的金融资源配置优化、生产效率提高和促进经济增长发挥了非常重要的作用。然而,经过20年的自由竞争和快速发展,在数字平台规模经济、范围经济、网络效应、双边市场、技术创新等数字特性的加持下,逐渐出现寡头垄断格局,排除、限制竞争现象越来越普遍,严重影响市场公平竞争秩序;同时,数字平台创造财富既多又快,其中不乏垄断利润,财富高度集中,一定程度上存在分配不公,也对共同富裕发展目标形成干扰。自2020年底至2021年初以来,以蚂蚁金服IPO按下暂停键、腾讯和阿里巴巴等头部平台企业违法实施经营者集中、各大平台杀入社区团购“跑马圈地”等为代表的互联网金融领域资本无序扩张,皆与互联网平台垄断深度关联,引发舆论普遍关注和国家高度重视。在此背景下,触发了国家对数字平台的强监管,催生了“规范与发展并重”的数字经济发展原则。按照数字时代的发展原则和治理要求确立数字正义,才能建立新型的数字社会治理秩序,互联网金融平台领域也不例外。

我国法学界将2021年称为“反垄断大年”和“平台经济反垄断元年”。2020年12月11日,中央政治局召开了全国经济工作会议,会议提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”,并首次将“反垄断”与“资本无序扩张”相提并论。为了落实中央要求,半个月后中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局四个金融管理部门联合约谈了作为资本无序扩张之典型的蚂蚁集团,指出蚂蚁集团经营中存在如下主要问题:法律意识淡漠,藐视监管合规要求,存在违规监管套利行为,利用市场优势地位排斥同业经营者等。2021年9月以来,国家市场监管总局部署全国市场监管系统强化对社区团购等民生领域竞争的监管,反对垄断、防止资本无序扩张,着力规范平台经济竞争秩序。另外,国家市场监管总局自2021年以来不断加大反垄断监管力度,执法连出重拳:4月10日,依法对阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚;7月10日,依法禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并;7月24日,依法对腾讯控股有限公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚;此外,市场监管总局顶格处罚了45起平台企业经营者集中未依法申报案件并向社会公布。

蚂蚁金服IPO暂缓并整改、社区团购领域反垄断告诫和约谈纷纷登场、多家头部平台企业违法实施经营者集中被处罚等,极具代表性,标志着我国互联网金融领域加强监管、强化约束资本无序扩张、维护公平竞争和金融市场秩序的大幕已经揭开,强化反垄断执法无疑成为加强互联网金融监管的主要工具。在数字化时代,互联网科技巨头尤其互联网金融平台作为具有“平台效应”跨界经营的“新型垄断势力”,因其经济力过度集中而带来的“赢家通吃”的市场垄断特性,和“大而不能倒”从而诱发系统性金融风险的负外部性,即为资本无序扩张的典型后果,委实需要对互联网金融平台加强金融监管、强化反垄断执法甚至改进公司治理的协同监管,多管齐下。

中央工作会议提出的“资本扩张”,广泛存在于产融结合领域,是产业资本、金融资本结合和集中的常态,只不过近些年在互联网金融领域发展更为迅猛、表现更为突出、影响更为广泛罢了。资本无序扩张具化为产融结合过度的金融综合经营(金融资本无序扩张)和产业资本涉足金融跨业经营(产业资本无序扩张),容易导致市场力量过度集中和金融风险叠加,对市场公平竞争秩序和金融稳定形成威胁,对反垄断执法和金融监管同时构成现实挑战。

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(二)法治意蕴


市场经济是法治经济,数字经济也不例外。当前全面推进依法治国向经济社会纵深发展,必须在法治轨道发展数字经济。在如此双重背景下,强化互联网金融平台监管无论在实然层面还是在应然层面,皆具有丰富的法治意涵。

作为经济规制法的组成部分,强化互联网金融平台监管应关注传统对现代的效力供给,韦伯关于社会行为的正当性分析框架为此提供了理想的范式。在《新教伦理与资本主义精神》中,韦伯将主要的方法论工具、观念类型与用于把握主观意义的解释性理解方法论结合在一起,这种新的因果关系解释进路是现代新制度主义思想的一个古典起点,并具有理论张力与问题张力。当前,我国自上而下强化互联网金融平台监管日趋常态化,监管制度在实践中处于形塑阶段,面对互联网金融平台的发展本体样态多元和行为模式样态多变,传统监管在形式理性层面存在制度规范供给不足,在实践理性层面存在法治化程度不高等现实问题,导致互联网金融平台强化监管作为追求“防止资本无序扩张、反垄断、防范系统性风险”等多元政策目标的手段,其与实质理性要素之间呈非正态分布。

资本无序扩张在引发以反垄断为主要手段的强监管的同时,也引发了社会公众和国家高层关于资本作恶和预防作恶的再思考。实际上,资本作为社会主义市场经济的重要生产要素,是带动各类生产要素集聚配置的重要纽带和促进社会生产力发展的重要力量。2022年4月,习近平总书记在主持中共中央政治局就依法规范和引导我国资本健康发展进行第三十八次集体学习时,强调社会主义市场经济是法治经济,资本活动要依法进行。资本具有逐利本性,既要支持和引导资本健康发展,也要依法加强对资本的规范和约束,趋利避害。这为社会主义市场经济条件下在法治轨道规范和引导资本发展提供了根本遵循。从国际经验看,规范资本发展是世界各国的普遍做法,市场经济和资本越发展,越需要强有力的法律和监管,从而维护市场机制有效运转。在社会主义市场经济条件下运用法治手段规范和引导资本发展,既是一个重大经济问题,也是一个重大政治问题,更是一个重大法治问题。防止资本无序扩张、规范和引导资本健康发展,与国家政策相比,法治具有固根本、稳预期、利长远的优势,所以,以法治为资本“固堤筑坝”,才是治本之策。

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二、互联网金融平台产融结合即

资本扩张的负外部性与形成机理


(一)资本无序扩张是互联网金融平台

产融结合的主要负外部性

互联网金融平台出现的资本无序扩张,实际上是传统的产融结合在互联网平台经济条件下的新面向和出现的新问题。经济学上长期关注的产融结合,也就是产业资本和金融资本的相互融合,是产业投入产出过程与金融业融通资金过程的结合,同时还包括资本融合所形成的产融型集团持续经营运作的状态。产融结合带来的资本扩张,即经济力集中,包含两个方面:一是产业资本和金融资本融合的过程带来的必然的经济力集中,即“首次集中”;二是作为产融结合结果的产融型企业在运作过程中持续对外兼并、控制、扩张所导致的经营者集中,即“再集中”。与此同理,互联网金融平台的产融结合带来的市场力量集中同样包含两个阶段或曰两次集中:一是互联网领域产业资本和金融资本融合或者产业资本拓展到金融领域带来的经济力“首次集中”,二是作为产融结合结果的互联网金融平台企业在多元经营过程中对外兼并控制、跨界经营等资本扩张所导致的经营者“再次集中”。

互联网金融平台产融结合的原因既包括企业推动自身业务增长、突破单一盈利模式的内在需求,也包括外部环境的有利条件。具体来说,互联网的快速普及使得网民规模飞速增长;为了刺激消费、拉动内需,监管部门近十几年来民营金融政策逐渐放宽,并推动发展普惠金融,同时中小微企业进行间接融资的需求缺口很大。互联网科技产业资本在规模壮大后,因其现有产业资源丰富、积累的用户数据庞大,天然适合“由产向融”开展产融结合,以利用产融业务间的协同效应,实现快速发展。这就为互联网科技企业进行“首次集中”提供了合理动机和天然优势,例如阿里巴巴集团就是从2002年开始,以自身业务为出发点,通过新设、收购和参股的方式逐步发展了第三方支付业务,建立了庞大的商家诚信数据库,开始走上产融结合的“快车道”。互联网产融结合的“再次集中”,则是指产融型互联网金融平台的对外兼并扩张,包括开展信贷、保险、理财等金融活动,甚至开展证券基金业务,业务持续多元、资本不断扩张、互联网金融平台日益膨胀的市场势力,对市场竞争的妨碍和对竞争秩序的威胁乃至破坏也“水涨船高”。在2021年强化监管措施之前,我国少数头部互联网金融平台已经通过跨界兼并资本扩张演变为“超级垄断者”,这些“超级垄断者”不仅控制了大量金融公司,还对纵向的物流仓储或是传媒广告等企业开展收购,从而将抑制竞争的力量从金融服务领域延伸到新扩张的领域。

互联网平台企业一般发展到一定规模,在资本逐利本性驱动下,“流量变现”“数据变现”的趋势日益明显,需求日益强烈,驱使平台企业特别是超级平台企业偏好涉足金融业务,发展金融科技,形成互联网金融平台。相比于传统银行业由于规模经济、范围经济效应所产生的经济集中与垄断问题,平台的范围经济效应更为显著,其原因有二:平台在聚合生产要素拓展产品和服务时,不存在传统企业所面临的空间限制;平台聚合生产要素拓展产品和服务的成本,也要比传统企业的成本低很多。这种超常的范围经济效应使得平台多元化跨行业经营变得更加容易,多元化程度越高,其范围经济效应也就越大,这驱使平台纷纷致力于多元化扩张,平台可以在较短时期就成长为一个触角无所不及的商业帝国。由产而融的产融结合便是各大头部平台企业趋之若鹜的商业策略。由商品和内容服务平台向金融服务延伸,平台便将互联网无所不在的连通性与金融资本无所不及的触角相融合,因而带来巨大的范围经济效应。这无异于让超级平台的资本扩张“如虎添翼”,资本无序扩张在所难免,直到遇到强有力的监管才可能停止。

(二)互联网金融平台资本无序扩张的

形成机理

互联网金融平台产融结合如果过度且监管滞后或不当,就有可能带来资本无序扩张的负外部性,资本无序扩张的机理及其危害主要表现在以下三个方面。

一是平台滥用市场支配地位排除或限制市场竞争。互联网金融平台普遍存在跨界竞争现象。在数字经济条件下,平台相关产品和服务的市场进入门槛极低,可以较低成本并通过交叉补贴迅速进入相邻领域开展跨界竞争,使得提供不同产品和服务的平台经营者视彼此为竞争者成为现实,双方围绕吸引用户“注意力”和锁定用户展开争夺;而且平台跨界经营、规模扩张几乎没有时空限制,为实力雄厚、技术领先、数据占优的头部平台资本无限扩张打开了方便之门。跨界竞争叠加产融结合和多元经营,促使数字经济的市场竞争强度更大、频率更高、范围更广。基于数字平台竞争的特性,在被互联网放大了功能的规模经济和范围经济效应助力下,同时受到颠覆性创新效应影响,互联网金融平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权力和金融杠杆的加持下,运用数据、用户流量和算法撬动各个市场上的市场份额,导致其商业平台无限伸展,商业疆界不断扩张,形成并不断扩大其市场支配地位。处于市场支配地位的产融结合型互联网金融平台,天然具有通过不公平低价、排他性交易、强制性搭售、自我优待等方式滥用市场支配地位限制竞争的便利。具体来说,首先,互联网金融平台内部的金融机构会通过向产融结合实体(集团)内的工商子公司提供信贷倾斜或提供低于市场合理价格的资金支持,同时拒绝向该工商子公司的竞争对手提供金融产品和服务,以帮助其子公司获得不公平竞争优势;其次,平台内部金融机构在为客户提供金融服务时,有强制要求客户优先购买集团内子公司产品或服务的便利,甚至将此作为提供信贷的先决条件,封锁市场,损害市场竞争。应当承认,互联网金融平台在优化资源配置、推动经济发展的同时,给平台系统线上、线下和产业、金融市场竞争秩序的维护以及数字平台持续健康发展,带来诸多严峻挑战。

二是加剧金融风险的扩散并损害金融市场的统一和开放。传统上,产融结合型企业集团在产融跨业运作模式下,容易出现产融型企业集团内部风险传导,即金融机构的风险传递给工商实体以及工商实体的经营风险传导至金融机构。事实上,不少大型互联网平台企业偏好以复杂的股权结构控制多家金融机构,金融风险的隐蔽性、复杂性和传染性更强。这种发生在互联网领域的产融结合,如果失去必要的监管制约,尤其当失去反垄断监管和金融监管时,其负外部性不断显现和积累,形成资本无序扩张。这既破坏了竞争秩序,又威胁了金融安全。被少数互联网头部平台认为“早已过时”的《巴塞尔协议》恰恰是加强资本监管的国际共识,《巴塞尔协议》的核心就是对银行信贷确定基本的资本金约束,杠杆率必须处于安全范围。《巴塞尔协议Ⅲ》中指向增加资本提高资本充足率的诸多条款,反映了经过2008年金融危机后,安全在银行监管的核心价值体系中已经超越了效率。同时,产融型企业集团还会利用信息不对称中的优势地位实现金融行业的条块分割,影响其他经营者进入市场,破坏金融市场的统一和开放。

三是其金融基础设施特征和数据垄断带来的“大而不能倒”之风险。在现实中,少数互联网科技金融平台在小额支付市场占据主导地位,涉及广大公众利益,已经具备重要金融基础设施的特征。一些超大型互联网平台企业涉足各类金融和科技领域,跨界混业经营,使得这些机构的运营风险兼具复杂性和外溢性,形成系统性风险隐患。由于平台的创新活动和多元化经营主要考虑其纯粹的商业利益,很少顾及可能对社会带来的负外部性,换言之,平台单独获取了创新和经营的收益,却没有准备承担由此带来的全部成本,从而损害公共利益或其他市场主体的利益。互联网产融结合型平台企业往往因其金融业务的扩张和获取个人信息的便捷途径,而拥有庞大的个人与企业信用信息及隐私信息数据库,对海量数据的垄断和产融结合的运作过程,便于形成完整商业生态系统,掌握自治规则制定权,产生配置社会资源的力量,使得数字平台在现实中容易异化为“巨头”和“集团”,最终形成“大而不能倒”的局面。



三、传统监管之于互联网金融平台的

挑战和法治化改革面向


(一)如何监管互联网金融平台是

监管部门面临的“超级难题”


互联网金融平台因其产融结合运作且跨界混业经营,形成一个闭环的商业生态系统,在这个生态系统中,平台制定交易规则、提供交易场所、支付服务、金融服务甚至扮演交易监管者角色,在相当程度上具备了配置资源的功能。现实中,应急性运动式监管难以匹配金融平台监管需求,产生监管滞后甚至监管空白,新问题导致风险隐患积累叠加,数字经济和金融平台发展已然步入新窗口期。

与传统企业相比,这些新型互联网金融平台的监管问题是摆在监管机构面前的一道超级难题。首先,这些企业成立以来,以“创新者”面貌出现,在发展金融科技、提高金融服务效率和推广普惠金融方面发挥了创新作用,但其终究不能以创新的名义否定监管甚至抵制监管,监管部门、执法机构亦不能因为担心背负“逆创新而动”的罪名而惮于执法。其次,传统的反垄断规制工具在面临新的经济组织形态和运行机制时,如果没有明确的指南和新监管机制则容易隔靴搔痒,甚至沦为互联网金融平台规避监管的挡箭牌。例如,平台经济领域出现了很多新的特点,很多时候经营者实施某种市场行为,其目的并不在于完成一定的价值目标,而是在于获取市场支配力,由此带来“不当得利”认定上的困难。此外,还有诸如混业经营、跨平台协同效应带来的价格机制不明显、相关市场界定不清晰以及更加隐蔽的内部交易等问题,都是传统的金融监管和反垄断规制面临的“超级难题”。

在学界纠结于“包容”抑或“严管”以及社会一片声讨时,有人建议分拆互联网金融平台巨头,实行产融分离,可是在技术上很难实现;也有人建议运用社会性规制理论予以管制,甚至将具有金融基础设施性质的业务国有化,然而在当今瞬息万变的数字经济发展中,颠覆式创新随时都会催生新的有力竞争者,可操作性也不大。当下的我国,在包容审慎监管原则指导下对互联网金融平台加强监管已达成共识,但如何在法治维度改进监管并予以落实则分歧甚大。学界和实务部门大都寄望于反垄断,然而反垄断监管面对互联网平台已经勉为其难,面临叠加金融风险和垄断传导的互联网金融平台则更是难以为继。


(二)传统监管应对互联网金融平台的

局限及其法治化改革议题

1. 传统监管之表现及其主要局限

传统监管应对瞬息万变的互联网金融平台,基于先期规则的立法空隙和工具箱的匮乏,以及以政策代替法律的监管路径依赖,极易诱发监管者行权的恣意与系统性风险的产生。有意义和有效的监管行为界限并不清晰,纯粹有意义的行为是构建法律体系的基础,监管行为是否及时有效、如何避免监管套利监管俘获,是判断监管法治化程度的重要指标。事实上,传统监管中的非理性因素往往会造成理性目标与价值的偏离,从根本上造成了监管悖论。

(1)传统的单一监管及其局限

传统监管主要源于自上而下分部门单一的线性监管,高度依附于科层结构的线性监管,使得政策与科层组织之间产生摩擦,且监管机构之间形成监管割裂,降低了政策的执行力和监管效能。面对多元经营跨界竞争的商业生态系统,单一监管如同“单兵作战”,缺乏“多兵种”协作联合,监管往往顾此失彼,是当下互联网金融平台监管存在的最重要的问题。在金融监管内部职能架构方面,“一行两会”的设置虽在法律上确定了明确分工和类型化监管事项,看起来能够确保“人尽其事”和“各尽其责”,但往往也会产生“监管孤岛”困境,即重视所在细分行业的监管职责而忽略了金融行业本身的综合经营情形,难免形成各自为政的监管格局。在外部方面,金融监管更面临着与其他监管部门如反垄断监管间协同不足的问题。近些年来,随着资本和科技融合的速度不断加快,互联网金融也愈加呈现多样化的发展趋势,生态化混业经营、纵深跨界发展成为互联网金融演进的主要样态,金融风险与垄断隐患不断强化并日益显现,这也意味着单纯依靠某一监管部门实现互联网金融行业的健康有序发展困难重重。上述两个方面的监管割裂,不能满足互联网金融平台的监管需求,在法治轨道上推动从机构到机制,实现由内到外两个维度的监管合作,以共同应对复杂多变的监管难题,是互联网金融平台监管创新的必然选择。

(2)政策性无差别监管及其局限

传统监管还有一个重大缺陷,那就是政策性运动式监管路径依赖,监管实践中具化为无差别的“一刀切”和不问青红皂白地“从重处罚”,极易陷入“一管就死一放就乱”的治乱循环。监管要么“层层加码”,要么“放手不管”,要么“以罚代管”。政策性运动式监管总是在“放纵”和“严管”之间摇摆,容易从一个极端走向另一个极端,治乱循环几乎是所有运动式监管的终极宿命。如此监管,看似简单易行见效快,实则监管误差大、监管精准度低,效果必然不尽如人意甚至适得其反,应对互联网金融平台,其结果或失之于宽,或失之于严,或宽严皆失,有违法治的公平、恒定、权威和可预期。这其实与传统监管理论缺乏法律意义上的实体正义和程序民主休戚相关,也与监管制度设计缺乏科学合理性密切相关。过于倚重政府的强制监管和严厉监管,自然就压制了自我规制与激励性监管的作用空间,同样是传统监管理论在实践层面的映照。当下,互联网金融平台监管远未完成数字化转型,人海战术和以罚款为主的严监管方式将传统监管的弊端进一步放大,延展到互联网金融平台,成为平台治理的显著瓶颈。在监管实践中,人工举报核实、滞后性处理、罚款式惩戒作为常见的传统监管手段,不仅无法有效地处理数量倍增的投诉案件和识别与日俱增的恶意投诉,还将面临违规内容与处理结果“时空交错”的滞后性混乱,以及罚款额度远低于获利金额的低违法成本难题。政府对平台采用的传统且单一的监管手段已与变化迅速的互联网金融平台发展趋势不相适应,容易陷入以寡敌众的监管堵塞,严重制约政府对平台监管的有效推行。

(3)传统的粗放式监管及其局限

传统监管滞后于信息技术发展是不争事实,粗放式监管是传统监管工具和方法面对互联网金融平台的必然呈现。随着信息技术的高速发展,不管是金融监管还是反垄断监管,都必须与时俱进,拥抱大数据,利用人工智能,持续赋能监管,实现精细化监管。不仅要搭建监管的大数据平台,依靠自研监管平台自我合规自律监管主动发现企业违法违规的蛛丝马迹,还要把对数据采集和使用的监管,作为数字时代金融监管与反垄断规制的重中之重,在监管中预防系统性风险。分级分类是强化互联网金融平台监管的创新性方式,是监管精细化的集中体现和实现精准监管的必然要求。顺应数字时代发展与信息技术进步,借力打力、因势利导,优化数字治理方式,提升平台监管水平,是确保互联网金融平台健康发展的有力保障。分级分类进行差别化监管,可以根据不同规模的金融平台和不同种类的业务内容特点对症施策,克服笼统的粗放式监管弊病,推动满足提质增效需求的精细化监管顺利落地。分级分类呼应了互联网金融平台精细化监管的多元需求。互联网金融平台广泛并深度介入社会生活和商业交易,平台规模大小不一,平台业务繁杂多样,发展要素重叠,主体利益交织,迫切需要能够彼此兼顾、协同各方的监管新方案。如果监管抱残守缺、因循旧章,就难以避免监管部门违背法治精神和比例原则,造成对平台的不当干预和过度监管,这种不合理的监管介入反而损害了数字经济的可持续发展,表面上虽然实现了强化监管,却最终背离了监管目的,与“规范与发展并重”和“监管与创新并存”相去甚远。

(4)传统上过度依赖行政强制监管及其局限

传统的政府监管以强制性和事后惩戒式监管为主,自我规制自律监管长期被忽略,不利于激励企业与政府监管相向而行,致使监管机关和被监管对象之间始终处于“零和博弈”状态,不利于多元共治。实际上,自律监管相对于政府监管而言,具有“监管负担更小、成本更低,更有利于政府将稀缺资源用于更擅长的领域”,以及“能够利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题”的特点。围绕公平、安全、效率等与法治价值相协调的内源性方法,结合行政监管权、行业自治权与平台规制权均衡的外源性方法,致力于形成具有针对性的多元治理路径,把“竞争行为守则”和“金融风险防范守则”有机结合且内化为互联网金融平台经营合规指引,这种一体化的竞争倡导和合规指引值得期待。另外,行政强制监管由于受制于监管资源严重不足,疲于应付繁巨的监管任务,所以现实当中往往呈现出应急性监管状态,与运动式监管一样,导致市场主体对监管缺少预期,容易打击市场信心,给市场带来难以预估的负面影响。

2. 监管改革的主要法治议题

以法治维度审视传统监管,存在现代监管理念、规则健全、监管透明、执法恒定等现代法治关键要素的缺失,关涉互联网金融平台监管的回应性、适当性和有效性。回归到法律理性范畴,监管要顺应法律理性,涉及监管的合法性、合理性的量与质,互联网金融监管的回应性、适当性、有效性,亦应从这三个维度展开。

正式法律规则与非正式法律规则、正式法律监管工具与非正式法律监管工具、多头行业监管与统一的市场监管之间,乃至刑事、民事、行政、经济监管的适用具体界限不清,而产生的监管竞争,是必然存在的。监管竞争很难符合法治要求,容易导致制度空转或者内耗。面对互联网金融平台复杂善变的监管难题,与其依赖传统监管路径,不如与时俱进及时开展法治变革;与其采用强行“变法”模式,不如在法治理论已然多元化的今天,采用竞争性制度供给模式;与其因为价值多元理想冲突而无法形成“应然”,不如采用“兼容并包”的监管模式。换言之,监管改革势在必行,但必须在法治轨道推进,可以以事实性判断和实证性命题来决定不同的应然性命题,依此思路解决监管改革的法治议题。这样的抉择,在包容性制度构建和回应型法成为主流观念的今天,可能恰恰是我国监管改革的最佳途径。在诸多法治议题中,规则是法律的精要,制度是法治的根基。习近平法治思想要求,推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,应当加强国家制度和法律制度建设,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。毫无疑问,在法治维度推进互联网金融监管变革,是数字时代推进国家治理体系和治理能力现代化的主要场域和关键路径。

总之,互联网金融平台所具有的跨界多元经营属性、平台数据的“流动性”、市场经济体制所赋予的各主体公平竞争的发展机会、平台金融业务的“系统性风险”、数字市场空间的“共通性”,都决定了互联网金融平台乃至整个数字平台监管现代化的包容性建构面向和法治化发展路径。



四、在法治轨道推进互联网金融平台

监管现代化



在国家大力发展数字经济和头部互联网金融平台资本扩张“呼风唤雨”配置资源的背景下,必须通过监管创新有效遏制资本无序扩张、实现金融科技和平台企业规范健康发展,破解监管现代化这道世界级难题。我国数字经济发展规模已位居世界第二,尤其在移动支付和普惠金融等商业模式创新和互联网金融运用方面走在世界最前沿,是我国实现经济高质量发展的主要场域,这无疑需要互联网金融平台监管水平同样处于世界前列。然而,国际上并没有成熟的监管经验可资借鉴,唯一的办法就是在法治轨道积极探索监管创新,让监管同样走在世界最前沿。

监管现代化的方向已经明确。在2022年4月中央政治局第三十八次集体学习会议上,习近平总书记要求,要强化系统思维、提升监管能力,不断适应规范和引导资本健康发展的形势要求。立足市场监管职责持续深化理论和实践研究,探索构建风险监测预警体系,完善预防性监管措施。运用大数据、算法等强化监管技术支撑,丰富多元化监管手段和梯次工具,增强监管的前瞻性、针对性和有效性。着力打造高素质、专业化的市场监管执法队伍,提升市场监管整体效能。这既为规范和引导资本发展提供了根本遵循,又为监管现代化指明了发展方向。

监管创新的法治化原则已经确立。2021年底,国家市场监管总局印发《法治市场监管建设实施纲要(2021—2025年)》,指出法治市场监管建设,是法治国家、法治政府、法治社会建设的重要组成部分,是实现市场监管体系和监管能力现代化的重要支撑。根据2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》,修正后的《反垄断法》第四条新增规定,“国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位,制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系”。其中明确规定国家反垄断工作要“坚持法治化原则”,无疑,互联网金融平台反垄断监管创新也必须遵循“法治化原则”。

在发展方向和法治原则得以明确的基础上,互联网金融平台监管创新主要应该从以下六个方面推进。


1. 坚持积极的包容审慎监管法治原则

传统的监管体系和监管治理手段,已不能适应数字经济的发展要求。包容审慎监管旨在追求效率与安全的动态平衡,要求政府给予新业态必要的发展时间与试错空间,并根据公共风险的大小进行适时适度干预,是一种总体上有利于破解传统监管困局的新型监管模式。然而,数字经济的发展规律和特点,监管部门以及执法人员对数字经济的认识局限,包容审慎监管本身的模糊性、灵活性与不确定性,导致数字经济领域的包容审慎监管面临诸多挑战,在监管实践中突出表现为“包容”异化为“纵容”,“审慎”演变为“不作为”。为了尽量避免监管的不确定性,需要在法治轨道上规范和推进包容审慎监管,确立积极的包容审慎监管原则。作为一项正在崛起的行政法原则,它要求监管部门通过民主决策程序提升行政理性,引入试验机制促成监管的包容审慎,建立容错机制以激励市场与政府探索创新,完善并加强监督机制以确保行政便宜性与最佳性有机统一。

2.  健全合作监管构建多元共治

金融监管注重效率与安全的内在统一,反垄断规制注重外部市场的公平竞争与秩序。前者主要对互联网金融平台的市场准入与退出、资本充足率和内部交易所带来的风险集中与扩散进行监督,后者主要对平台滥用市场支配地位等垄断行为造成的限制竞争和侵害消费者利益问题进行规制。在对平台进行监管和规制时,金融监管注重平衡经济效率与安全,而竞争政策侧重保护市场竞争和秩序,二者是耦合与互补的关系。作为新生事物,互联网金融平台快速创新演进,出现很多新特点。金融管理部门和市场监管部门二者需要加强监管交流、合作与互动,构筑金融监管机构和反垄断机构之间协调互助的权力配置格局,在市场准入的监管、限制竞争行为以及损害消费者利益的行为等方面可以建立协商机制,共同制定政策和指导性文件,互相协助与合作执法。积极探索建立国务院反垄断委员会与国务院金融稳定发展委员会牵头、包括金融监管机构和反垄断执法机构在内的“超级监管协调机制”,以有效监管金融科技及互联网平台公司,不失为数字经济时代解决“树大而不能倒”之风险的一剂良方。在中央政治局第三十八次集体学习的会议上,中央尤其强调要更加注重统筹协同,推动构建多元共治的资本治理格局,加强市场监管与行业监管、金融监管、外资监管、安全监管等协同联动,推动健全事前引导、事中防范、事后监管相衔接的全链条资本治理体系。协同监管多元共治是监管现代化最重要的内涵。再说,全国统一大市场建设既需要规则的统一,更需要监管的协作,资本无序扩张和平台垄断对于数字经济高质量发展是一个挫折,但对于推进监管改革构建合作监管体制却是一个契机。

3. 在平台分类分级基础上实现精准监管

平台类型和规模不一,对市场的竞争影响大不一样,其蕴含的金融风险也大不相同。所以,将互联网金融平台划分为超级平台、大型平台和中小型平台,避免了监管“一刀切”,使得监管措施更有针对性和有效性,是提升监管精准度的有效途径。2021年10月29日,国家市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,互联网平台将分为6大类、3个级别,标志着我国开始正式迈入互联网平台分类分级、强化平台主体责任的监管新阶段。科学界定平台类别、合理划分平台等级,积极推动平台企业落实主体责任,是强化和改进互联网平台监管的重要举措,有助于保障各类平台用户合法权益,维护数字市场公平竞争秩序。同分类分级相对应,还要对监管规则进行必要的调适,廓清其与平台自治边界的划分。此外,健全监管规则,强化超级平台自我责任约束,切实督促平台落实主体责任,建立健全正向激励机制,利用平台自治规则和相应的商业模式开展监管,倒逼和引导平台自我控制资本无序扩张。除此之外,在政府监管部门引导下,探索建立一定的行业管理团体标准,发挥行业自律作用,既要防止超级平台利用市场势力主宰行业规范制定,又要积极促进运营管理的规范化、标准化。由此,在政府监管之外,最大化发挥平台力量,督促平台落实主体责任,建立起完善的平台管理屏障。

4. 在法治化轨道推进应急性监管向常态化监管转型

政策主导的运动式监管增加了被监管对象的不适应性和抵触情绪,监管本身的不确定性也被放大,监管的程序公正性以及决策透明度、民主性、合理性均遭到质疑,共同作用的结果就是市场预期降低,提高了监管成本且监管效果欠佳。应急性监管容易偏离法治轨道,必须回归法治轨道,在法治轨道上推动应急性监管向常态化监管转型。依法规范和引导我国资本健康发展,必须坚持市场化、法治化原则。在法治化过程中,推动实现互联网金融市场监管体系和监管能力现代化建设,离不开政府与市场的双向驱动,需要构建一套效果上宽严相济、形式上内外结合的良性互动型监管制度,换言之,需要促进我国市场监管在行政强制性外部监管和市场主体内部合规自律间的优化搭配。具体而言,打造行政强制和市场自治自律相融的“二元”监管手段,对于行政强制手段,理应注重前期的顶层设计工作,制定具有明确预期的市场规则,完善行业准入与退出机制,分阶段和行为类型开展精准执法,确保责罚相当、威慑合理,尽量避免“一刀切”;建立事前事中事后全链条监管闭环,在监管过程中尊重市场规律和平台企业正常需求;采取“监管沙盒”、重视事前预防机制的作用等创新政府监管手段。对于平台自治自律,政府从台前转到幕后,通过约谈、发布指引手册、出台合规指南、制定管理标准等软性治理方式激励市场主体重视市场规则,自觉约束自身行为。两种监管方式并非“有你没我”、相互冲突,二者可以在政府监管活动中相互配合,做到“你中有我”,实现应急性监管向常态化监管的进阶,最终在普适化应用和个案分析中实现监管资源配置的最优解。

5. 善用高科技实现平台反垄断监管能力现代化

以科技见长的互联网金融平台正在发生着日新月异的变化,意味着政府对平台的监管方式也需与时俱进。可以预见,未来互联网金融平台监管的智慧化、数据化和精细化趋势将实现由“人盯人”向“智慧监管”和“监管数据”的根本转变。首先,考虑到互联网金融平台监管的跨界性、复杂性、技术性、即时性、隐蔽性以及规模性的特点,需要监管部门善用技术武装自己,借助科技的力量克服人力之不足,通过技术的筛选预防性地对监管内容和数据加以处理,防微杜渐,及时发现及时制止,发挥问题排查和风险预警的监管功能。其次,面对互联网金融平台多元经营业务和繁杂多维的经营风险,智能化的工具应用必不可少。大数据实时动态监测平台和信息共享传输系统,可为多部门监管机构提供可靠的参考资料和监管依据。据此可发挥数字监管平台作用,建立健全综合监管机制,实行问题线索、管理提示、处置结果等双告知、双反馈,推动数据在部门间、部门与市场主体间的有效智能流转,实现政府与市场的无缝衔接、紧密协作。最后,还可提升技术监管能力,对互联网金融平台的监管要遵循从现象到本质、从边缘到场景、从信息到算法的技术逻辑,提高平台监管人员的数量配比和科技化水平,借助技术革命的智慧成果实现政府数字监管能力和监管体系的现代化。

6. 在互联网金融平台反垄断监管实践中恰当运用经济学分析

在既有的法律体系中,反垄断法与经济学关系尤为密切。在法律概念、规范结构、竞争分析以及事实认定等层面包含着大量的经济学术语,广泛运用经济学知识,可以说,反垄断法是经济与法律的结合体,反垄断立法及实施均离不开经济学的深度介入,经常以经济学分析为体,以法律方法为用。然而,经济学提供的毕竟是经济逻辑而非法治逻辑,在反垄断法中更多地表现为经济逻辑的单向延伸,缺乏同法律规范的交互与协调。反垄断法过度“经济学化”和反垄断监管过度依赖经济学,未必能够满足反垄断法及其监管的需求,甚至可能引发强烈的“排异”反应。换言之,经济学分析是反垄断法执行的重要支撑,但仍有其局限性。执法毕竟涉及“生杀予夺”,运用经济学分析应当谨慎和适度,在反垄断法施行初期尤其要防止经济学分析“拜物教”。互联网金融平台的产融结合跨界竞争多元经营,在反垄断监管实践中注重经济学分析无疑非常重要,但正如前面分析的,也不能过于迷信经济学和不当利用经济学分析工具那种试图以经济逻辑代替法治逻辑的监管执法,因其往往会造成反垄断监管困局——价值指引不确定、规范结构模糊和事实认定困难。在监管实践中,要确保经济定量分析是为法律定性分析服务的,不能本末倒置,反受其害。



五、结  语


为了防止互联网金融平台“资本无序扩张”,需要在法治轨道加强与改进互联网金融平台监管,重点在于通过传统监管创新实现监管现代化,最终落脚于改进与优化监管。为此,既要强化改进反垄断,也要与金融监管协同共治,为“资本无序扩张”设立“红绿灯”,依法规范和引导我国资本健康发展,推动数字经济在公平竞争和风险可控条件下实现高质量发展,促进共同富裕,并为共同富裕实现提供路径依赖。互联网金融平台的监管改革作为国家全面深化改革战略的一个重要现实议题,建构统一协作的监管体制,在法治轨道推进监管常态化,在平台分类分级基础上实现精准监管,引导激励平台自律监管迎合反垄断监管,利用大数据人工智能赋能监管,恰当运用经济学知识助力监管,多面向、多维度为平台监管植入公平竞争基因,是互联网金融平台国家监管现代化的实现路径。依循该路径,反垄断执法机构和金融管理部门应协同监管,规范引导互联网金融平台企业在服务实体经济和拥抱监管的前提下守正创新,推动互联网金融平台资本遵守法律规定和监管要求、维护公平竞争市场环境、主动担当防范系统性风险、尊重消费者权益,成为助推数字经济高质量发展的积极力量。



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成果 | 孙晋:互联网金融平台传统监管的局限与法治化改革
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2023-02-03

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互联网金融平台传统监管的

局限与法治化改革


作者简介:

孙晋 ,武汉大学法学院教授、博士生导师,竞争法与竞争政策研究中心主任。


文章来源:

本文发表于《华东政法大学学报》2023年第1期,感谢作者授权推送。

目  次




一、强化互联网金融平台监管的时代背景与法治意蕴

二、互联网金融平台产融结合即资本扩张的负外部性与形成机理

三、传统监管之于互联网金融平台的挑战和法治化改革面向

四、在法治轨道推进互联网金融平台监管现代化

五、结语




摘  要


互联网金融平台在利用技术、资本优势提高资源配置效率的同时,由于传统监管的滞后和局限,异化为资本无序扩张的典型样态。防止资本无序扩张成为监管的核心使命,并驱动监管法治化改革。互联网金融平台的产融结合、多元经营、跨界竞争属性导致其负外部性不局限于垄断问题,还叠加了金融风险及其传导。以单面向监管、政策性监管、粗放式监管、惩戒式监管为主要特征的传统监管,偏离了法治原则,面对互联网金融平台,形成监管瓶颈和治理堵塞。互联网金融平台的跨界多元性、数据的“流动性”、各主体发展机会的“公平竞争性”、金融的“风险性”、数字市场空间的“共通性”,决定了“防止资本无序扩张”法治化监管的包容性建构。反垄断监管和金融监管的协同合作、外部强制监管与平台合规自律相向而行、在平台分类分级基础上开展精准监管、在法治轨道推进应急性监管向常态化监管转型、数字赋能监管,成为互联网金融平台监管法治化改革的中心议题和发展方向。






关键词

互联网金融平台 防止资本无序扩张 反垄断

金融监管 多元共治 分级分类监管



一、强化互联网金融平台监管的

时代背景与法治意蕴


(一)时代背景


据中国信息通信研究院发布的《中国数字经济发展报告(2022年)》,十年来,我国数字经济规模从11万亿元增长到45.5万亿元,数字经济占国内生产总值的比重由21.6%提升至39.8%。我国数字经济规模连续多年位居全球第二,其中,电子商务交易额、移动支付交易规模位居全球第一,一批网络信息企业跻身世界前列,新技术、新产业、新业态、新模式不断涌现,推动经济结构不断优化,经济效益显著提升。其中,数字平台为数字经济发展带来的创新活力和效率乃不争的事实,互联网金融平台的发展是一个典范。如何发展普惠金融是一个长期的全球性挑战,而数字平台拥有两大工具——平台与数据,二者结合,相互作用,使得数字金融业务,特别是移动支付、线上投资和央行数字货币,走在了全球数字普惠金融创新的前列,同时帮助金融机构克服了“获客难”和“风控难”问题,为中小微企业和低收入家庭提供均等化金融服务,对我国的金融资源配置优化、生产效率提高和促进经济增长发挥了非常重要的作用。然而,经过20年的自由竞争和快速发展,在数字平台规模经济、范围经济、网络效应、双边市场、技术创新等数字特性的加持下,逐渐出现寡头垄断格局,排除、限制竞争现象越来越普遍,严重影响市场公平竞争秩序;同时,数字平台创造财富既多又快,其中不乏垄断利润,财富高度集中,一定程度上存在分配不公,也对共同富裕发展目标形成干扰。自2020年底至2021年初以来,以蚂蚁金服IPO按下暂停键、腾讯和阿里巴巴等头部平台企业违法实施经营者集中、各大平台杀入社区团购“跑马圈地”等为代表的互联网金融领域资本无序扩张,皆与互联网平台垄断深度关联,引发舆论普遍关注和国家高度重视。在此背景下,触发了国家对数字平台的强监管,催生了“规范与发展并重”的数字经济发展原则。按照数字时代的发展原则和治理要求确立数字正义,才能建立新型的数字社会治理秩序,互联网金融平台领域也不例外。

我国法学界将2021年称为“反垄断大年”和“平台经济反垄断元年”。2020年12月11日,中央政治局召开了全国经济工作会议,会议提出要“强化反垄断和防止资本无序扩张”,并首次将“反垄断”与“资本无序扩张”相提并论。为了落实中央要求,半个月后中国人民银行、银保监会、证监会、外汇局四个金融管理部门联合约谈了作为资本无序扩张之典型的蚂蚁集团,指出蚂蚁集团经营中存在如下主要问题:法律意识淡漠,藐视监管合规要求,存在违规监管套利行为,利用市场优势地位排斥同业经营者等。2021年9月以来,国家市场监管总局部署全国市场监管系统强化对社区团购等民生领域竞争的监管,反对垄断、防止资本无序扩张,着力规范平台经济竞争秩序。另外,国家市场监管总局自2021年以来不断加大反垄断监管力度,执法连出重拳:4月10日,依法对阿里巴巴集团控股有限公司在中国境内网络零售平台服务市场实施“二选一”垄断行为作出行政处罚;7月10日,依法禁止虎牙公司与斗鱼国际控股有限公司合并;7月24日,依法对腾讯控股有限公司作出责令解除网络音乐独家版权等处罚;此外,市场监管总局顶格处罚了45起平台企业经营者集中未依法申报案件并向社会公布。

蚂蚁金服IPO暂缓并整改、社区团购领域反垄断告诫和约谈纷纷登场、多家头部平台企业违法实施经营者集中被处罚等,极具代表性,标志着我国互联网金融领域加强监管、强化约束资本无序扩张、维护公平竞争和金融市场秩序的大幕已经揭开,强化反垄断执法无疑成为加强互联网金融监管的主要工具。在数字化时代,互联网科技巨头尤其互联网金融平台作为具有“平台效应”跨界经营的“新型垄断势力”,因其经济力过度集中而带来的“赢家通吃”的市场垄断特性,和“大而不能倒”从而诱发系统性金融风险的负外部性,即为资本无序扩张的典型后果,委实需要对互联网金融平台加强金融监管、强化反垄断执法甚至改进公司治理的协同监管,多管齐下。

中央工作会议提出的“资本扩张”,广泛存在于产融结合领域,是产业资本、金融资本结合和集中的常态,只不过近些年在互联网金融领域发展更为迅猛、表现更为突出、影响更为广泛罢了。资本无序扩张具化为产融结合过度的金融综合经营(金融资本无序扩张)和产业资本涉足金融跨业经营(产业资本无序扩张),容易导致市场力量过度集中和金融风险叠加,对市场公平竞争秩序和金融稳定形成威胁,对反垄断执法和金融监管同时构成现实挑战。

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(二)法治意蕴


市场经济是法治经济,数字经济也不例外。当前全面推进依法治国向经济社会纵深发展,必须在法治轨道发展数字经济。在如此双重背景下,强化互联网金融平台监管无论在实然层面还是在应然层面,皆具有丰富的法治意涵。

作为经济规制法的组成部分,强化互联网金融平台监管应关注传统对现代的效力供给,韦伯关于社会行为的正当性分析框架为此提供了理想的范式。在《新教伦理与资本主义精神》中,韦伯将主要的方法论工具、观念类型与用于把握主观意义的解释性理解方法论结合在一起,这种新的因果关系解释进路是现代新制度主义思想的一个古典起点,并具有理论张力与问题张力。当前,我国自上而下强化互联网金融平台监管日趋常态化,监管制度在实践中处于形塑阶段,面对互联网金融平台的发展本体样态多元和行为模式样态多变,传统监管在形式理性层面存在制度规范供给不足,在实践理性层面存在法治化程度不高等现实问题,导致互联网金融平台强化监管作为追求“防止资本无序扩张、反垄断、防范系统性风险”等多元政策目标的手段,其与实质理性要素之间呈非正态分布。

资本无序扩张在引发以反垄断为主要手段的强监管的同时,也引发了社会公众和国家高层关于资本作恶和预防作恶的再思考。实际上,资本作为社会主义市场经济的重要生产要素,是带动各类生产要素集聚配置的重要纽带和促进社会生产力发展的重要力量。2022年4月,习近平总书记在主持中共中央政治局就依法规范和引导我国资本健康发展进行第三十八次集体学习时,强调社会主义市场经济是法治经济,资本活动要依法进行。资本具有逐利本性,既要支持和引导资本健康发展,也要依法加强对资本的规范和约束,趋利避害。这为社会主义市场经济条件下在法治轨道规范和引导资本发展提供了根本遵循。从国际经验看,规范资本发展是世界各国的普遍做法,市场经济和资本越发展,越需要强有力的法律和监管,从而维护市场机制有效运转。在社会主义市场经济条件下运用法治手段规范和引导资本发展,既是一个重大经济问题,也是一个重大政治问题,更是一个重大法治问题。防止资本无序扩张、规范和引导资本健康发展,与国家政策相比,法治具有固根本、稳预期、利长远的优势,所以,以法治为资本“固堤筑坝”,才是治本之策。

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二、互联网金融平台产融结合即

资本扩张的负外部性与形成机理


(一)资本无序扩张是互联网金融平台

产融结合的主要负外部性

互联网金融平台出现的资本无序扩张,实际上是传统的产融结合在互联网平台经济条件下的新面向和出现的新问题。经济学上长期关注的产融结合,也就是产业资本和金融资本的相互融合,是产业投入产出过程与金融业融通资金过程的结合,同时还包括资本融合所形成的产融型集团持续经营运作的状态。产融结合带来的资本扩张,即经济力集中,包含两个方面:一是产业资本和金融资本融合的过程带来的必然的经济力集中,即“首次集中”;二是作为产融结合结果的产融型企业在运作过程中持续对外兼并、控制、扩张所导致的经营者集中,即“再集中”。与此同理,互联网金融平台的产融结合带来的市场力量集中同样包含两个阶段或曰两次集中:一是互联网领域产业资本和金融资本融合或者产业资本拓展到金融领域带来的经济力“首次集中”,二是作为产融结合结果的互联网金融平台企业在多元经营过程中对外兼并控制、跨界经营等资本扩张所导致的经营者“再次集中”。

互联网金融平台产融结合的原因既包括企业推动自身业务增长、突破单一盈利模式的内在需求,也包括外部环境的有利条件。具体来说,互联网的快速普及使得网民规模飞速增长;为了刺激消费、拉动内需,监管部门近十几年来民营金融政策逐渐放宽,并推动发展普惠金融,同时中小微企业进行间接融资的需求缺口很大。互联网科技产业资本在规模壮大后,因其现有产业资源丰富、积累的用户数据庞大,天然适合“由产向融”开展产融结合,以利用产融业务间的协同效应,实现快速发展。这就为互联网科技企业进行“首次集中”提供了合理动机和天然优势,例如阿里巴巴集团就是从2002年开始,以自身业务为出发点,通过新设、收购和参股的方式逐步发展了第三方支付业务,建立了庞大的商家诚信数据库,开始走上产融结合的“快车道”。互联网产融结合的“再次集中”,则是指产融型互联网金融平台的对外兼并扩张,包括开展信贷、保险、理财等金融活动,甚至开展证券基金业务,业务持续多元、资本不断扩张、互联网金融平台日益膨胀的市场势力,对市场竞争的妨碍和对竞争秩序的威胁乃至破坏也“水涨船高”。在2021年强化监管措施之前,我国少数头部互联网金融平台已经通过跨界兼并资本扩张演变为“超级垄断者”,这些“超级垄断者”不仅控制了大量金融公司,还对纵向的物流仓储或是传媒广告等企业开展收购,从而将抑制竞争的力量从金融服务领域延伸到新扩张的领域。

互联网平台企业一般发展到一定规模,在资本逐利本性驱动下,“流量变现”“数据变现”的趋势日益明显,需求日益强烈,驱使平台企业特别是超级平台企业偏好涉足金融业务,发展金融科技,形成互联网金融平台。相比于传统银行业由于规模经济、范围经济效应所产生的经济集中与垄断问题,平台的范围经济效应更为显著,其原因有二:平台在聚合生产要素拓展产品和服务时,不存在传统企业所面临的空间限制;平台聚合生产要素拓展产品和服务的成本,也要比传统企业的成本低很多。这种超常的范围经济效应使得平台多元化跨行业经营变得更加容易,多元化程度越高,其范围经济效应也就越大,这驱使平台纷纷致力于多元化扩张,平台可以在较短时期就成长为一个触角无所不及的商业帝国。由产而融的产融结合便是各大头部平台企业趋之若鹜的商业策略。由商品和内容服务平台向金融服务延伸,平台便将互联网无所不在的连通性与金融资本无所不及的触角相融合,因而带来巨大的范围经济效应。这无异于让超级平台的资本扩张“如虎添翼”,资本无序扩张在所难免,直到遇到强有力的监管才可能停止。

(二)互联网金融平台资本无序扩张的

形成机理

互联网金融平台产融结合如果过度且监管滞后或不当,就有可能带来资本无序扩张的负外部性,资本无序扩张的机理及其危害主要表现在以下三个方面。

一是平台滥用市场支配地位排除或限制市场竞争。互联网金融平台普遍存在跨界竞争现象。在数字经济条件下,平台相关产品和服务的市场进入门槛极低,可以较低成本并通过交叉补贴迅速进入相邻领域开展跨界竞争,使得提供不同产品和服务的平台经营者视彼此为竞争者成为现实,双方围绕吸引用户“注意力”和锁定用户展开争夺;而且平台跨界经营、规模扩张几乎没有时空限制,为实力雄厚、技术领先、数据占优的头部平台资本无限扩张打开了方便之门。跨界竞争叠加产融结合和多元经营,促使数字经济的市场竞争强度更大、频率更高、范围更广。基于数字平台竞争的特性,在被互联网放大了功能的规模经济和范围经济效应助力下,同时受到颠覆性创新效应影响,互联网金融平台企业在资本实力、数据优势、规则制定权力和金融杠杆的加持下,运用数据、用户流量和算法撬动各个市场上的市场份额,导致其商业平台无限伸展,商业疆界不断扩张,形成并不断扩大其市场支配地位。处于市场支配地位的产融结合型互联网金融平台,天然具有通过不公平低价、排他性交易、强制性搭售、自我优待等方式滥用市场支配地位限制竞争的便利。具体来说,首先,互联网金融平台内部的金融机构会通过向产融结合实体(集团)内的工商子公司提供信贷倾斜或提供低于市场合理价格的资金支持,同时拒绝向该工商子公司的竞争对手提供金融产品和服务,以帮助其子公司获得不公平竞争优势;其次,平台内部金融机构在为客户提供金融服务时,有强制要求客户优先购买集团内子公司产品或服务的便利,甚至将此作为提供信贷的先决条件,封锁市场,损害市场竞争。应当承认,互联网金融平台在优化资源配置、推动经济发展的同时,给平台系统线上、线下和产业、金融市场竞争秩序的维护以及数字平台持续健康发展,带来诸多严峻挑战。

二是加剧金融风险的扩散并损害金融市场的统一和开放。传统上,产融结合型企业集团在产融跨业运作模式下,容易出现产融型企业集团内部风险传导,即金融机构的风险传递给工商实体以及工商实体的经营风险传导至金融机构。事实上,不少大型互联网平台企业偏好以复杂的股权结构控制多家金融机构,金融风险的隐蔽性、复杂性和传染性更强。这种发生在互联网领域的产融结合,如果失去必要的监管制约,尤其当失去反垄断监管和金融监管时,其负外部性不断显现和积累,形成资本无序扩张。这既破坏了竞争秩序,又威胁了金融安全。被少数互联网头部平台认为“早已过时”的《巴塞尔协议》恰恰是加强资本监管的国际共识,《巴塞尔协议》的核心就是对银行信贷确定基本的资本金约束,杠杆率必须处于安全范围。《巴塞尔协议Ⅲ》中指向增加资本提高资本充足率的诸多条款,反映了经过2008年金融危机后,安全在银行监管的核心价值体系中已经超越了效率。同时,产融型企业集团还会利用信息不对称中的优势地位实现金融行业的条块分割,影响其他经营者进入市场,破坏金融市场的统一和开放。

三是其金融基础设施特征和数据垄断带来的“大而不能倒”之风险。在现实中,少数互联网科技金融平台在小额支付市场占据主导地位,涉及广大公众利益,已经具备重要金融基础设施的特征。一些超大型互联网平台企业涉足各类金融和科技领域,跨界混业经营,使得这些机构的运营风险兼具复杂性和外溢性,形成系统性风险隐患。由于平台的创新活动和多元化经营主要考虑其纯粹的商业利益,很少顾及可能对社会带来的负外部性,换言之,平台单独获取了创新和经营的收益,却没有准备承担由此带来的全部成本,从而损害公共利益或其他市场主体的利益。互联网产融结合型平台企业往往因其金融业务的扩张和获取个人信息的便捷途径,而拥有庞大的个人与企业信用信息及隐私信息数据库,对海量数据的垄断和产融结合的运作过程,便于形成完整商业生态系统,掌握自治规则制定权,产生配置社会资源的力量,使得数字平台在现实中容易异化为“巨头”和“集团”,最终形成“大而不能倒”的局面。



三、传统监管之于互联网金融平台的

挑战和法治化改革面向


(一)如何监管互联网金融平台是

监管部门面临的“超级难题”


互联网金融平台因其产融结合运作且跨界混业经营,形成一个闭环的商业生态系统,在这个生态系统中,平台制定交易规则、提供交易场所、支付服务、金融服务甚至扮演交易监管者角色,在相当程度上具备了配置资源的功能。现实中,应急性运动式监管难以匹配金融平台监管需求,产生监管滞后甚至监管空白,新问题导致风险隐患积累叠加,数字经济和金融平台发展已然步入新窗口期。

与传统企业相比,这些新型互联网金融平台的监管问题是摆在监管机构面前的一道超级难题。首先,这些企业成立以来,以“创新者”面貌出现,在发展金融科技、提高金融服务效率和推广普惠金融方面发挥了创新作用,但其终究不能以创新的名义否定监管甚至抵制监管,监管部门、执法机构亦不能因为担心背负“逆创新而动”的罪名而惮于执法。其次,传统的反垄断规制工具在面临新的经济组织形态和运行机制时,如果没有明确的指南和新监管机制则容易隔靴搔痒,甚至沦为互联网金融平台规避监管的挡箭牌。例如,平台经济领域出现了很多新的特点,很多时候经营者实施某种市场行为,其目的并不在于完成一定的价值目标,而是在于获取市场支配力,由此带来“不当得利”认定上的困难。此外,还有诸如混业经营、跨平台协同效应带来的价格机制不明显、相关市场界定不清晰以及更加隐蔽的内部交易等问题,都是传统的金融监管和反垄断规制面临的“超级难题”。

在学界纠结于“包容”抑或“严管”以及社会一片声讨时,有人建议分拆互联网金融平台巨头,实行产融分离,可是在技术上很难实现;也有人建议运用社会性规制理论予以管制,甚至将具有金融基础设施性质的业务国有化,然而在当今瞬息万变的数字经济发展中,颠覆式创新随时都会催生新的有力竞争者,可操作性也不大。当下的我国,在包容审慎监管原则指导下对互联网金融平台加强监管已达成共识,但如何在法治维度改进监管并予以落实则分歧甚大。学界和实务部门大都寄望于反垄断,然而反垄断监管面对互联网平台已经勉为其难,面临叠加金融风险和垄断传导的互联网金融平台则更是难以为继。


(二)传统监管应对互联网金融平台的

局限及其法治化改革议题

1. 传统监管之表现及其主要局限

传统监管应对瞬息万变的互联网金融平台,基于先期规则的立法空隙和工具箱的匮乏,以及以政策代替法律的监管路径依赖,极易诱发监管者行权的恣意与系统性风险的产生。有意义和有效的监管行为界限并不清晰,纯粹有意义的行为是构建法律体系的基础,监管行为是否及时有效、如何避免监管套利监管俘获,是判断监管法治化程度的重要指标。事实上,传统监管中的非理性因素往往会造成理性目标与价值的偏离,从根本上造成了监管悖论。

(1)传统的单一监管及其局限

传统监管主要源于自上而下分部门单一的线性监管,高度依附于科层结构的线性监管,使得政策与科层组织之间产生摩擦,且监管机构之间形成监管割裂,降低了政策的执行力和监管效能。面对多元经营跨界竞争的商业生态系统,单一监管如同“单兵作战”,缺乏“多兵种”协作联合,监管往往顾此失彼,是当下互联网金融平台监管存在的最重要的问题。在金融监管内部职能架构方面,“一行两会”的设置虽在法律上确定了明确分工和类型化监管事项,看起来能够确保“人尽其事”和“各尽其责”,但往往也会产生“监管孤岛”困境,即重视所在细分行业的监管职责而忽略了金融行业本身的综合经营情形,难免形成各自为政的监管格局。在外部方面,金融监管更面临着与其他监管部门如反垄断监管间协同不足的问题。近些年来,随着资本和科技融合的速度不断加快,互联网金融也愈加呈现多样化的发展趋势,生态化混业经营、纵深跨界发展成为互联网金融演进的主要样态,金融风险与垄断隐患不断强化并日益显现,这也意味着单纯依靠某一监管部门实现互联网金融行业的健康有序发展困难重重。上述两个方面的监管割裂,不能满足互联网金融平台的监管需求,在法治轨道上推动从机构到机制,实现由内到外两个维度的监管合作,以共同应对复杂多变的监管难题,是互联网金融平台监管创新的必然选择。

(2)政策性无差别监管及其局限

传统监管还有一个重大缺陷,那就是政策性运动式监管路径依赖,监管实践中具化为无差别的“一刀切”和不问青红皂白地“从重处罚”,极易陷入“一管就死一放就乱”的治乱循环。监管要么“层层加码”,要么“放手不管”,要么“以罚代管”。政策性运动式监管总是在“放纵”和“严管”之间摇摆,容易从一个极端走向另一个极端,治乱循环几乎是所有运动式监管的终极宿命。如此监管,看似简单易行见效快,实则监管误差大、监管精准度低,效果必然不尽如人意甚至适得其反,应对互联网金融平台,其结果或失之于宽,或失之于严,或宽严皆失,有违法治的公平、恒定、权威和可预期。这其实与传统监管理论缺乏法律意义上的实体正义和程序民主休戚相关,也与监管制度设计缺乏科学合理性密切相关。过于倚重政府的强制监管和严厉监管,自然就压制了自我规制与激励性监管的作用空间,同样是传统监管理论在实践层面的映照。当下,互联网金融平台监管远未完成数字化转型,人海战术和以罚款为主的严监管方式将传统监管的弊端进一步放大,延展到互联网金融平台,成为平台治理的显著瓶颈。在监管实践中,人工举报核实、滞后性处理、罚款式惩戒作为常见的传统监管手段,不仅无法有效地处理数量倍增的投诉案件和识别与日俱增的恶意投诉,还将面临违规内容与处理结果“时空交错”的滞后性混乱,以及罚款额度远低于获利金额的低违法成本难题。政府对平台采用的传统且单一的监管手段已与变化迅速的互联网金融平台发展趋势不相适应,容易陷入以寡敌众的监管堵塞,严重制约政府对平台监管的有效推行。

(3)传统的粗放式监管及其局限

传统监管滞后于信息技术发展是不争事实,粗放式监管是传统监管工具和方法面对互联网金融平台的必然呈现。随着信息技术的高速发展,不管是金融监管还是反垄断监管,都必须与时俱进,拥抱大数据,利用人工智能,持续赋能监管,实现精细化监管。不仅要搭建监管的大数据平台,依靠自研监管平台自我合规自律监管主动发现企业违法违规的蛛丝马迹,还要把对数据采集和使用的监管,作为数字时代金融监管与反垄断规制的重中之重,在监管中预防系统性风险。分级分类是强化互联网金融平台监管的创新性方式,是监管精细化的集中体现和实现精准监管的必然要求。顺应数字时代发展与信息技术进步,借力打力、因势利导,优化数字治理方式,提升平台监管水平,是确保互联网金融平台健康发展的有力保障。分级分类进行差别化监管,可以根据不同规模的金融平台和不同种类的业务内容特点对症施策,克服笼统的粗放式监管弊病,推动满足提质增效需求的精细化监管顺利落地。分级分类呼应了互联网金融平台精细化监管的多元需求。互联网金融平台广泛并深度介入社会生活和商业交易,平台规模大小不一,平台业务繁杂多样,发展要素重叠,主体利益交织,迫切需要能够彼此兼顾、协同各方的监管新方案。如果监管抱残守缺、因循旧章,就难以避免监管部门违背法治精神和比例原则,造成对平台的不当干预和过度监管,这种不合理的监管介入反而损害了数字经济的可持续发展,表面上虽然实现了强化监管,却最终背离了监管目的,与“规范与发展并重”和“监管与创新并存”相去甚远。

(4)传统上过度依赖行政强制监管及其局限

传统的政府监管以强制性和事后惩戒式监管为主,自我规制自律监管长期被忽略,不利于激励企业与政府监管相向而行,致使监管机关和被监管对象之间始终处于“零和博弈”状态,不利于多元共治。实际上,自律监管相对于政府监管而言,具有“监管负担更小、成本更低,更有利于政府将稀缺资源用于更擅长的领域”,以及“能够利用累积性判断力和经验去解决政府较难处理的问题”的特点。围绕公平、安全、效率等与法治价值相协调的内源性方法,结合行政监管权、行业自治权与平台规制权均衡的外源性方法,致力于形成具有针对性的多元治理路径,把“竞争行为守则”和“金融风险防范守则”有机结合且内化为互联网金融平台经营合规指引,这种一体化的竞争倡导和合规指引值得期待。另外,行政强制监管由于受制于监管资源严重不足,疲于应付繁巨的监管任务,所以现实当中往往呈现出应急性监管状态,与运动式监管一样,导致市场主体对监管缺少预期,容易打击市场信心,给市场带来难以预估的负面影响。

2. 监管改革的主要法治议题

以法治维度审视传统监管,存在现代监管理念、规则健全、监管透明、执法恒定等现代法治关键要素的缺失,关涉互联网金融平台监管的回应性、适当性和有效性。回归到法律理性范畴,监管要顺应法律理性,涉及监管的合法性、合理性的量与质,互联网金融监管的回应性、适当性、有效性,亦应从这三个维度展开。

正式法律规则与非正式法律规则、正式法律监管工具与非正式法律监管工具、多头行业监管与统一的市场监管之间,乃至刑事、民事、行政、经济监管的适用具体界限不清,而产生的监管竞争,是必然存在的。监管竞争很难符合法治要求,容易导致制度空转或者内耗。面对互联网金融平台复杂善变的监管难题,与其依赖传统监管路径,不如与时俱进及时开展法治变革;与其采用强行“变法”模式,不如在法治理论已然多元化的今天,采用竞争性制度供给模式;与其因为价值多元理想冲突而无法形成“应然”,不如采用“兼容并包”的监管模式。换言之,监管改革势在必行,但必须在法治轨道推进,可以以事实性判断和实证性命题来决定不同的应然性命题,依此思路解决监管改革的法治议题。这样的抉择,在包容性制度构建和回应型法成为主流观念的今天,可能恰恰是我国监管改革的最佳途径。在诸多法治议题中,规则是法律的精要,制度是法治的根基。习近平法治思想要求,推进全面依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,应当加强国家制度和法律制度建设,在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。毫无疑问,在法治维度推进互联网金融监管变革,是数字时代推进国家治理体系和治理能力现代化的主要场域和关键路径。

总之,互联网金融平台所具有的跨界多元经营属性、平台数据的“流动性”、市场经济体制所赋予的各主体公平竞争的发展机会、平台金融业务的“系统性风险”、数字市场空间的“共通性”,都决定了互联网金融平台乃至整个数字平台监管现代化的包容性建构面向和法治化发展路径。



四、在法治轨道推进互联网金融平台

监管现代化



在国家大力发展数字经济和头部互联网金融平台资本扩张“呼风唤雨”配置资源的背景下,必须通过监管创新有效遏制资本无序扩张、实现金融科技和平台企业规范健康发展,破解监管现代化这道世界级难题。我国数字经济发展规模已位居世界第二,尤其在移动支付和普惠金融等商业模式创新和互联网金融运用方面走在世界最前沿,是我国实现经济高质量发展的主要场域,这无疑需要互联网金融平台监管水平同样处于世界前列。然而,国际上并没有成熟的监管经验可资借鉴,唯一的办法就是在法治轨道积极探索监管创新,让监管同样走在世界最前沿。

监管现代化的方向已经明确。在2022年4月中央政治局第三十八次集体学习会议上,习近平总书记要求,要强化系统思维、提升监管能力,不断适应规范和引导资本健康发展的形势要求。立足市场监管职责持续深化理论和实践研究,探索构建风险监测预警体系,完善预防性监管措施。运用大数据、算法等强化监管技术支撑,丰富多元化监管手段和梯次工具,增强监管的前瞻性、针对性和有效性。着力打造高素质、专业化的市场监管执法队伍,提升市场监管整体效能。这既为规范和引导资本发展提供了根本遵循,又为监管现代化指明了发展方向。

监管创新的法治化原则已经确立。2021年底,国家市场监管总局印发《法治市场监管建设实施纲要(2021—2025年)》,指出法治市场监管建设,是法治国家、法治政府、法治社会建设的重要组成部分,是实现市场监管体系和监管能力现代化的重要支撑。根据2022年6月24日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议《关于修改〈中华人民共和国反垄断法〉的决定》,修正后的《反垄断法》第四条新增规定,“国家坚持市场化、法治化原则,强化竞争政策基础地位,制定和实施与社会主义市场经济相适应的竞争规则,完善宏观调控,健全统一、开放、竞争、有序的市场体系”。其中明确规定国家反垄断工作要“坚持法治化原则”,无疑,互联网金融平台反垄断监管创新也必须遵循“法治化原则”。

在发展方向和法治原则得以明确的基础上,互联网金融平台监管创新主要应该从以下六个方面推进。


1. 坚持积极的包容审慎监管法治原则

传统的监管体系和监管治理手段,已不能适应数字经济的发展要求。包容审慎监管旨在追求效率与安全的动态平衡,要求政府给予新业态必要的发展时间与试错空间,并根据公共风险的大小进行适时适度干预,是一种总体上有利于破解传统监管困局的新型监管模式。然而,数字经济的发展规律和特点,监管部门以及执法人员对数字经济的认识局限,包容审慎监管本身的模糊性、灵活性与不确定性,导致数字经济领域的包容审慎监管面临诸多挑战,在监管实践中突出表现为“包容”异化为“纵容”,“审慎”演变为“不作为”。为了尽量避免监管的不确定性,需要在法治轨道上规范和推进包容审慎监管,确立积极的包容审慎监管原则。作为一项正在崛起的行政法原则,它要求监管部门通过民主决策程序提升行政理性,引入试验机制促成监管的包容审慎,建立容错机制以激励市场与政府探索创新,完善并加强监督机制以确保行政便宜性与最佳性有机统一。

2.  健全合作监管构建多元共治

金融监管注重效率与安全的内在统一,反垄断规制注重外部市场的公平竞争与秩序。前者主要对互联网金融平台的市场准入与退出、资本充足率和内部交易所带来的风险集中与扩散进行监督,后者主要对平台滥用市场支配地位等垄断行为造成的限制竞争和侵害消费者利益问题进行规制。在对平台进行监管和规制时,金融监管注重平衡经济效率与安全,而竞争政策侧重保护市场竞争和秩序,二者是耦合与互补的关系。作为新生事物,互联网金融平台快速创新演进,出现很多新特点。金融管理部门和市场监管部门二者需要加强监管交流、合作与互动,构筑金融监管机构和反垄断机构之间协调互助的权力配置格局,在市场准入的监管、限制竞争行为以及损害消费者利益的行为等方面可以建立协商机制,共同制定政策和指导性文件,互相协助与合作执法。积极探索建立国务院反垄断委员会与国务院金融稳定发展委员会牵头、包括金融监管机构和反垄断执法机构在内的“超级监管协调机制”,以有效监管金融科技及互联网平台公司,不失为数字经济时代解决“树大而不能倒”之风险的一剂良方。在中央政治局第三十八次集体学习的会议上,中央尤其强调要更加注重统筹协同,推动构建多元共治的资本治理格局,加强市场监管与行业监管、金融监管、外资监管、安全监管等协同联动,推动健全事前引导、事中防范、事后监管相衔接的全链条资本治理体系。协同监管多元共治是监管现代化最重要的内涵。再说,全国统一大市场建设既需要规则的统一,更需要监管的协作,资本无序扩张和平台垄断对于数字经济高质量发展是一个挫折,但对于推进监管改革构建合作监管体制却是一个契机。

3. 在平台分类分级基础上实现精准监管

平台类型和规模不一,对市场的竞争影响大不一样,其蕴含的金融风险也大不相同。所以,将互联网金融平台划分为超级平台、大型平台和中小型平台,避免了监管“一刀切”,使得监管措施更有针对性和有效性,是提升监管精准度的有效途径。2021年10月29日,国家市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南(征求意见稿)》《互联网平台落实主体责任指南(征求意见稿)》,互联网平台将分为6大类、3个级别,标志着我国开始正式迈入互联网平台分类分级、强化平台主体责任的监管新阶段。科学界定平台类别、合理划分平台等级,积极推动平台企业落实主体责任,是强化和改进互联网平台监管的重要举措,有助于保障各类平台用户合法权益,维护数字市场公平竞争秩序。同分类分级相对应,还要对监管规则进行必要的调适,廓清其与平台自治边界的划分。此外,健全监管规则,强化超级平台自我责任约束,切实督促平台落实主体责任,建立健全正向激励机制,利用平台自治规则和相应的商业模式开展监管,倒逼和引导平台自我控制资本无序扩张。除此之外,在政府监管部门引导下,探索建立一定的行业管理团体标准,发挥行业自律作用,既要防止超级平台利用市场势力主宰行业规范制定,又要积极促进运营管理的规范化、标准化。由此,在政府监管之外,最大化发挥平台力量,督促平台落实主体责任,建立起完善的平台管理屏障。

4. 在法治化轨道推进应急性监管向常态化监管转型

政策主导的运动式监管增加了被监管对象的不适应性和抵触情绪,监管本身的不确定性也被放大,监管的程序公正性以及决策透明度、民主性、合理性均遭到质疑,共同作用的结果就是市场预期降低,提高了监管成本且监管效果欠佳。应急性监管容易偏离法治轨道,必须回归法治轨道,在法治轨道上推动应急性监管向常态化监管转型。依法规范和引导我国资本健康发展,必须坚持市场化、法治化原则。在法治化过程中,推动实现互联网金融市场监管体系和监管能力现代化建设,离不开政府与市场的双向驱动,需要构建一套效果上宽严相济、形式上内外结合的良性互动型监管制度,换言之,需要促进我国市场监管在行政强制性外部监管和市场主体内部合规自律间的优化搭配。具体而言,打造行政强制和市场自治自律相融的“二元”监管手段,对于行政强制手段,理应注重前期的顶层设计工作,制定具有明确预期的市场规则,完善行业准入与退出机制,分阶段和行为类型开展精准执法,确保责罚相当、威慑合理,尽量避免“一刀切”;建立事前事中事后全链条监管闭环,在监管过程中尊重市场规律和平台企业正常需求;采取“监管沙盒”、重视事前预防机制的作用等创新政府监管手段。对于平台自治自律,政府从台前转到幕后,通过约谈、发布指引手册、出台合规指南、制定管理标准等软性治理方式激励市场主体重视市场规则,自觉约束自身行为。两种监管方式并非“有你没我”、相互冲突,二者可以在政府监管活动中相互配合,做到“你中有我”,实现应急性监管向常态化监管的进阶,最终在普适化应用和个案分析中实现监管资源配置的最优解。

5. 善用高科技实现平台反垄断监管能力现代化

以科技见长的互联网金融平台正在发生着日新月异的变化,意味着政府对平台的监管方式也需与时俱进。可以预见,未来互联网金融平台监管的智慧化、数据化和精细化趋势将实现由“人盯人”向“智慧监管”和“监管数据”的根本转变。首先,考虑到互联网金融平台监管的跨界性、复杂性、技术性、即时性、隐蔽性以及规模性的特点,需要监管部门善用技术武装自己,借助科技的力量克服人力之不足,通过技术的筛选预防性地对监管内容和数据加以处理,防微杜渐,及时发现及时制止,发挥问题排查和风险预警的监管功能。其次,面对互联网金融平台多元经营业务和繁杂多维的经营风险,智能化的工具应用必不可少。大数据实时动态监测平台和信息共享传输系统,可为多部门监管机构提供可靠的参考资料和监管依据。据此可发挥数字监管平台作用,建立健全综合监管机制,实行问题线索、管理提示、处置结果等双告知、双反馈,推动数据在部门间、部门与市场主体间的有效智能流转,实现政府与市场的无缝衔接、紧密协作。最后,还可提升技术监管能力,对互联网金融平台的监管要遵循从现象到本质、从边缘到场景、从信息到算法的技术逻辑,提高平台监管人员的数量配比和科技化水平,借助技术革命的智慧成果实现政府数字监管能力和监管体系的现代化。

6. 在互联网金融平台反垄断监管实践中恰当运用经济学分析

在既有的法律体系中,反垄断法与经济学关系尤为密切。在法律概念、规范结构、竞争分析以及事实认定等层面包含着大量的经济学术语,广泛运用经济学知识,可以说,反垄断法是经济与法律的结合体,反垄断立法及实施均离不开经济学的深度介入,经常以经济学分析为体,以法律方法为用。然而,经济学提供的毕竟是经济逻辑而非法治逻辑,在反垄断法中更多地表现为经济逻辑的单向延伸,缺乏同法律规范的交互与协调。反垄断法过度“经济学化”和反垄断监管过度依赖经济学,未必能够满足反垄断法及其监管的需求,甚至可能引发强烈的“排异”反应。换言之,经济学分析是反垄断法执行的重要支撑,但仍有其局限性。执法毕竟涉及“生杀予夺”,运用经济学分析应当谨慎和适度,在反垄断法施行初期尤其要防止经济学分析“拜物教”。互联网金融平台的产融结合跨界竞争多元经营,在反垄断监管实践中注重经济学分析无疑非常重要,但正如前面分析的,也不能过于迷信经济学和不当利用经济学分析工具那种试图以经济逻辑代替法治逻辑的监管执法,因其往往会造成反垄断监管困局——价值指引不确定、规范结构模糊和事实认定困难。在监管实践中,要确保经济定量分析是为法律定性分析服务的,不能本末倒置,反受其害。



五、结  语


为了防止互联网金融平台“资本无序扩张”,需要在法治轨道加强与改进互联网金融平台监管,重点在于通过传统监管创新实现监管现代化,最终落脚于改进与优化监管。为此,既要强化改进反垄断,也要与金融监管协同共治,为“资本无序扩张”设立“红绿灯”,依法规范和引导我国资本健康发展,推动数字经济在公平竞争和风险可控条件下实现高质量发展,促进共同富裕,并为共同富裕实现提供路径依赖。互联网金融平台的监管改革作为国家全面深化改革战略的一个重要现实议题,建构统一协作的监管体制,在法治轨道推进监管常态化,在平台分类分级基础上实现精准监管,引导激励平台自律监管迎合反垄断监管,利用大数据人工智能赋能监管,恰当运用经济学知识助力监管,多面向、多维度为平台监管植入公平竞争基因,是互联网金融平台国家监管现代化的实现路径。依循该路径,反垄断执法机构和金融管理部门应协同监管,规范引导互联网金融平台企业在服务实体经济和拥抱监管的前提下守正创新,推动互联网金融平台资本遵守法律规定和监管要求、维护公平竞争市场环境、主动担当防范系统性风险、尊重消费者权益,成为助推数字经济高质量发展的积极力量。



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本期编辑:徐云骞 | 校对:丁润楠

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