点击蓝字 关注我们 作者简介： 孙晋：武汉大学法学院教授、博士生导师，武汉大学竞争法与竞争政策研究中心主任，中国商业法研究会副会长。 孟凡雨：武汉大学法学院研究生。 文章来源： 《中国价格监管与反垄断》2022年第6期。 基金项目： 国家社科基金重大项目“适应新时代市场监管需要的权力配置研究”（ 20&ZD194) 。 引言 2021 年 12 月 14 日，国务院印发《“十四五”市场监管现代化规划》（以下简称《规划》），对推进我国市场监管现代化作出全面部署。《规划》提出，要“构建现代化市场监管体系，全面提高市场综合监管效能”。“十四五”时期创新和完善我国市场监管，推进市场监管现代化，完善市场监管体制机制势在必行，这是党中央作出的重大决策部署，是深化党和国家机构改革的重要组成部分。加快构建统一、权威、高效的市场监管综合执法体制机制，事关建立统一开放、竞争有序的现代市场体系，事关国家治理体系和治理能力现代化，事关人民日益增长的美好生活需要。 《规划》坚持目标导向和问题导向，坚持改革精神和创新精神，在巩固和发展“十三五”时期市场监管体制机制改革创新成果的基础上，明确了“十四五”时期构建现代化市场监管体系的一系列任务举措，其中，丰富市场监管工具，健全信用监管长效机制，是未来五年市场监管现代化的核心任务之一。“十四五”时期，我国的社会信用体系和信用监管机制建设面临着前所未有的机遇和挑战。为构建新发展格局，我国社会信用体系亟待进一步完善；为推进国家治理体系和治理能力现代化、构建现代化市场监管体系，科学有效的信用监管治理模式不可或缺；为深化“放管服”改革、进一步优化营商环境，亦需持续发挥信用监管的支撑作用。因此《规划》强调，要全面推行“双随机、一公开”监管，推动跨地区跨部门联合检查，提高市场监管效率，健全信用监管长效机制。为此，应完善信用信息归集公示机制，推进社会信用体系建设，实现信用信息的合理高效利用；完善信用约束激励机制，构建放管结合、宽严相济的信用监管新格局；完善信用风险分类管理机制，提高信用监管的科学性、精准性。 一 Part.1 完善信息归集公示机制 （一）强化信息归集共享，合理高效利用信用信息 《规划》指出，要“强化跨地区、跨部门、跨层级信息归集共享，推动国家企业信用信息公示系统全面归集市场主体信用信息并依法公示，与全国信用信息共享平台、国家‘互联网 监管’系统等实现信息共享。”目前，我国信用信息归集共享的数量有限、信用信息归集共享的质量不高。信用信息的不充分交换和共享利用，不仅造成了信用资源的浪费，还引发了信息不对称问题，导致了不诚信行为普遍存在。这成为制约社会信用体系建设的阻碍，也使我国难以开展相应的信用管理和信用服务。所以首先，必须推进信用信息共享机制，通过相关部门之间对于重要信用信息的共享以及公共信用信息、市场信用信息之间的共享，获取信用监管所需的重要信息，缓和监管主体与被监管对象之间存在的信息不对称问题，打破“信息孤岛”，实现信息的有效共享和利用。其次，必须进一步完善信用信息公示机制。通过信息公示，便利政府及其部门以及市场主体对其他市场主体的信用进行判断，以便降低信用风险。最后，提高信用信息归集共享的质量和时效性。各地各部门在归集、共享和应用信用信息时，应以政务大数据建设以及各类信用信息共享平台建设为依托，按照“依法依规、清单管理”的原则，持续加强信用信息的归集共享，各地各部门建立信用信息共享联动、协同共治机制，提高信用信息归集共享的质量和实效性。 （二）建立信用记录核查机制 《规划》指出，要“建立信用记录核查机制，确保信用记录真实、准确。”信用记录核查机制有利于进一步促进各地各级行政机关、具有管理公共事务职能的组织的行政管理的科学化、规范化，提高信用风险的预防和管控能力。因此，应当强调，上述部门在实施招商引资、公共项目招标投标、评级评优、安排补贴资金等活动时，应当广泛应用公共信用信息平台和部门行业信用信息系统，对相关企业的信用记录进行核查，并将信用记录作为相应社会管理和经济活动的重要参考依据，以降低信用风险。 二 Part.2 完善信用约束激励机制 （一）建立统一的严重违法失信名单管理制度 《规划》指出，要“强化市场监管领域经营异常名录、严重违法失信名单管理及信用约束工作，建立市场监管部门统一的严重违法失信名单管理制度。”严重违法失信名单管理制度是信用监管的重要内容，是实施信用约束和失信联合惩戒的重要依据，是提升市场监管效能的重要手段。《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》也曾对严重违法失信名单管理制度提出明确要求，各部门按照依法依规、准确界定范围、过惩相当、保护权益的原则，完善严重违法失信名单管理制度。目前我国应依法依规设列严重违法失信名单列入领域和情形，明确列入标准，严格限定严重违法失信名单设列领域范围，规范列入程序、避免失信惩戒泛化、滥用，进一步健全完善严重违法失信名单管理制度。 （二）健全失信惩戒机制，推行守信联合激励 我国初步构建了守信联合激励和失信联合惩戒机制，形成了市场性、社会性、行业性、行政性等多元化的信用奖惩机制体系。失信惩戒制度和守信激励制度直接影响市场主体的权利义务，是信用监管的关键和核心环节。 一方面，《规划》指出，要“健全失信惩戒对象认定机制，明确认定依据、标准、程序、异议申诉和退出机制。依法依规建立失信惩戒措施清单，动态更新并向社会公开。”在惩戒对象认定方面，目前我国相关的立法还有待进一步规范化。例如，我国制定的各项失信联合奖惩合作备忘录中，仅将联合惩戒对象的构成要件表述为“存在失信行为”、“存在严重失信行为”、“失信企业”等，但却并未阐明失信内涵，规定的模糊显然不利于确定惩戒对象，不利于准确适用信用惩戒措施，甚至可能造成滥用信用惩戒措施的乱象，因而需要进一步优化认定标准和认定程序等。在惩戒措施方面，惩戒措施的适用条件以及差异化的惩戒措施适用情形都应当有明确的规定，否则信用惩戒领域必然会出现过罚不当、连带惩罚等问题，使社会公众对信用惩戒措施（尤其是行政“黑名单”措施）的滥用产生极大的担忧。因此，我国有必要由信用管理部门牵头，制定失信惩戒措施清单，并及时向社会公众公示。通过清单目录制度，一方面提高惩戒措施的可预期性，为行为人提供更加清晰的法律指引，使其明晰行为存在的信用风险以及产生的法律后果；另一方面增强信用惩戒的透明度、公开化、显性化，厘清公权力与私权利之间的边界，约束行政机关的惩戒裁量权。可以说，失信惩戒措施清单制度以一种显性、简洁的形式整合各地各部门的差异化惩戒措施，并予以及时公示，便利于对失信行为和惩戒措施的准确理解和执行，进而推动各地各部门信用联合惩戒格局的形成，也为未来实现信用惩戒法治化提供了相应的实践基础。 另一方面，《规划》指出，要“推行守信联合激励”。守信激励是指监管者对于信用记录良好的市场主体给予一定的利益，从而“褒扬和激励诚信”。借助于信用信息的共享和公开、信用联合奖惩、将守信主体，依法列入“红名单”等机制，提高社会主体的违法违约成本，有效威慑和惩戒失信主体，守住法律底线。 （三）完善失信市场主体信用修复机制 《规划》指出，要“完善失信市场主体信用修复机制，依法合理设定信用修复条件和影响期限。”在社会信用建设中，失信惩戒是核心制度，但其目的不是把失信主体永久地钉在耻辱柱上，而是让其有纠正错误、改过自新的机会。因此，必须完善失信市场主体的信用修复机制，贯彻惩戒与教育相结合的理念，建立健全有利于自我纠错、主动自新的信用修复机制，激励违法失信当事人重塑信用，激发市场主体活力，符合放管结合、进退有序的信用监管精神。 三 Part.3 完善信用风险分类管理机制 （一）差异化监管措施赋能监管科学性、精准性 《规划》指出，要“明确企业信用风险分类标准，根据企业信用等级确定差异化的监管措施，与‘双随机、一公开’监管、专业领域风险防控等有机结合，提高监管及时性、精准性、有效性。”信用监管正是依靠日常所收集的大量信用信息，来为执法资源分配提供更准确的指引。监管机关通过分析收集的市场主体的信用信息，刻画出市场主体的信用图像，划定出市场主体的不同信用等级，并基于此来分配信用监管资源，实施差异化监管措施。对信用等级高的市场主体，监管机关可推定其违法风险低、守法合规的可能性更高，从而减少检查频次；对于存在严重失信记录的市场主体，则推定其违法风险较高，从而增加检查的频次。这有利于实现执法资源的优化配置，实现“基于风险的回应性规制”，提高信用监管的及时性、精准性、有效性。但同时应当明确，在某些领域，差异化的监管措施并非当然适用，还应当重视差异化监管措施的正当性。例如，对于最为基础性公共服务和基本制度，不应设置差异化的适用条件。并且，差异化的监管措施必须具有充分的实质正当性，对市场主体实施差别对待时，必须要有充分和正当的理由。 （二）强化信用监管对重点领域监管的支撑作用 《规划》指出，要“强化信用监管对重点领域监管的支撑作用，建立食品药品、特种设备、重点工业产品质量安全等领域信用监管专门制度，提升产品质量安全综合治理水平。”优化重点领域监管信息化建设基础和应用环境，推动国家与地方监管数据互联互通，增强数据分析和信用管理功能。强化重点领域的信用监管，必须不断加强重点领域风险预警与应急处置能力建设，提高安全风险识别和防控能力。并且坚持以信用风险为导向优化配置监管资源，在食品药品、特种设备等重点领域推进信用分级分类监管，提升监管精准性和有效性。深入开展专项治理，着力解决群众反映强烈的重点领域诚信缺失问题。 （三）建立告知承诺事项信用监管制度 《规划》指出，要“建立告知承诺事项信用监管制度，将信用承诺履行情况纳入市场主体信用记录。”告知承诺是指公民、法人和其他组织提出行政审批申请，行政审批机关一次性告知其审批条件和需要提交的材料，申请人以书面形式承诺其符合审批条件，由行政审批机关作出行政审批决定的方式。根据承诺主体的不同，信用承诺可分为政府信用承诺、市场主体信用承诺和司法信用承诺三类。其中，市场主体信用承诺的实施力度最大。在深化“放管服”改革、优化营商环境的背景下，市场主体信用承诺为简化事前监管、优化事中事后监管提供了可操作的途径。信用承诺监管就是要破除传统行政干预过多的藩篱，让市场主体能够充分发挥内在动力、自觉遵守市场秩序，开展公平竞争。同时应当注意的是，我国信用承诺制度中，事中事后监管应当是关键。因为政府根据市场主体的书面信用承诺及有关材料作出审批决定，其中存在材料虚假等风险因素。但在实践中，事前监管却占据着主要地位。鉴于此，对于承诺事项应当予以事前、事中、事后的全链条监管，并更应强调事中、事后监管的积极作用。 四 Part.4 结语 习近平总书记在 2020 年第 22 期《求是》上发表的重要文章《推进全面依法治国，发挥法治在国家治理体系和治理能力现代化中的积极作用》中指出，完善诚信建设长效机制，加大对公德失范、诚信缺失等行为惩处力度。遵循习近平法治思想的要求，我国应当继续完善社会信用体系、健全信用监管长效机制、形成具有中国特色的信用监管体制。在完备的社会信用体系和科学的信用监管机制助力下，提升监管效能，优化营商环境、释放市场主体活力，提高经济社会治理水平，推动我国市场经济的高质量发展。 感谢阅读！ 点击下方名片，关注我们吧！ 编辑：孟凡雨 审核：孙 晋 校对：马姗姗 涉及内容转载、推送事宜请及时联系微信后台编辑 孟凡雨2567670156@qq.com
