作者简介：毛彦，武汉大学法学院经济法专业博士研究生。

原文发表于《财政科学》2021年第5期，感谢作者授权推送。

过去的二十年中，互联网与信息通信技术的发展为数字经济提供了广阔舞台，腾讯、阿里巴巴以及字节跳动等科技公司也轮番登场，显现出前所未有的活力与创造力。在此期间，中国的数字经济呈现高速发展的态势。2020年中国数字经济的增加值达到39.2万亿元，占GDP比重攀升至38.6%，继续保持高速增长。数字经济为中国乃至世界经济提供强大推动力的同时，也对国际和国内税收秩序带来前所未有的挑战。

数字经济时代，传统的国际税收规则难以因应数字经济带来的税收挑战，尤其是市场管辖区的税基侵蚀问题。作为市场管辖区的国家因数字经济而产生税源流失，主权国家的税收利益遭受到现实的威胁。在国内税收秩序层面，不论数字经济是否带来区际税收挑战，均不会触及主权国家的整体税收利益，因而未受到足够的重视。但是，数字经济的流动性可能造成地区间税收划分的不公，进而加剧地区间的财政能力差异，这对国内税收秩序的影响并不亚于数字经济对国际税收秩序带来的挑战。

中国正在迈向数字大国的道路之上，对于数字经济引发的税收挑战，中国不仅应当积极表达对国际税收秩序重塑的态度和观点，而且应当将境内的区际税收问题纳入考虑范围。虽然中国逐渐成为数字经济大国，但是中国数字经济的发展并不均衡。中国数字经济发展的不均衡不只体现在模式之上，即重消费互联网而轻产业互联网，而且各个区域之间也呈现出不均衡的态势。中国信息通信研究院的数据显示，广东、江苏、山东、浙江以及上海占据中国数字经济总量的前五名，而GDP位居全国第五位和第六位的河南和四川，其数字经济的体量却不及上海和北京。与此同时，2019年中国十大互联网企业在境内的运营实体均位于北上广深杭，无一在中西部地区。因此，虽然中国数字经济的市场规模不断扩大，覆盖范围也逐渐扩张，但是总体而言，中西部地区的数字经济发展仍旧落后于东部沿海地区。

以信息网络为载体的数字经济带来生产力和生产关系的重大变革，中国也希望借由数字经济的赛道实现跨越式发展。但是，数字经济引发的税收挑战却不容忽视。国际税收秩序如何应对数字经济的挑战已经吸引了全球的目光。回望中国境内，基于数字经济发展的不均衡，其是否会对国内的区际税收秩序带来挑战？如果这一挑战存在，是否有必要通过税收工具抑或是财政工具予以解决？如需解决，税收工具与财政工具如何选择，以求解决数字经济带来的区际税收挑战？

“利润应在经济活动发生地和价值创造地征税”已经成为国际税收领域的一项重要原则。然而，数字经济的经营模式与价值创造模式却对这一原则带来巨大挑战。虽然用户所在的市场管辖区为数字企业创造具有高附加值的内容与数据，但是却没有因此获得征税权。因此，面对数字经济的税收挑战，国际社会吁求一个公平的国际税收体系，以体现经济活动发生地和价值创造地的征税权。但是，不同于数字经济对国际税收秩序的挑战，数字经济的国内区际税收仍然留存于中国境内，不会对中国整体税收利益造成现实威胁，因而数字经济对区际税收秩序的影响常常被忽视。但是，就区际的税权配置而言，对公平税收体系的诉求同样不应缺席。

（一）用户参与：数字经济时代的价值创造模式

随着信息通信技术的成熟，数字经济规模日益庞大，大型数字企业不断涌现。谈及“数字企业”，通常是针对以提供数字服务为核心的互联网企业。中国典型的数字企业包括百度、阿里巴巴以及腾讯，而西方则是以Facebook、Amazon以及Google为代表。数字经济通过大数据分析以及多层面的商业模式，不断突破着传统商业的价值创造模式。

数字企业能够基于数据分析，针对不同的目标族群提供差异化的商品或服务、精准捕获终端消费群体、深入了解商品或服务的评价差异，以便有目的地改善其商品或服务（Yakowitz，2011）。以Facebook为例，其无需依赖物理存在，就可以在遥远的市场管辖区内鼓励用户不断创造出独特的内容与数据信息。与此同时，Facebook利用从市场管辖区获取的脱敏用户数据，促进其广告等业务的收入。自此，一个全新的价值生成链条已经形成。一方面，居中的数字平台企业向用户提供免费的软件服务，用户通过其在数字平台上的积极参与行为，为平台贡献“用户创造的内容”（User-created Content）与数据。另一方面，数字平台企业通过收集、处理以及分析用户数据，向广告服务商提供精准的广告投放服务并据此获利。以Facebook为例，其广告业务收入常年占其总营收的90%以上。因此，用户的积极参与正在为数字平台企业创造价值。

数字平台通常不会因为用户在数字平台上创造的内容而直接向用户支付费用，然而数字平台却利用用户积极参与生成的内容与数据，通过广告等其他业务实现盈利，甚至形成竞争优势。以经济学的视角观之，用户端的积极参与行为可以为另一端（广告业务）创造具有正面影响的外在性，同时提升另一端的盈利能力。对于市场管辖区的税务机关而言，用户参与并未直接创造现实的收益，但是却以间接的方式促进数字企业的盈利能力。有学者认为，特定范围的数字企业利用用户的积极参与，在用户所在地赚取着特殊性地域租金（Location-specific Rent），进而产生剩余利润（Cui，2019）。

中国企业所得税法框定的征税范围是“以货币形式和非货币形式从各种来源取得的收入”。不论是销售收入、财产转让收入还是特许权使用费收入，企业所得税的产生都仰赖于流向企业的真实资金。因此，在传统的企业所得税法规则之下，用户的积极参与无法直接转化为收入，也就无法进入企业所得税的征税范围之中。

数字经济时代传统的企业所得税无法纳入用户参与的价值，作为用户所在地的中西部省份无法因此获得税收收入，进而影响其财政能力。中西部地区的用户资源丰富，但是数字经济的发展却不及东部沿海地区。同时，中西部地区囊括河南、四川等多个人口大省，其用户资源丰富。当前，越来越多的企业远离用户或者市场所在地，利用网络提供服务，而企业的选址偏好又多是以技术和人才为主的东部沿海地区。因此，区际税收秩序势必面临公平与否的检视。

（二）纳税地点：数字经济对传统税收征管规则的挑战

在国际税收领域，数字经济带来的税收挑战直接冲击着市场管辖区的税收利益。在传统的国际税收秩序下，用户参与无法为市场管辖区带来征税权。同时，越来越多的数字企业正在摆脱物理存在，利用网络远程经营着用户市场，市场管辖区利用传统的常设机构规则无法对数字企业的营业利润征税。当视角转换至国内，数字经济将如何对区际税收秩序造成挑战。

在国内税收层面，纳税地点的确定同样会直接影响征税权的分配。在中国的税收规范体系之下，纳税地点的确定往往依赖于企业的登记注册地。在企业所得税领域，居民企业以企业的登记注册地为纳税地。在增值税领域，增值税的纳税地点仍然以“机构所在地”为主。但是，总机构和分支机构不在同一地区时，应当分别申报纳税。固定业户在机构所在地之外从事经营活动或者非固定业户也应当在经济活动发生地申报纳税。但是，《增值税暂行条例》规定以上企业未在经济活动发生地申报纳税的，由机构所在地的税务机关补征税款。

因此，依据现行税收法律的规定，纳税地点几乎被固定在企业的登记注册地。数字企业可以利用互联网在全国各省份提供远程的数字服务，无需在线下建立营销和分销机构，也无需向企业注册地之外的其他省份缴纳税款，中西部省市将会难以分享数字企业的税收利益。由于技术需求与偏好，位于东部沿海的一线城市聚集大量的数字企业，消费互联网企业的总部亦全部聚集于一线城市与新一线城市。中西部地区的大量用户参与创造的价值无法在用户所在地缴纳税款，反而流向位于东部的企业登记注册地。对于区际税收划分而言，数字经济无疑会带来巨大的挑战。

（三）跨区经营的税收划分：现有税收规则的不足

随着跨域经营的普及以及数字经济时代的来临，地方税基侵蚀、各地方对税收的争夺以及由此产生的地区发展不均衡，促使中央不得不重新思考统一市场下的区际税收划分问题。

在企业所得税领域，虽然《企业所得税法》仅规定纳税地点为企业登记注册地，并未针对企业的跨区域经营活动进行税收分配。但是，早在2001年国务院印发的《所得税收入分享改革方案的通知》（国发〔2001〕37号）中，中央已经开始部署跨区经营的企业所得税分配问题，文件规定跨区经营的企业所得税按相关因素在有关地区之间进行分配。2012年，财政部、国家税务总局以及中国人民银行联合印发的《跨省市总分机构企业所得税分配及预算管理办法》（财预〔2012〕40号）制定了更为细致的规定，跨省市总分机构企业按照统一规范、兼顾总机构和分支机构所在地利益的原则，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的处理办法，企业所得税按一定比例在各地间进行分配。

在增值税领域，《增值税暂行条例》以固定业户和非固定业户作为标准进行纳税地点的划分。在此基础之上，《总分机构试点纳税人增值税计算缴纳暂行办法》（财税〔2013〕74号）进一步细化，规定“总机构应当汇总计算总机构及其分支机构发生业务的应交增值税，抵减分支机构发生业务已缴纳的增值税税款后，在总机构所在地解缴入库。”

因此，我国企业所得税和增值税的税收划分聚焦于总机构与分支机构，同时向分支机构所在地分配部分税收。在传统经济时代，持续的跨区域经营活动依赖于分支机构等物理存在，“总分机构”模式可以解决地区间的部分税收划分问题。然而，随着数字经济时代的到来，持续的跨区域的服务提供无需在各个省份建立物理存在，“总分机构”的税收划分模式面临困境。

数字经济时代，作为用户所在地的中西部省市将会面临较大的税基侵蚀风险。随着税源不断流失，税收的天平逐渐向东部地区倾斜，地区之间的财政能力差异随之扩大，区际税收不公的现象不断涌现。如何应对这一挑战，何种理论可以为应对挑战提供理论支撑，国际税收领域的经验能否提供借鉴？意欲实现的目标为何？依循以上思路，本部分将从基本依据、基本方法以及基本目标三个方面展开讨论。

（一）基本依据：来源地原则的应用

来源地原则（Source Principle）是指管辖区有权针对来源于境内的收入行使征税权，其核心在于将地理位置与收入联系，增强税收管辖中的属地因素（Peter，2019）。同时，来源地原则旨在向经济活动发生地和价值创造地公平地分配征税权，与“利润应当在经济活动发生地和价值创造地征税”这一政治共识的内涵基本一致。“利润应当在经济活动发生地和价值创造地征税”成为近年来国际税法中最重要的政治共识之一，并且获得二十国集团的背书，成为应对全球税基侵蚀与数字经济税收挑战的关键理念。

国际税收领域的税收管辖权理论包含居民地原则（Residence Principle）与来源地原则，两个原则构成主权国家对跨境所得征税的基础（Kane，2015）。然而，随着经济全球化以及数字经济的发展，跨境制造、跨境销售、无形资产流动以及跨境服务提供的现象愈发普遍。随着全球数字市场的开发与利用，居民地原则下数字企业的经营所得与居民地之间的联结关系正在逐步弱化，与市场管辖区的联结关系随之加强。因此，至少在数字经济的范围内，税收管辖权可能更加偏向于来源地原则，以便市场管辖区能够公平地分享数字经济的征税权（Peter，2015）。除此之外，来源地原则不应当被视为一种分配理论，而应当成为一种公平征税和限制征税的规则（Peter，2019）。换言之，如果一项收入持续地来源于某一税收管辖区，这一管辖区应当公平地享有征税权；同时，如果一项收入并未来源于某一税收管辖区，此税收管辖区也并未对这一收入的产生做出贡献，那么该税收管辖区不应行使征税权。

来源地原则占据着国际税收领域的舞台，同样可以为应对区际税收挑战提供理论支撑。数字经济时代，数字企业的跨地区服务提供在各个地区缺乏物理存在，传统总分机构的税收划分模式无法因应这一挑战，亟需一个原则加以指引。鉴于国内税法并未明确承认用户参与带来的价值创造，同时现行的纳税地点和税收划分规则无法因应数字经济时代的经济模式，一国境内的区际税收挑战随之产生。虽然各个省份同属本国的统一市场，但是各省的税收与财政能力对基本公共服务均等化的实现乃至区域发展都至关重要。来源地原则强调税收的属地因素，帮助缺乏征税权的用户所在地与营业所得之间建立有效的联结关系。依据来源地原则延伸的公平征税规则和限制征税规则，各个用户所在地的税务机关有权针对来源于其辖区范围内的收入公平地行使征税权，同时无权针对其他地区创造的价值肆意行使征税权。

（二）基本方法：国际税收领域的实践经验

数字经济时代，停留于上世纪的传统国际税收规则已经引起众多国家的不满，这一传统规则也无法因应数字时代的税收挑战（Faulhaber，2019）。在过去的两年中，数十个国家针对数字经济出台包括特别预提税、最低税以及数字服务税等单边税收措施（Cockfield，2020）。与此同时，应二十国集团的要求，OECD努力打造一个包容性框架，以应对数字经济带来的税收挑战与单边税收措施带来的国际税收冲突问题。国际税收层面应对数字经济税收挑战的措施，能否为应对区际税收挑战提供借鉴？

首先，依据来源地原则，一种新的联结关系在企业与市场管辖区之间产生。数字经济时代，传统以物理存在确定征税权的方式已经难以适应数字时代的经济形态。因此，OECD选择以“年营收”以及“显著和持续参与”作为形成经济联结的因素。同时，OECD设定的联结度判定标准与英国等国家征收数字服务税时判定“显著数字存在”的标准相类似，都是旨在跳出传统物理存在的限制，将“显著数字存在”与持续经济存在的理念引入其中。在国内税收层面，虽然在本国境内无需使用常设机构等概念，但是联结关系在应对数字经济带来的税收挑战时仍旧重要，此时来源地原则便可以发挥作用。传统以企业登记注册地作为纳税地点的规则，忽视了企业在市场管辖区的价值创造。因此，在应对数字经济带来的区际税收挑战时，通过在企业和用户所在地之间确立新的联结关系，数字企业在用户所在地进行的用户交互与数据搜集构成一种持续且显著的数字存在，用户所在地便可以主张分享其贡献的税收利益。

其次，为应对数字经济带来的税收挑战，用户参与的价值应当受到重视。以数字服务税（Digital Services Tax）为例，欧盟委员会早在2018年就已经提出关于数字服务税的立法提案，法国、英国等国的议会也接连通过数字服务税的立法。以英国推行的数字服务税为例，其聚焦于用户参与创造的价值，征税范围包括社交媒体平台、搜索引擎以及在线市场三类业务，采用低税率（2%）的模式，旨在“通过征收有针对性、均衡以及临时性的税收，有效反映数字企业从英国用户参与中获得的价值。”与此同时，数字服务税的应纳税额为数字企业相关业务的总收入而非净所得，在形式上属于一种间接税而非直接税（张智勇，2020）。因此，数字企业无法依据税收协定在居民国获得抵免，美国政府也旗帜鲜明地反对这一新税种。然而，有学者指出数字服务税的产生，可能进一步推进国际所得税理论与税收秩序的改革，实现既往所得税制改革无法实现的政策目标（Cui，2019）。

最后，在应对数字经济带来的市场管辖区征税权问题时，利润分配的公式法将发挥重要作用。2020年10月，OECD发布应对数字经济税收挑战的“支柱一”蓝图报告，支柱一方案通过金额A、金额B向市场管辖区分配征税权，其中金额A利用新的联结规则对企业的剩余利润进行全球分配。在金额A的利润分配过程中，公式法开始登场。第一步，通过设置利润阈值（Profitability Threshold），计算数字企业的剩余利润；第二步，通过确定重新分配的百分比（Reallocation Percentage），计算应分配的剩余利润；第三步，通过确定分配参数（Allocation Key），计算各个市场管辖区应得的税基。随着利润分配的公式法引入，国际税收秩序正在进入一个新的领域。公式法的施行需要取得国际共识，在应对区际税收挑战时，基于共识之下的公式法是否可以发挥效用，有待进一步评估。

（三）基本目标：公平的区际税收分配和财政能力配置

在数字经济时代，用户所在地将会面临税基侵蚀巨大风险。面临数字经济的税收挑战，国际社会吁求一个公平的国际税收体系，以体现经济活动发生地和价值创造地的征税权。但是，不同于数字经济对国际税收秩序的挑战，数字经济的税收仍然留存于一国境内，不会对国家的整体税收利益造成现实威胁，因而数字经济对区际税收以及财政秩序的影响常常被忽视。随着税源的不断流失，税收的天平逐渐向东部地区倾斜，进一步扩大地区之间的财政能力差异。因此，针对区际税收分配和财政能力配置而言，对公平的诉求同样不应缺席。在面对数字经济带来的区际税收挑战时，应当立足于公平目标，寻找因应挑战的基本思路。

首先，伴随着数字经济的发展，地区间不断加剧的财政能力偏差应当受到正视。在此基础上，用户通过网络远程参与数字企业的价值创造，这一贡献不应当被忽视。用户的积极参与虽然没有直接创造现实的收益，但是却以间接的方式促进数字企业的盈利能力。在传统的税收规则之下，这一贡献往往被忽视。正是由于依据传统的税收法律规范无法捕捉到用户参与的价值，所以用户所在地区无法获得该部分的税收利益。随着税源向数字企业的注册地流失，地区间的财政能力差异以及不公平的现象可能会不断加剧。

其次，面对数字经济引发的税收分配的不公以及区际财政能力偏差，有必要通过税收工具抑或是财政工具对其进行纠正。对于解决数字经济导致的“利润征税地与价值创造地的错配问题”，以及相伴而生的地区间财政能力的不均衡问题，税收工具抑或是财政工具都可能成为有效的手段。通过选择适当的工具，税权分配问题以及财政能力差异等问题将会得到解决。但是工具的选择必须适应中国的基本国情，同时综合考虑税权配置、财政能力协调的各种因素，以发挥财政体系的整体效益，进一步实现公平目标（张守文，2016）。

面对数字经济引发的“利润征税地与价值创造地的错配”问题，以及相伴而生的地区间财政能力的不均衡问题，税收工具和财政工具都能够成为有效的因应手段。不同工具的选择，也将直接影响应对数字经济时代区际税收挑战的有效性。如何确定因应工具选择的基本标准，如何确保工具运行的有效性，成为无法回避的重要话题。

（一）基本标准：高效、可行、灵活以及确定的财政税收工具

在应对数字经济带来的区际税收挑战时，基于实现公平区际税收分配与财政能力配置的目标，财政税收工具的选择至关重要。不同工具的效应存在着差异，政府在应对数字经济带来的区际税收挑战时应当区别对待、审慎选取（卞志村和杨源源，2016）。面临数字经济带来的区际税收挑战，财政税收工具应当着力解决用户所在地的征税权分配不公问题。然而，如何选择工具成为解决区际税收挑战的前设性问题。

在工具的选择过程中，应当遵循一系列具体的原则。从数字经济引发的区际税收挑战而言，如何有效缓解数字经济带来的财政能力差异，如何有效实现地区间税收分配与财政能力配置的公平。选择财政税收工具应当考虑以下四点因素：

第一，效率问题。一项优良的应对方案应当尽可能减低纳税人的遵从成本以及政府的行政成本。第二，可行性问题，以确保施行的有效性与公平性。工具的选择必须考虑未来实际执行的可行性，以减少税收秩序失效和不公平的情况。第三，灵活性问题。工具的选择应当保持充足的弹性和灵活性，以确保能够顺应数字经济的不断发展。富有弹性的财政税收工具应可满足政府当下的财政需求，同时又能适应今后的变化，把未来难以预料的发展考虑其中。第四，确定性问题。税收或者财政工具的使用应当简单清晰，易于理解。简明清晰的应对路径可以让政府、企业和公民充分了解其权利和义务，同时考虑各种政策以作出最有利的商业决策。

（二）工具选择：应对区际税收挑战的转移支付方案

应对数字经济带来的区际税收挑战，要解决的就是“利润征税地与价值创造地的错配问题”，以实现数字经济时代税收分配与财政能力配置的公平目标。财政税收工具主要包括收入与支出两个方面。在选取工具纠正利润征税地与价值创造地的错配问题时，无外乎财政与税收两条路径：一是在税收层面，通过调整区际税收分配或者中央与地方的税收分享比例，从收入端增加用户所在地区的税收收入；二是在财政层面，利用中央对地方的转移支付，中央政府从支出端对用户所在地区的财政能力进行调整（Prescott，2017）。

首先，如何在地区间合理分配税基是应对数字经济区际税收挑战需要解决的一个问题。换言之，什么是契合数字经济发展的税收划分体系（王雍君，2020）？面对数字经济引发的利润征税地与价值创造地的错配问题，援引国际经验可知，设立新的税种以及调整现有征管模式均可以发挥效用。第一是设立新税种的方案。通过引入数字服务税，当数字企业在用户所在地的省市持续经营且构成显著数字存在时，用户地的税务机关有权就相关数字服务征收税款。然而，从前文工具选择的标准而言，这一方案会增加中国互联网企业的税收负担，无法适应中国大力发展数字经济的基本趋势，同时也会增加互联网企业的合规成本。第二是借鉴OECD推行的支柱一方案，通过建立新的联结关系，规避现有关于纳税地点的规定，利用公式法向用户所在地分配征税权。这一方案虽然可以缓解用户所在地的税基侵蚀风险，但是这一复杂的公式分配方法会增加行政成本与税收的复杂性，同时引发区际税收的恶性竞争。因此，面对数字经济引发的区际税收挑战，利用税收工具的方案可能会增加税收复杂性与数字企业的合规风险，在短期内并不适宜用来解决这一问题。但是，数字经济领域公平的税收划分仍然是未来努力和研究的重要方向。

其次，相较于税收工具，通过中央对地方的转移支付，对用户所在地区的财政能力进行调整的方案在短期内显得更为适合。第一，转移支付机制的实施仅仅涉及政府间财政关系的调整，已有成熟的运行机制可供选择，符合财政工具选择的适应性要求。第二，利用财政转移支付机制不会向数字企业增加额外的税收负担与合规风险，能够最大限度地不影响中国数字经济的发展，符合中国“加快发展数字经济，推进数字产业化和产业数字化”的基本方略，也符合财政工具选择的效率要求。第三，增值税与企业所得税作为央地共享税，从数字企业发达地区产生的税收收入，有超过50%流向中央政府，中央政府作为数字经济的受益方，具有转移支付的基本财政能力。第四，转移支付方案与均等化的公平财力配置目标更为契合。一直以来，转移支付都是中央政府实现地区间公平财力配置以及基本公共服务均等化的重要工具。因此，在应对数字经济的区际税收挑战时，相较于税收工具，转移支付方案在短期内可能更为适宜。

当然，转移支付方案仍然具有其局限性。第一，一般性转移支付项目的种类众多、目标多元，均等化目标被弱化；第二，转移支付的透明度与稳定性并不高，受到政治博弈的风险较大，目标实现效率较为模糊（Wingender，2018）。因此，在利用转移支付纠正“利润征税地与价值创造地的错配问题”，实现财政能力的总体均衡时，应当关注以上局限之处。

（三）用户所在地的财力损失：作为均衡性转移支付中的考虑因素

面对地区的财政能力不均，运用转移支付均衡地区间财力，促进基本公共服务均等化并不新鲜。《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》（国发〔2014〕71号）中已经明确，“科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，促进地区间基本公共服务均等化”。我国目前一般性转移支付涵盖税收返还、均衡性转移支付、民族地区转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付以及其他等诸多内容（夏冬泓，2018）。然而，均衡性转移支付才是推动区际财政能力均等化的重要工具。在数字经济时代，用户参与的价值无法直接转化为用户所在地的税收利益，造成地区间的财政能力差异扩大，均衡性转移支付便成为解决这一问题的关键钥匙。

均衡性转移支付作为一般性转移支付的重要组成部分，主要参照各地标准财政收入和标准财政支出的差额及可用于转移支付的资金规模等客观因素，按统一公式计算分配。财政收入能力均等化力图通过使不同地区具有大体相同的财政收入能力，来实现不同社会成员享有公共服务的均等化（王玮，2009）。依据《2016年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预〔2016〕63号）第四条的规定，“均衡性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定”。各地享受均衡性转移支付用公式表示为：“某地区均衡性转移支付=（该地区标准财政支出-该地区标准财政收入）×该地区转移支付系数 增幅控制调整 省对下均等化努力程度奖励资金”。

在这一公式之中，数字经济给用户所在地省份带来的税收损失，可以作为一项要素纳入其中。原则上，设计得当的均衡性转移支付方案可以均衡地区之间的财政能力差异，纠正因数字经济导致的财政能力差异。然而，如果其中的参数设置不当，仍然会影响公平配置财政能力的目标实现。在现实的实施过程中，除未获得均衡性转移支付的省市之外，其余各省获得的均衡性转移支付资金与其财力水平之间呈现正相关关系，均衡性转移支付反而向财力较强的地区发生倾斜，这已背离了基本公共服务均等化的初衷（夏冬泓，2018）。因此，在应对数字经济带来的区际税收挑战时，如何取得全国性的共识，如何正确衡量用户所在地的财政损失，就显得尤为重要。

衡量用户所在省市的财政能力损失，可以借鉴英国的数字服务税方案，对用户参与的多寡进行评估。首先，划定数字服务的业务范围。进入这一视野的数字服务通常是带有商业目的，同时严重依赖用户内容贡献的业务类型。其次，利用IP地址确定用户所在地，进而划定区域内的用户数量。最后，对用户生成的价值进行评估，通过IP地址确定各地能够分享的转移支付数额。

基于此形成的均衡性转移支付方案，充分衡量用户所在地在数字经济时代遭受的税源流失因素，可以进一步推动地区之间的财力均衡，使得囿于传统税收秩序导致的区际税收挑战获得缓；同时数字经济作为中国经济的重要推动力量，不会加剧地区间的财政能力差异；用户作为数字经济的重要参与者与价值贡献主体，其现实生活中也可以享受更为均衡的基本公共服务。