分享|杨复卫:基本养老保险财务的“外部负担”及其法律化解
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2022-03-23

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Space Day

of China .

基本养老保险财务的“外部负担”及其法律化解


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作者简介:杨复卫,西南大学社会政策与法律研究中心副主任、副教授、硕士生导师,研究方向:社会保障法学。

文章来源:原文发表于《保险研究》2020年第10期。


内容摘要

中国基本养老保险立法以其财务与国家财政独立为基本准则,在此基础上通过保险财务的运作达成保险待遇的持续给付。然而,我国基本养老保险却背负着类似隐性债务的“外部负担”,包括改革转制成本与政策负担。由于“外部负担”并非基本养老保险财务运转的基本逻辑,属于额外的资金支出,加重保险待遇总体给付压力,可能引发“养老金危机”。目前,通过对央地法律文本的解读,政府大多将“外部负担”作为支持经济、社会发展的政策工具,并以财政补助形式弥补造成的保险基金财务亏空。为防范“外部负担”偏离社会保险基本建制原理,通过养老保险财务自动调整法律机制理念、方案与保障设施的构建以化解“外部负担”。

【关键词】基本养老保险;保险财务;外部负担;化解路径


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问题意向

基本养老保险创设初衷在于以“团体性”“互助性”的形式来防范和化解大规模老年经济风险。其重要特征便是运用保险技术在保费和保险给付间建立对应关系,通过“缴纳保费—待遇给付”的财务设计实现自给自足,维持财务收支平衡。可见,基本养老保险财务具有相对封闭性,与政府税收征缴及财政支出相分离。基于德国社会保险的自治理念,理论上社会保险财务不接受国家任何补助,所有社会保险支出由保费支应,以避免国家势力不当介入(R.Hendler,1995)。根据《社会保险法》的规定,基本养老保险财务原则上自给自足,仅在保险基金出现支付不足时,政府才给予补贴。然而在实践政治操作中,基本养老保险很难完全坚守其财务封闭性,受国家所欲达成社会和谐、稳定等目的束缚。具体而言,基本养老保险的保费缴纳和保险给付行为通常成为政府实施社会政策的工具,该行为与其本源所承担的老年经济风险无关,对基本养老保险财务而言属于“外部负担”。如,2020年为应对新冠肺炎疫情对企业停工的负面影响,中央出台《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》(人社部发〔2020〕11号)(后文简称“11号文”),地方政府跟进出台细化方案,减免基本养老保险单位缴费部分,进而纾解企业困难,推动企业有序复工复产,支持稳定和扩大就业。基本养老保险财务大规模的“外部负担”成为中央到地方政府刺激经济的灵丹妙药。实际上,新冠肺炎疫情下提振经济,减轻企业负担有多种方式,最为直接的便是减税与“降费”。企业因新冠肺炎疫情影响不能及时开工,无法产生直接的税收,当下而言“降费”成为较优选项。当“降费”成为政府刺激经济的手段时,实则打破基本养老保险财务的封闭性,以及财务收支的既定规则。

《社会保险法》赋予政府管理基本养老保险的职能,加之保险财务并非封闭式规定,政府可决定保险财务收支问题。然而,社会保险的保费具有一定社会重分配功能,其用途受保险目的之限定,仅限于该保险制度所承保的社会风险支出,而前述支出有别于该目的限定,属于外部负担。依循基本养老保险财务运作的一般原理,如该“外部负担”以保费收入作为支出,则长期积累下负担势必过重,影响保险财务可持续性,产生未来保险给付风险。此外,以参保人所缴纳的保费支应国家的社会政策,有违平等原则之嫌。许多国家皆以立法明确规定了财政补助养老保险财务,《社会保险法》第5条亦有所明确。实际上,社会保险财务的“外部负担”与保险财务的独立性,以及如何通过社会政策承担与“中央-地方”财务分担化解该“外部负担”,在社会保险发达的德国同样棘手。因为基本养老保险财务“外部负担”的解决具有高度政治性,而保险财务的永续发展又关乎社会稳定与基本民生。故此,为避免基本养老保险财务“外部负担”的解决成为权宜之计,防范偏离社会保险基本建制原理,成为盘根错节的法律问题(Hans-Wolfgang,1982),通过谨慎而有效的方式解决意义重大。有鉴于此,本文以基本养老保险财务运作原理为切入点,探究保险财务与“外部负担”间的法律逻辑,澄清“外部负担”的基本内容。在此基础上,以法律文本量化方式探寻化解“外部负担”的考量因素,结合政策数据,精准运用财政资金有步骤地解决保险财务的“外部负担”。

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基本养老保险财务运作的基本原理

我国基本养老保险的财务设计采德国“保险型”社会保险模式。该模式源于德国传统的具有公法主体地位的职业公会系统,将系统内部成员间的自助互助转化为社会保险形式,并以法律赋予成员民主参与及自主决定的空间。基本养老保险并未建基于民间的自治团体,而是遵循我国社会保障体制的发展路径,二者具有一定差异性。但基本养老保险依然遵循了“保险型”模式基本的建制原则,如强制参保、保险原则与社会均衡等(刘俊,2018)。而该建制原则也同时体现其财务运作的基本原理。

(一)基本养老保险费缴纳的强制性设计

社会保险强制参保原则体现在保险财务上即是保费缴纳的强制性。实际上,基本养老保险参保人强制缴费是国家开办社会保险的必要行政手段(Gitter et al. ,2001),为解决社会保险运行中的“逆选择”问题而设计。商业保险实践显示,参保人抗风险能力与其参加保险的主观意愿呈反比。保险人为获得生存空间,会根据参保人面临的风险系数高低确定保费额度,风险系数高则保费额度高,反之亦然。参保人的保险待遇水平也与其保险缴费额度及风险系数高低相关。然而,基本养老保险内含社会连带思想,强调高收入者负担较高保费,低收入者负担较低保费,实现高收入者对低收入者的“补贴”,以达到基本养老保险“所得重分配”效果。然而,现实中的高收入群体可能不愿甚至逃避缴纳较高保费,如将其排除在基本养老保险参保范围之外,仅以低收入群体参保并支付低额保费,待遇支出将难以持续。此时,国家如若维系基本养老保险的生命,可以财政承接基本养老保险待遇亏损,却有违基本养老保险建制的“封闭性”原理。故,以立法形式课予所有参保人强制缴纳基本养老保险费义务,成为基本养老保险财务可持续运转的基本保障。基于此,我国《社会保险法》第7章专门规定了社会保险费的强制征缴,《社会保险费征缴暂行条例》亦赋予征缴机关强制职权。与之相应,国家以立法形式课予了基本养老保险参保人强制缴费义务。

至于该强制缴费义务在法教义学上表现,可涵涉两方面内容:一是基本养老保险参保人并无拒绝缴纳保费的权利。我国《劳动法》《劳动合同法》均强制用人单位为劳动者办理基本养老保险参保手续,劳动者不能直接拒绝参加基本养老保险,否则用人单位概括承受不利后果。如若用人单位未按时足额为劳动者缴费,则经办机构将履行法律赋予的强制征缴职权,即立法强制课予用人单位为劳动者缴纳保费,台湾地区学者称其为公法契约上的雇主强制义务(谢荣堂,2008)。二是基本养老保险参保人缴纳保费并无可自由裁量的空间。即参保人保费缴纳的数额、计算依据、缴费时间安排等非参保人与保险人协商的结果,而是基于立法规范或保险人内部规定确立。即使我国现行基本养老保险制度还存在着诸多“不平衡、不充分”的问题(何文炯,2018),基本养老保险费缴纳行为依然不具可裁量性。以国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)为例,降低社会保险缴费乃是依据精算原则合理做出,具有社会普遍性,并非某一群体或个人可自由决定缴费行为。各地区出台有关基本养老保险费“自由裁量”的文本大都属于外部的社会保险行政处罚行为,无关保险内部运转所涵涉的缴费强制性问题。可见,立法课予参保人强制缴费义务成为社会保险与商业保险区分的重要特征,也是基本养老保险财务运作的基本逻辑。

(二)基本养老保险待遇给付的保险原则

德国学者察赫(Zacher)提出的社会福利“新三柱理论”已被广泛接受,将社会保险定位为“具有先行给付原因的社会给付”。在基本养老保险领域,保费缴纳义务人因缴费而享有特别的利益,即获得对应的养老金给付。而基本养老保险构建的基本逻辑便是通过保险原则的运用达成风险的分担,而实现前述目标则需保险原则的“风险分担”功能运用,确保保险财务运转的可持续。在基本养老保险财务上表现为,通过向参保人强制征缴保费以支付被保险人风险发生时之经济损失,保费收取之目的限定于保险支出,保费与保险给付之间具有某程度之对价关系。即基本养老保险的资金来源于参保人所共同缴纳的保费,而非类似于税收的无偿征缴,这与国家财政的直接给付方式迥然有别。此时,基本养老保险费在财务运作上独立于国家财政,具有自给自足的封闭性特征。国家通常不得将保费收入挪用于其他非属基本养老保险承保风险之外的社会支出。基于对风险的预护,德国《社会法典》专门规定了诸如养老保险运转的财务结构,以构建可持续的养老保险体系,保障劳动者年老后的经济生活(袁立,2011)。

保险原则还区分了养老保险给付与其他社会给付。基于社会保险法原理,社会保险给付通常分为“劳务给付”“实物给付”和“现金给付”三类。通常,“劳务给付”是给予被保险人照护或帮助,适用于我国学者正在探讨的长期照护保险,“实物给付”大多运用于医疗保险的诊疗行为,而“现金给付”则适用于基本养老保险。由于基本养老保险所管理的风险是一种经济上的或转化为经济上的损失,故基本养老保险待遇给付目的在于实现公民的老年经济安全。可见,基本养老保险的保险标的并非是老年风险,而是因年龄增大后公民所产生经济生活上的不安全(钟秉正,2005)。虽说老年是一种确定的生命现象,并不能成为不确定的风险,但年老后经济生活的不安全将成为社会问题,且“退休至死亡的年限”仍属不确定,故老年仍可作为保险事故之一(钟秉正,2005)。其他社会给付,诸如社会救济金、农村五保供养津贴等,通常并非社会保险待遇给付,即不以强制缴费为前提,而是由国家向人民提供单向性的社会给付,其财务经费源于财政资金。可见,这类社会给付行为并不具有财务的独立性,属于国家财政支出的内容,源自税收的财政支出与单向性社会给付间亦无对价关系。由此,基本养老保险待遇给付遵循保险原则,与其他单向性社会给付间存在清晰的界分,特别是资金来源的不同。

(三)基本养老保险财务收支的总体平衡

从基本养老保险费缴纳与待遇给付观察,基本养老保险完善的财务结构应实现财务收支的总体平衡。强调保费的总收入与保险待遇的总支出应呈现“总体对价关系”,前者应完全涵盖后者,达成财务收支的总体平衡,并非注重单个参保人的缴费与其待遇支付间的对价关系。换言之,基本养老保险缴纳的保费与保险事故的风险间并不严守对价关系,财务的运行遵循总体收支平衡,而不论个别对价关系。与之相对应,商业保险则依照参保人个人风险高低决定其保费,保费与给付间具有个别的对价关系,同时强调总体财务收支平衡。基本养老保险财务收支总体平衡可实现一定的社会重分配效果,皆因收入差距产生的待遇贫富差距。具体而言,总体对价关系要求保费与保险给付间并不严守对价关系,保费收取与保险给付间的关联性可作一定程度切割,保险给付差异控制在合适范围。此时,保费与保险给付间的比例关系越小,社会重分配效果越强,反之则越弱。然而,这种情形存在基本前提,即保费收入可支应保险给付支出。基本养老保险财务支出实践表明,仅靠参保人缴费难以应对大规模的养老金支付。为此,我国《社会保险法》为达成保险总体对价均衡,除要求参保人缴费外,亦要求第三人分担保费。第4条规定“用人单位和个人依法缴纳社会保险费”,而第5条就明确提出国家应给付社会保险事业必要的经费支持,也即个人、单位和国家被课予分担保费的义务。

劳动者何以既被课予强制保费缴纳的负担,又愿意接受非严守对价关系的保险给付?这是源于国家立法的介入,将劳动者互助自助的机制转化为国家给付制度,并以劳动者身份认同为核心生成“社会连带”思想(钟秉正,2005)。该思想在首创社会保险制度的德国涵涉两层基本含义:其一,劳工阶级争取政治权利抗争中形成的“我为人人”“人人为我”的共同归属感,加之社会保险财务具有封闭性,可使得保费与给付间的社会重分配仅限于群体内部而不及于他群,即劳工与其家属间而非其他成员(郭明政,1997)。其二,德国社会保险强调公法组织管理保险事务,即使劳动者互助自助的机制转化为社会保险制度,组织上也仍与国家分离并保有一定程度的自主性(许春镇,2004)。财务运作上体现为以保费收入为主要财源并尽力维持保险给付,外观上保持与税收、财政相分离。然而,基本养老保险以劳动者工资作为缴费标准,养老金给付与缴费呈正相关关系,故其社会重分配效果相对薄弱,而个别对价关系较为显著。实际上,个人的缴费行为源于社会保险理论上的“自我责任”理念,在制度层面对应社会保险模式建构的社会行政给付行为(郑尚元、扈春海,2018)。如若过多依附基本养老保险运转之外的资金或外部势力,势必危及保险风险分担的公平性,逐步磨灭社会保险成员对于共同体连带责任的认同。单位缴费被认为是基于劳动者生活保障的“照顾义务”,雇主长期使用劳动者劳动从而具有特别生活关联性特征(张道义,2005)。为达成所得重分配效果,在个人和单位缴费之外,国家会根据实际情况提供财政补助。有学者认为此基于国家与保险人形成了社会连带关系,因而财政补助社会保险是合理的(陆敏清、郝凤鸣,2004)。我国《社会保险法》规定个人与单位缴费具有强制性,而国家财政补助行为则并无强制要求即是明证。

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基本养老保险财务运作的“外部负担”

(一)保险财务承受“外部负担”的典型事例

首先,养老保险财务承担了改革中的“妥协”成本,形成“外部负担”。国家建立统一养老保险制度肇始于1997年,当时大部分地区养老保险统筹层次在县级。鉴于此,《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)(后文简称“26号文”)第8条提出提高统筹层次,逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。本次统筹层次改革,“26号文”并未采取激进的策略,一步到位实现省级统筹,而是采取循序渐进的方法。直到1998年《国务院关于实行企业职工养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发〔1998〕28号)的出台,才强调养老保险实行省级统筹,将行业统筹移交地方管理,以缩小不同地区、不同行业养老金待遇差距。“26号文”的本意在于预留各地区统筹层次改革时间,减小省级统筹改革阻力,然而事与愿违。由于各省级政府缺乏养老保险提高统筹层次改革动力,直到2009年底全国省级行政区才制定省级统筹规范,仅有25个省级行政区达到了省级统筹标准。基于改革的现实困难,《社会保险法》第64条仅要求养老保险基金实现省级统筹,其他事项暂缓。甚至2018年中央经济工作会议还在提出“加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹”,省级统筹依然处于“进行时”。目前,除北京、上海等地区实现省级统收统支外,其他地区养老保险基金收支以县(市)为基本单位,基金在省级范围内进行调剂(房连泉,2019)。养老保险省级统筹如此艰难,更遑论全国统筹。审视提高统筹层次改革进程,为实现养老保险统筹层次提升,改革的进程成为制度“妥协”的过程。这种“妥协”实则是改革的灵活策略,决策者在改革过程中根据各地区经济、社会发展实际情况寻求“因地制宜”的最佳路径,以“小步快跑”方式达成养老保险省级统筹。这也是为什么有学者提到,我国养老保险制度改革与经济发展、社会进步同频共振(张思锋、李敏,2018)。

“26号文”所引领的提高统筹层次改革势必要打破地方利益,而这将增加改革的难度,为顺利推进改革,不得已由保险财务承担改革“妥协”成本,产生了“外部负担”。典型例证便是提高统筹层次改革中,产生了大量地方养老保险基金收支隐性债务问题。隐性债务主要包括两个部分:一是每年的“非正常缴费收入”,比重过大使得名义缴费率与实际缴费率相去甚远。例如,2010-2015年约有10%的缴费来源于部分临近退休人员以较低基数的补缴,2002-2016年企业和个人的平均缴费率为16.33%,与“26号文”所要求的28%相去甚远(王延中,2019)。二是“26号文”改变了养老保险传统现收现付模式,转制为“统账结合”模式,对于改革前的历史欠债进行了模糊化处理。也即,当时政府并未完全承担养老保险模式转制成本,而是将改革产生的历史债务交由未来的养老保险财务化解(杨方方,2006)。此外,由于养老保险基金各地收支不均,在长期的省级统筹改革中,形成地方利益并进而固化。例如,广东省2004年、2010年和2016年养老保险基金结余分别为596.8亿元、2471.5亿元和7652.6亿元,而同期黑龙江省则分别为97.5亿元、479亿元和-196.1亿元。两地养老保险基金结余差距如此巨大,形成了较为“固化”的基金地方利益,很难想象广东主动将其结余基金与其他地区公平分享。不管是解决隐性债务问题还是实现养老保险全国统筹,均需养老保险严格的财务进行“妥协”,对财务持续运转形成较大压力,产生“外部负担”。

其次,地方政府变通执行养老保险强制缴费规定,降低养老保险基金预期收入,产生保险财务的“外部负担”。基于养老保险费缴纳的强制性设计,被保险人缴纳保费与其享受保险待遇之间并非源自双方当事人对抗交易的结果,而是基于法定事实产生。即养老保险保费费率、缴费标准计算等均由法律进行规范,被保险人对此并无可裁量或磋商空间。按此逻辑,《社会保险法》第63条和第86条均规定了用人单位未按时、足额缴纳社会保险费时,保费征收机构可依职权强制征缴。《社会保险费征缴暂行条例》第13条和第23条,以及《社会保险费申报缴纳管理规定》对保费征收机关的行政强制职权进行了更为具体的规定,以厘清保费征收机构的权力边界,规范程序性事项。2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,同年中共中央、国务院出台了《国税地税征管体制改革方案》,确定了社会保险费征收机构为税务机关,以提高保费征收效率。审视前述法律规范和改革方案,其规制目的在于明确保费征收机构的权限范围与征缴手段,从而规范保费征收程序,提高养老保险费筹集能力,维持养老保险财务运转的平衡。前述改革方案契合养老保险财务运作的基本原理,但欣喜之余,更值警惕,提防“保费规范化筹集”在地方陷于口号化、形式化的尴尬和危险。

事实证明,立法所延展出来的保费征收规范化图景在地方实践中困难重重。地方政府通过种种“土”政策对法律规范进行重新解读,以地方政策代行立法。以保费征收比例为例,根据“26号文”和《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)(后文简称“38号文”),原则上企业缴纳养老保险费为其工资总额的20%,例外情形则是缴费比例低于20%的由省级人民政府确定,高于20%的还需报原劳动部、财政部审批。然而,既定的缴费比例规范在地方政策引导下“原则”与“例外”发生了互换。表现为经济发达地区养老保险基金较为充足,通常选择低于20%的缴费比例,广东省直接明确缴费比例为14%,高于和低于14%缴费比例的均调整至14%。与此相对,西部欠发达地区为吸引企业投资,通常在招商引资办法中规定保费缴纳比例可低于原则性规定,如兰州新区在其2018年招商引资办法中提到“企业社保费率降幅40%以上”。此外,还通过地方政策对“小微企业、困难行业和困难企业”的扶持,“单位缴费部分按缴费基数的12%缴纳”,以合法形式规避20%缴费比例规定。过重的社会保险缴费负担导致企业人力成本上涨,造成企业生存困难,只能欠缴保费或降低缴费标准。(米海杰等,2018)在地方政府默许下,部分超越既定缴费比例的现象成为当下常态。从《中国企业社保白皮书》规定可知,我国企业养老保险缴费基数合规的企业比例较低。2015年合规比例为38.34%、2016年低至25.11%,2017年继续跌为24.1%,2018年为27%。国家也为此进行背书,于2019年出台了《降低社会保险费率综合方案》(国办发〔2019〕13号),降低城镇职工养老保险单位缴费比例,高于16%的省份可降至16%。实际上,国务院自2016年5月开始阶段性降低养老保险费率,已有北京、重庆、四川等19个省份宣布下调企业缴费率。然而,我国养老金从2004年始,实现连续15年涨(张均斌,2019),其中2005-2015年国家连续11年上调10%退休人员养老金待遇,近几年上调速度有所减缓,2018年也增长了5%。可见,地方政府将调整养老保险缴费比例作为推行社会政策的工具,通过降低缴费比例以实现招商引资和支持困难企业发展。而这种变通执行法律规范的行为有悖于强制缴费原则和保险原则,甚至与“38号文”的目的背道而驰。此外,缴费比例的变化与养老保险费总量呈正比,在目前扩面筹资难度较大背景下,缴费比例降低将打破养老保险财务平衡状态。为维持保险财务平衡,唯有降低养老金替代率,而降低缴费比例来提高支付水平只会增加养老金替代率,增加养老保险财务的“外部负担”。

(二)“外部负担”不是财务运作的内生逻辑

纵观养老保险发展历程,涉及养老保险的重大改革均牵涉人民敏感的神经(李鸿涛,2019),政治性因素始终不离左右,养老保险通常被赋予某种政治目的。例如,德国俾斯麦养老保险模式较少源于对本国工业化的反应,更多源于本国社会变革、政治动机等因素(郑尚元,2019)。可见,一定条件下的政治性因素并不阻碍养老保险的可持续发展。世界上并无模式完全相同的社会保险制度(Michael Stolleis,2003),各国社会保险模式选择与其本国国情、政治、经济制度以及保险技术运用的路径不无关联。如此,美国学者德沃金才认为社会保险是一种“政治性”的社会安定解决方案(Dworkin R,1981)。毕竟社会保险自身所承载的社会预护功能与国家所欲实现的社会和谐、稳定具有趋同性。社会保险创设初衷是通过“团体性”“互助性”的形式来防范和化解社会大规模的经济风险。这种风险化解方式在养老保险中体现为,通过“缴纳保费——待遇给付”间的财务运作,解决被保险人退休后生活的经济风险。然而,养老保险具有较强的社会政策效应,易受国家所欲达成的社会和谐、稳定的“外部负担”束缚。当政治性目的超越养老保险财务可承受的度时,“外部负担”可能打破养老保险财务运行的封闭性,使运用保险技术的“社会保险”沦为纯粹福利的“社会保障”。具体表现为降低保费缴纳而持续升高待遇给付支出,养老保险财务面临巨大资金压力,“缴纳保费——待遇给付”间收支平衡的和谐财务关系将被打破。为维持养老保险生命力,国家财政将不得不大规模补助养老保险,养老保险失去了独立维持生命力的能力,使得在外观上养老保险财务体系与政府财政体系趋同,政府责任将被无限放大(杨方方,2005)。

我国养老保险经历了单位保险到社会保险的整体变迁,政治性因素在养老保险发展历程中留下了深深的烙印。为了解决政治性因素带来养老保险财务的“外部负担”,防止养老保险财务运转失灵,国家每年均对其进行大量的财政补助。市场失灵需要国家干预经济关系,养老保险财务运转失灵也需要政府干预。虽然确保养老保险财务可持续是“有为”政府义不容辞的责任,但目前财政补助养老保险目的却相当模糊。也即,财政补助金额哪些是基于补偿“外部负担”,哪些是支持养老保险事业发展,应有一个清晰明确的说法。当以养老保险财务收入或支出负担某种政治诉求时,其行为可能脱离于既定的法律轨道,需通过国家立法或法律解释来获得合法性认可。长期以来,养老保险实践具有显著的中国特色,其历次改革均缺乏法律的规范指引,大都通过中央和地方出台的“条例”“决定”“办法”“建议”“意见”等政策文本探索前行。2010年出台的《社会保险法》亦未能彻底扭转该势头,毕竟该法律的规定较为宏大,需大量地方政策配合。如

《社会保险法》第5条笼统规定“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”,至于经费支持的原因、过程、经费支持的方式乃至支持的金额均未明确。第65条也仅规定“社会保险基金出现支付不足时,给予补贴”,未明确当前支付不足抑或未来支付不足,以及补贴经费的数量等。立法的模糊加之长久以来的政策文本实践,难以造就逻辑严密的规则体系,地方在制定养老保险改革策略时大都专注本地区的困境与利益,忽视养老保险财务制度的顶层设计(郑秉文,2018)。导致当前立法无法厘清“外部负担”的基本内容,以及如何通过财政补助、何时补偿甚至补偿金额等。

前述情况的发生,实则与我国养老保险基金被纳入地方政府财政预算有关,养老保险资金存入财政专户,由地方财政部门、人社部门等部门共同管理。即使在财政预算中为养老保险基金设立了单独的账户,实行专款专用,也无法在外观上消除财政资金与养老保险资金混同,养老保险基金已成为财政一部分的事实。政府对养老保险基金的干预行为与政府财政管理行为趋同,异化为政府财政内部管理的一部分。这种现象正好解释为什么调整退休人员养老保险金标准的发文主体有财政部。同时,社会保险经办机构是隶属于人社部门的事业单位,二者在管理权限和职能分工上虽有所区分,但经办机构接受人社部门管理,其主要领导通常是人社部门的副职或领导成员。从养老保险管理角度看,这种职权设计的好处在于借用政府信用推广社会保险,提高经办机构管理决策、保费征缴和待遇支付的效率,实现养老保险所欲达成的目的。当出现企业拖欠养老保险费或国家提高养老保险待遇时,政府只需出台一个规范性文件即可解决,而无需根据养老保险的缴费、待遇等复杂因素所产生的精算结果、参保人数变化或物价变动来回应。此时,社会保险经办机构在外观上与政府组成部门之间并无差异,养老保险的财务独立性丧失,成为国家财政的附庸(张荣芳、熊伟,2015)。此时,养老保险财务的“外部负担”与财务运作的内生逻辑走向趋同,在地方利益驱使下养老保险财务服务于地方经济,直接后果便是养老保险地方碎片化严重。具体到养老保险缴费时,各地区间养老保险缴费负担畸重畸轻,最终受损的是人民对养老保险制度的信任以及制度的独立性(郑功成,2015)。

前述问题的产生在于将养老保险财务的“外部负担”与财务运作的内生逻辑混同,二者应有效区分,明确“外部负担”不是财务运作的内生逻辑。养老保险财务的良性运转势必与“作为集体资源的保险技术具有普遍联系”(珍妮·斯蒂尔,2012)。保险原则通过财务控制达成对风险的管理,也即通过风险的自我承担和风险的转嫁实现对风险的抑制,目的在于通过事先的财务安排,解除被保险人对损失的担忧,保障其经济利益(孙祁祥,2017)。如若忽视对保险原则的运用,短期将影响养老保险的运行质量,体现为保费缴纳不足额乃至逃避缴费,难以达成财务的事先安排;长此以往将导致养老保险应对人口老龄化的内生机制逐渐弱化并滋生保险财务风险。而“外部负担”的过多介入势必冲淡养老保险财务运转的保险机理,难以真正发挥保险技术的功效。为此,需要明确养老保险“外部负担”应通过外力解决,保险财务仅解决养老保险的内生问题。虽说我国政府并未明说通过何种外力以解决“外部负担”,但每年均以大规模财政资金补助养老保险。显然,财政补助资金正属于外力范畴,解决省际间养老保险基金收支不均衡问题便是明证。以“东三省”为例,2017年辽宁、吉林和黑龙江省职工养老保险基金收支差额分别为-254.1亿元、-40.3亿元和-327亿元,呈现持续亏空的趋势。而同期的广东和江苏省则分别为1140亿元和238.9亿元,节余7652.6亿元和3402.7亿元。仅从“东三省”养老保险基金收支来看,仅靠其自身运转保险技术已失灵,需要国家财政持续补助。为此,国家于2018年7月实施中央调剂金制度,以缓解地区间养老金均衡问题。正如有媒体针对“养老金亏空”的评论,提到弥补养老金缺口不是数学题,而是政策问题。虽然国家并未明确财政资金与“外部负担”的对应关系,但至少说明“外部负担”并非养老保险财务运作的内生逻辑。

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“外部负担”化解现状:基于法律文本的量化分析

养老保险财务“外部负担”的化解并非玩文字游戏,而是通过一整套行之有效的长效方法解决养老金的伴随债务问题,达成养老保险财务运作法治理念、逻辑规则的构建。因“外部负担”的内容具有强烈的公共政策属性,故其化解方法势必关涉多方政策因素,公共政策量化成为当下社会治理现代化的重要路径(傅雨飞,2015)。量化的分析方法也成为法学研究的重要工具,甚至成为新时代提高立法质量的重要保障,成为法学研究的有效范式。量化分析要求对“外部负担”化解的考量因素选定更加严谨周密,从当前“外部负担”存在的方式与类型,对“外部负担”化解的当下对策做法,以及分析判断所依据的客观情况,应有充足的数据样本来支撑。只有充足的政策与数据样本,才能对“外部负担”的各项指标进行全面且客观的评述,得出有说服力的“外部负担”考量因素评价标准。

(一)“外部负担”的方式与类型:基于央地法律文本的解读

 “外部负担”在我国中央和地方的法律文本中多有体现,本文通过法律量化方式对51份关涉养老保险财务“外部负担”的法律文本进行分类汇总,以期厘清“外部负担”的方式与类型。因2020年发生的新冠肺炎疫情属突发公共卫生事件,对企业的生产经营活动造成严重影响,“11号文”中规定的优惠对象几乎涵盖所有类型企业,且独树一帜,与其他类型养老保险的“外部负担”具有较大差异。故,将其单列进行分析。

1. “疫情”期间“外部负担”的方式与类型

 中央出台“11号文”明确减免企业应缴纳的养老保险费,以克服企业在“疫情”期间停业停产所造成的损失,帮助其复工复产。“11号文”列举了三种“外部负担”方式:对中小微企业(湖北省为各类参保单位)免征不超过5个月的养老保险费;对大型企业等参保单位(不含机关事业单位)减半征收不超过3个月养老保险费;对因“疫情”影响经营出现严重困难的企业缓缴不超过6个月养老保险费。随后,《国家税务总局关于贯彻落实阶段性减免企业社会保险费政策的通知》(税总函〔2020〕33号)出台,进一步落实具体操作办法,并要求各省级地方根据具体情况,积极推动制定本地区具体操作办法。

表1

新冠疫情期间央地养老保险基金“外部负担”文件

表1汇总了2个中央以及18个省级地区的22个阶段性减免企业社会保险费的法律文本,列举了“减征、免征、缓缴、返还”等不同类型的“外部负担”。可见,各地区严格落实“11号文”等文本的规定,对不同类别企业采取不同类型的社会保险费缴纳优惠措施,使得各地养老保险费减免效果明显,如湖北全省自2020年3月底为各类企业减轻社会保险费缴费负担121亿元。其中,在“缓缴”方面,地方在中央发文的基础上进行了一定的创新。如北京、辽宁、湖南等地对“企业经营出现严重困难”进行了细化规定;山西独树一帜,在“缓缴”基础上进一步规定参保企业无需申请即可对1至3月养老保险费延迟3个月缴纳;河南则附加要求申请“缓缴”企业除满足经营困难条件外,还应坚持不裁员或少裁员。在养老保险费“返还”类型中,黑龙江、重庆等4个地区甚至突破了中央法律文本规定。提出对于不裁员和少裁员企业给予社会保险费“返还”扶持措施,四川还进一步明确“返还”的目的在于稳岗。对于“返还”额度,各地根据实际情况规定差异较大,如黑龙江、四川返还6个月(重庆返还3个月)企业及其职工上年度应缴纳社会保险费的50%,而浙江则提出应根据企业具体情况返还1至3个月不等的社会保险费。对比2003年“非典”疫情爆发期间中央和地方对减轻企业社会保险费缴纳负担的发文,“外部负担”方式与类型上差异较为明显。2003年“非典”疫情期间,中央发文仅规定对停产、半停产的困难企业给予最长3个月的社会保险费缓缴期限;而本次“疫情”期间“外部负担”的类型更丰富,覆盖范围更广,优惠方式多样。显然,亦加重了养老保险财务的外部负担”。

2.非“疫情”期间“外部负担”的方式与类型

非“疫情”期间,中央和地方政府亦出台较多法律文本减免企业养老保险缴费金额。本文通过对27份(表2)非“疫情”期间中央和地方出台的法律文本的量化分析,可知非“疫情”期间养老保险财务“外部负担”虽力度稍缓,但方式与类型却更为丰富,更具有连续性。本文根据27份法律文本所规定的养老保险财务“外部负担”内容,基于获益主体的不同区分为三种类型。第一,困难企业与小微企业。由于困难企业破产对经济社会产生不利影响,中央和地方政府连续发文通过减免其缴纳的养老保险费达成扶持政策。“人社部发〔2009〕1号”文明确提出困难企业在一定期限内缓缴养老保险费,江西将该期限确定为1年,湖北、山东等地还在缓缴基础上增加了延期缴纳类型,江苏则创新提出了分期缴纳的类型。除了在缴纳期限上进行优惠外,部分地区还针对特定类型困难企业进行规定,如杭州对不裁员或少裁员的困难企业返还企业及劳动者应缴纳的6个月社会保险费的50%。而中央和地方政府法律文本扶持小微企业发展的目的,在于其可提供大量就业岗位。对小微企业进行养老保险费提供减免等优惠的地区主要在重庆,“渝府办发〔2018〕155号”文规定对符合条件的小微企业可适用个体工商户的优惠措施,即较低的缴费比例。除此之外,吉林对新参保登记或一次性补齐欠费的小微企业,阶段性缓收滞纳金。

表2

非疫情期间央地养老保险基金“外部负担”文件

第二,“个转企”与“小升规”企业。该类主体属于法律文本在地方的特殊政策实践类型。其中,“个转企”是指个体工商户转型升级为合伙企业、有限公司等企业类型。为支持“个转企”主体发展,部分地区设置过渡期,在过渡期内仍可按个体工商户享受较低比例的养老保险缴费比例和在一定范围内选择缴费基数的权利。表2中的吉林、大连等地规定过渡期为3年,苏州规定仅为1年,武汉还规定3年期满后经批准还可延长2年。“小升规”指小微企业转型升级为规模以上企业。该类型企业的养老保险缴费优惠主要发生在浙江,表现形式为在首次上规模后的3年内临时性下浮单位养老保险缴费比例,每年下浮幅度相当于企业养老保险缴费1个月额度。

第三,作为特殊参保群体的农民工、灵活用工人员及个体工商户。该类主体长期游离于社会保险体系之外,法律文本通过缴费的优惠吸引其参加社会保险。如中央法律文本虽未对农民工规定“外部负担”的类型,但为落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)中的农民工社会保险问题,部分地区允许农民工按照“双低”原则参加养老保险。杭州即规定农民工个人缴费比例为5%,单位缴费比例14%。对于灵活用工人员及个体工商户,绝大部分地区降低其单位和个人缴费比例至20%,并将其中的8%记入个人账户。除降低缴费比例规定外,部分地区也给予缴费基数的优惠,浙江、湖北等地区通过设置过渡期的形式,规定过渡期内按照在岗职工平均工资的一定比例确定缴费基数。北京和浙江温州等地甚至允许在一定范围内自由选择缴费基数。

(二)“外部负担”的化解方法:整体纳入政府公共财政预算

本部分通过法律量化的分析方法来观测我国当下养老保险财务“外部负担”的化解方法。观测视角主要分为两个方面:一是对中央政府层面2011—2017年度养老保险基金收入与财政补助情况进行整体观测(表3),以期探究中央财政对养老保险财务的贡献力度;二是从东北、西南、西北和东部沿海地区选择八个经济发展水平和社会治理能力差距较大的省级地方政府,从地方政府层面审视2014—2018年间不同地方财政补助养老保险财务的力度(表4),希望全面展现不同地区财政支持养老保险财务“外部负担”化解的差异。观测表3数据可见,财政补助养老保险基金总收入呈递增之势,2017年更是达到了4955.13亿元。此外,财政补助占养老保险基金收入比例从2012年始整体上也是逐年攀高。表4数据所呈现趋势与表3数据略有不同,但部分省市财政补助占养老保险基金收入比例持续处于高位。从表3和表4量化的数据,以及结合表1和表2数据的理解,可见我国中央和地方财政均将养老保险收支纳入政府整体财政预算。具体而言,对表3和表4的解读涵盖以下三个方面:

表3

2011—2017年度中央财政补助养老保险情况


表4

八省市财政补助养老保险占比情况统计           

    单位:万元

第一,中央和地方并不区分养老保险财务保险费用收支与“外部负担”导致的财务缺口。从中央和地方财政部门所公开的财政收支数据分析,央地财政部门均将养老保险预算纳入整体财政预算,即并不认可养老保险财务具有独立性。虽说通过央地财政兜底养老保险基金亏空的做法可能加重财政负担,但应当承认这有利于及时化解当期养老保险财务的“外部负担”。问题在于,养老保险财务整体纳入政府公共财政预算的做法较为“粗枝大叶”,并没有区分养老保险财务本身的费用收支与“外部负担”造成的财务缺口问题。不管是立法机关的人大代表还是政府行政人员均不能弄明每年“外部负担”的内容、具体费用和政策效果,财政补助“外部负担”的花费与其所实现的社会政策之间的效益如何?显然,如若不改变这种财政补助方法,现在乃至很长一段时间这依然是一笔糊涂账。

第二,财政补助养老保险占比各地处境迥异。表现为部分地区几乎完全由财政承担“外部负担”的补偿费用,如贵州、黑龙江;而经济发达的浙江、上海等地则由养老保险基金承担“外部负担”缺口。表3反映出我国养老保险基金对中央财政有一定程度的依赖,表4表明各地区因经济发展水平差异较大,养老保险基金收支不等,使得财政补助力度不同。东北地区的黑龙江和辽宁养老保险财务对地方财政依存度较高,如黑龙江2018年的养老保险费收入有超过50%来自财政补助。来自西部地区的甘肃、云南、贵州养老保险财务来自财政补助的占比基本均超过20%。这其中,贵州养老保险财务对财政补助的需求尤其高,2014-2018年年均依存度超过50%,2016-2018年度甚至达到了57%,地区养老保险财务筹集竟主要依靠财政补贴补助,这与养老保险建立初衷大相径庭。此时,要么其“外部负担”的缺口较大,要么养老保险财务自身运转出现问题。相较而言,上海、浙江的养老保险财务对地方财政保持较低依赖性和较高独立性,财政补贴占比均在1%以内。可见,东北和西部地区持续保持财政补助养老保险较高比例,如若不尽早化解“外部负担”将对当地财政持续带来沉重负担,影响政府社会服务能力(曾益、李晓琳、石晨曦,2019)。

第三,央地政府对于化解“外部负担”缺乏科学判断和长远规划。根据表3和表4呈现的以及央地政府财政预算展示的数据分析,目前政府对于养老保险财务的收支和“外部负担”问题,以及政府财政与养老保险财务之间的关系缺乏科学的判断。使得政府并未意识到存在养老保险财务的“外部负担”问题,更未精准核算其金额,而是将其作为由政府支持的社会保障制度,财政直接支持与补偿“外部负担”也就成了政府“左口袋”与“右口袋”的关系。由于“外部负担”承担了政府的部分社会政策,特别是“疫情”期间各地政府大规模“降费”以支持企业复工复产,短期来看并不会影响“外部负担”的激增,但长远观之,“外部负担”将呈“滚雪球”趋势发展。目前,因没有精准统计“外部负担”的额度,央地政府亦没有为偿还这笔债务做好准备。如若为实现眼前利益而采短视的态度和做法,长远负担最终也需要财政来偿还。加之东北、西南等经济欠发达地区本身还面临人口老龄化和低生育率趋势,负债持续走高的“外部负担”将成为一个巨大隐患(李春根、夏珺,2019)。

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“外部负担”化解路径:基本养老保险财务自动调整法律机制构建

在部分发达国家,养老保险财务改革涉及诸方利益,往往面临政治阻力而无法顺利推动,或使改革过程曲折漫长,无法及时回应养老保险体系所面临的内外压力。在此背景之下,许多国家建立了养老保险财务自动调整法律机制,使养老保险财务随人口、经济等条件变动自动调整,免除冗长的修法过程。美国于1982年最早提出养老保险财务自动调整问题,通过预先设定好的策略,当养老保险财务偿付能力或永续发展指标变动时,立即启动自动调整法律机制(Vidal-Meliá, C., Boado-Penas, M.d.C.&Settergren,O.,2009)。目的在于避免政府财政立法频繁变动,确保养老保险财务均衡,毕竟提高缴费费率与降低待遇给付均面临社会各方压力。如若事先预定未来养老金给付调整幅度,根据客观情况的变化调整,可尽量避免政治干预,保持养老保险财务独立。财务自动调整机制具有“刚性”和“柔性”两种模式,“刚性”模式将人口、缴费、待遇支付等作为变动指标,自动依预先设定方案进行调整;“柔性”模式则还需政府在调整策略中做最终决定。由于“外部负担”将长期伴随养老保险财务,其化解亦是长期动态调整过程。通过构建养老保险财务自动调整法律机制,预先设定输入端、支出端等指标,从而将“外部负担”的化解纳入法定程序内进行,政策性的财政补助转化为法律程序内的财务治理,进而防范“外部负担”失控侵蚀养老保险财务。

(一)财务自动调整法律机制构建的理念

从法律的视角来看,财务自动调整机制作为社会保险制度中一个新生事物,其构建理念是否恰当是考量法律机制正当性与合法性的基本前提。由于财务自动调整机制并非解决单纯的养老保险财务问题,还考量政府公共财政政策与养老保险财务均衡等因素,将“外部负担”纳入法律程序内化解以替代政治抉择解决,客观上也蕴含了对社会问题的解决。例如,受2020年新冠肺炎疫情影响,一季度GDP初步核算数据比上年同期增长-6.8%,经济变动直接影响就业率的提升,改变工作与退休人口比例。为此,政府运用“减税降费”等公共政策工具,虽减轻了企业的成本压力,但产生了“外部负担”。而后者的化解实则支持企业复工复产,解决了社会就业问题。由于“外部负担”的化解需较长期限,财务自动调整机制的法律理念应考虑从中长期角度应对养老保险财务变动。所以,财务自动调整法律机制必须考量“外部负担”中法律与政策的关系,以及财政补助在养老保险财务中的角色定位与财务自动调整机制对“外部负担”的化解能力。

第一,注重顶层法律设计,明确财务自动调整机制化解“外部负担”属于法律行为,而非政治决策过程。虽说养老保险法律制度具有较强独立性,但仍难以摆脱政治力的影响(庄正中,2012),而不时见端媒体的“养老金危机”放大了这种政治性影响。加之财务自动调整机制化解“外部负担”与政治决策因素易产生交集,外观上二者极易混淆,模糊了法律行为与政治决策行为的界限。故,还应在顶层设计上明确财务自动调整机制化解“外部负担”行为的法律性质。这是因为“外部负担”的产生主要源于政府的公共政策,而目前的化解方式又是通过政府财政补助应对,这本身既属于政治决策过程。而财务自动调整机制化解“外部负担”则应跳出政策决策的窠臼,将“外部负担”化解纳入法治化与规范化的轨道,通过财务自动调整机制的法律逻辑来进行,从而排除政治决策的介入与干预。也即,将“外部负担”的内容法律化,作为财务自动调整法律机制输入端的内容,并不考虑其产生的政治决策过程。例如,不管是新冠肺炎疫情期间养老保险费的减征、免征、缓缴、返还,还是非“疫情”期间对困难企业与小微企业、“个转企”“小升规”企业和作为特殊参保群体的农民工、灵活用工人员及个体工商户等主体的缴费优惠,均属于政府支持就业、提高劳动参与率和活跃经济活动决策的一部分。该行为的产生带有浓厚的政治因素,属于典型的公共政策工具。但将该行为作为财务自动调整法律机制输入端因子时,仅考虑该因子在缴费减免上的法律属性,是否属于输入端的范围,并不考量其为何产生以及产生过程。

第二,强化法律机制效用发挥,以财务自动调整机制化解“外部负担”为主,逐步缩小财政补助所扮演的角色。从规范化解“外部负担”的角度,应将政府财政补助作为财务自动调整机制的参数,而非政治性的“财政兜底”。以此,可将“外部负担”与财政补助在法律轨道上直接分离,将财务自动调整机制作为化解“外部负担”的常态性机制,以法律方式解决法律问题,而非将法律问题与政策问题混同。值得注意的是,虽说并未有统计资料显示“外部负担”当下的具体数额,但根据每年财政补助养老保险的金额推测,其总额应是一个巨大的数字。为此,不能一味否定直接财政补助作用,而应逐步缩小其扮演的角色作用,毕竟规模巨大的“外部负担”难以单次化解,可能分散至数年或数十年,才不会对养老保险财务造成较大冲击。毕竟养老保险财务自动调整机制作为一个新生的事物,在初创阶段难免存在各种意料之外的问题,特别是欠缺化解“外部负担”的足够能力。此时,不管是社会大众还是各方利益相关者难免怀疑其效用发挥,各方杂音势必强调以简单的财政补助解决之。但正如前文强调养老保险财务自动调整法律机制的独立性,目的即在于抑制直接政治手段解决“外部负担”的冲动,即使遇到较大阻力也应强调法律手段的优先。因此,需要将“外部负担”化解与直接财政补助同时纳入高效、透明的法律轨道,二者相互合作确保“外部负担”的顺利化解。

第三,树立法治的底线思维,明确通过法律机制化解的“外部负担”是基于合法行为产生的,超越合法限度的“外部负担”不属于法律机制化解的范畴。“外部负担”既可能基于合法行为产生,如通过公共政策主动减免企业的养老保险费;又可能因逃避缴费等行为产生违法债务,其并不同于因制度转换或政策调整产生的隐形债务(薛惠元、王雅,2020),而是因企业或劳动者故意降低缴费基数、不按时缴费、欺诈行为等行为产生,毕竟直到2018年,我国缴费基数合规企业比例才27%(房海军,2019)。当该违法债务混入“外部负担”后,在外观上则可能混淆违法行为与“外部负担”的法律性质,将违法行为以“外部负担”对待。对于违法债务应通过《社会保险法》及《社会保险费征缴暂行条例》去解决,不应纳入财务自动调整法律机制范畴,体现权责相对应。法治思维要求“外部负担”化解不应仅停留在财务自动调整法律机制范畴,还应当从法律之外去探寻“外部负担”形成的真正根源,消除其背后的政治动因与社会治理因素的影响,即使侥幸化解本次“外部负担”后,也必定会有其他隐形债务沦为新的“外部负担”。此外,“外部负担”规模应有一定的限制,如若超过养老保险费收入时,财务自动调整机制将失去独立运转能力,成为另一个“财政补助”行为。可通过规模上限的设定,将限额范围内的“外部负担”纳入财务自动调整机制化解,超越上限的“外部负担”可寻求政府帮助,以公共政策形式化解。这类似于瑞典年金财务自动调整机制的模式,通过牺牲规模经济效益,将养老保险费收入分为四类处理以分散风险(Bjorkmo,M.&Lundbergh, S.,2010)。可见,财务自动调整机制化解“外部负担”与实现保险待遇持续给付间存在一定的张力,“外部负担”化解建立在养老保险财务永续的前提下。

(二)财务自动调整法律机制构建的方案

养老保险财务压力除了“外部负担”外,人口、经济、劳动力市场等结构因素亦产生直接影响。加之养老保险财务压力并非短期因素所引发,而是长期累积的结果,“外部负担”也非短期内可有效化解,需融入养老保险财务自动调整法律机制的长期实践中。养老保险财务自动调整法律机制的构建涵盖两方面议题:输入端和支出端。从表1和表2的“外部负担”的方式与类型分析,“外部负担”内容主要涵涉企业所减免、缓交和返还的养老保险费,也即“外部负担”集中于养老保险财务的现收现付制层面。从养老保险财务永续发展角度思考,如若对现收现付制为基本出发点进行改革规划,则可考虑“以收定支”为运作基准,当收入端减少时,就必须减少支出;若是“以支定收”为运作基准,支出端增加时,则应提高收入。财务自动调整法律机制的输入端主要包括以下内容:一是平均寿命与经济增长变动;二是保费费率与参保工资的计算方式,如调整保费费率,或以最低工资、平均工资、实际工资等不同标准计算;三是财政补助与“外部负担”;四是社会保障战略基金支持和其他收入。相对应的,财务自动调整法律机制支出端包括两个方面:一是对于过去贡献的再评价。如工作期间缴费工资与工作年限,平均缴费工资计算须反映累积年资期间的生活水平及成本改变,称为缴费指数化工资。二是退休后的给付水平调整,主要关涉人口结构对财务影响。此时,只将输入端和支出端套入财务自动调整公式,无需通过立法具体载明调整的原因与时间点,即可化解“外部负担”。

当“外部负担”被纳入养老保险财务调整的法律程序和框架内化解时,势必需要遵循既定的财务自动调整规则。财务自动调整法律机制输入端参数越多、越准确越有利于输出端待遇给付数据的真实性。本文并非求证财务自动调整机制如何实现精准化运转,而是将“外部负担”与政府财政补助作为参数代入输入端,在实现养老保险财务永续的同时化解“外部负担”。寄希望通过财务自动调整机制在不同代际间分配保费与待遇的公开、透明方式,将当代的“外部负担”分配到不同世代进行化解。此时,“外部负担”与保费费率、人口结构变化、物价水平、平均工资、预期寿命、退休年龄、生产力水平与经济增长率等内容共同构成财务自动调整机制的输入端数据。具体而言,这些数据主要涵盖三个方面:一是养老保险财务收入,如缴纳的养老保险费和政府财政补助等;二是养老保险财务支付与负担,包括保险待遇支出与“外部负担”等内容;三是经济社会因素,如人口结构变化与预期寿命等内容。除此之外,为了防范于未然,通常还有养老保险储备基金,在财务自动调整机制出现运转困难时予以援助。例如,瑞典的第六缓冲基金,来自于第一到第四国家养老金的结余,用于危机时刻平衡保费收入与给付支出之间的差额。其实,仔细观察可得出“外部负担”不应属于财务自动调整机制的必要因子,因为它可能打破财务自动调整机制从保费缴纳到待遇给付的线性平衡。为保持该线性平衡,“外部负担”需要与财政补助共同作为输入端因子。可见,并非财务自动调整机制化解了“外部负担”,而是通过该机制将“外部负担”与财政补助纳入法治化的规范渠道,通过世代精算的方式化解。同时,在客观上也规范了“外部负担”产生和财政补助程序要求,将未知和不可控的“外部负担”纳入已知的可控法律程序中,真正化解“养老金危机”。

养老保险财务自动调整法律机制的建立,在法律逻辑上将产生三个新的待解议题。一是法律机制运转与政治干预。财务自动调整法律机制运作如何取舍收入增加与支出减少因素。如若降低财务支出,则可能提高退休年龄或降低养老金给付,这涉及如何处理与政治间的关系。毕竟我国退休人员养老金已实现16连涨,加之2019年5月1日出台的为企业减负的《降低社会保险费率综合方案》,可将单位缴纳养老保险费比例降至16%。此时,财务自动调整机制依据复杂的参数设计与数学公式得出的结论与养老保险社会整体发展趋势相悖。通过法律机制化解“外部负担”本可摆脱政治因素的影响,而又掺杂政治因素,使得决策者不得不小心、谨慎应对。二是技术层面的议题。化解“外部负担”是以精算数据还是以推算数据为基础。精算数据反映“外部负担”实际变化,如确定每年减免养老保险费总额。但经济发展具有波动性,“外部负担”化解易受“疫情”、经济增速、失业等情形影响。若以推算数据为基础,则仰赖对未来政策的假设,该假设可能因其准确程度的偏误或不确定性,引导不同推算结果。此外,自动调整法律机制的力道与频率亦影响“外部负担”的化解。法律机制调整的力道和频率直接影响退休人员的给付,甚至影响退休年龄的变化,可能招致反对的声音,限制自动调整法律机制效用发挥。故,可考虑每年进行较小幅度调整,不易为社会所察觉进而引起较大反响。三是养老保险负担代际间的分配正义。调整效果是否导致部分人群受损,出现逆分配的状况,低收入者与低养老金领取者的所得是否因财务自动调整法律机制减少。由于当代的“外部负担”通过财务自动调整机制在未来不同代际间化解,实则用未来的保费支付当下的花销。加之持续走低的出生率和人口老龄化加剧,可能导致未来的一代须负担比以前更多的保费,但未来可领到的养老金却比上一代少。所以如何在养老保险财务均衡原则下,同时兼顾社会公平及世代正义的关系,将是处理养老保险“外部负担”和设计财务自动调整法律机制须解决的关键问题。

(三)财务自动调整法律机制的保障设施

第一,创设立法保障条款。客观上看,构建养老保险财务自动调整法律机制并不难,但如何保障其真切实现却为不易。若不能构造行之有效的保障设施,展示财务自动调整法律机制化解“外部负担”的卓越功效和良好预期,则势必会影响决策者对确立这一法律条款的信心和决心。毕竟在养老保险改革和立法进程中,其财务处理模式的定位往往涉及经济、政治、文化乃至于伦理等因素,但是在最终的决策中,政治的考量才是决定性的。我国社会保险立法,往往迁就于政治因素而弱化了社会保险的相互性关系,人民易将保险给付视为国家的恩惠而欠缺社会连带的共识,遂使得养老保险财务状况改善困难。为此,应在社会保险领域牢固树立法治意识,特别是在全面推进依法治国和加快促进社会保障体系走向成熟、定型的时代背景下,抓紧修订完善《社会保险法》的契机(郑功成,2020)。在《社会保险法》“第八章社会保险基金”中创设社会保险财务自动调整条款。条款内容可包含总体目标与阶段目标,总体目标实现社会保险永续发展,阶段目标可参考国家法治现代化进程,到2025年初步构建财务自动调整法律机制框架,2026年到2035年构建完善的法律机制。此外,还应明确具体的指标与操作流程,由人社部门与财政部门通过制定部门规章回应。明文规定养老保险财务自动调整定期精算,向社会公开保险财务,如亏损及潜藏负债等财务报告。借此机会,提出“外部负担”化解时间表与化解路径,以期解决历史和现实顽疾。

第二,保险法律制度改革保障。对于养老保险法律制度的改革必须未雨绸缪,无需等到财务危机迫在眉睫才进行。将养老保险财务自动调整法律机制作为养老保险基金改革的重要内容,以立法切入的形式提升养老保险制度的财务永续以及世代资源配置的平衡性。而除了立法推动外,还应当从制度设计层面探讨如何确保自动调整机制的有效性。如,可将自动调整机制纳入整体的养老保险财务评估中,设计具体的计算公式,作为自动调整养老金给付的依据。在公式的运作之下,养老金给付水平将依人口结构、工资变动、通货膨胀以及“外部负担”变项的波动而自动调整。改革中,还应先行评估自动调整机制对养老保险财务的影响,特别是对养老金给付者的影响,以决定自动调整机制实施的时机。化解“外部负担”仅是自动调整机制的内容之一,其构建势必与养老保险法律制度改革挂钩。换言之,仅靠养老保险财务自动调整法律机制运作,不足以解决“外部负担”问题,仍须与其他策略的配合,才能健全养老保险财务。例如,自动调整法律机制要求与平均寿命、劳动年龄挂钩,意味着实现养老保险永续发展需延长劳动者工作年限,涉及延迟退休制度改革。而央视网调查表明,超过半数的网友反对延迟退休至65岁。因此,构建自动调整法律机制须纳入养老保险法律制度改革整体考量推进。

第三,保险精算技术层面保障。社会保险精算目的在于区分基金收支中参保人的“自己责任”和国家财政的“政府责任”,弥合社会保险的“保险”与“保障”的性质分歧。化解“外部负担”须以健全的养老保险财务精算法律制度作为技术保障,并考虑以下三个因素:一是养老保险财务采何种处理方式。我国养老保险中财务处理方式为部分积累制,综合了完全积累制与现收现付制,决定了健全的养老保险财务精算是一个开放的系统。因“外部负担”内容存在变化,故以开放的财务衡量方式为基础,收入与支出两端均衡调整,方能反应其部分积累制的取向。二是衡量不同代际的参保人的负担能力。以后续世代角度来衡量养老保险财务,将以年为计算基准改为以世代为基准,凸显养老保险代际分配的价值。三是养老保险长期给付能力。考虑养老保险基金规模的大小和人口结构对收支的影响,不同人群(转制前后的老人、中人和新人、不同地区以及统筹层次的提高、人口规模的变化)在缴费和待遇领取方面的负担(娄宇,2018)。由于“外部负担”带来的法律变动可能影响前述内容的发挥,加之与我国庞大的人口基数与经济、技术因素叠加形成共振,健全养老保险精算法律制度较为艰难。但精算可确定“外部负担”在养老保险公共预算中的补偿金额,是财务自动调整机制的技术保障。


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2022-03-23

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基本养老保险财务的“外部负担”及其法律化解


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作者简介:杨复卫,西南大学社会政策与法律研究中心副主任、副教授、硕士生导师,研究方向:社会保障法学。

文章来源:原文发表于《保险研究》2020年第10期。


内容摘要

中国基本养老保险立法以其财务与国家财政独立为基本准则,在此基础上通过保险财务的运作达成保险待遇的持续给付。然而,我国基本养老保险却背负着类似隐性债务的“外部负担”,包括改革转制成本与政策负担。由于“外部负担”并非基本养老保险财务运转的基本逻辑,属于额外的资金支出,加重保险待遇总体给付压力,可能引发“养老金危机”。目前,通过对央地法律文本的解读,政府大多将“外部负担”作为支持经济、社会发展的政策工具,并以财政补助形式弥补造成的保险基金财务亏空。为防范“外部负担”偏离社会保险基本建制原理,通过养老保险财务自动调整法律机制理念、方案与保障设施的构建以化解“外部负担”。

【关键词】基本养老保险;保险财务;外部负担;化解路径


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问题意向

基本养老保险创设初衷在于以“团体性”“互助性”的形式来防范和化解大规模老年经济风险。其重要特征便是运用保险技术在保费和保险给付间建立对应关系,通过“缴纳保费—待遇给付”的财务设计实现自给自足,维持财务收支平衡。可见,基本养老保险财务具有相对封闭性,与政府税收征缴及财政支出相分离。基于德国社会保险的自治理念,理论上社会保险财务不接受国家任何补助,所有社会保险支出由保费支应,以避免国家势力不当介入(R.Hendler,1995)。根据《社会保险法》的规定,基本养老保险财务原则上自给自足,仅在保险基金出现支付不足时,政府才给予补贴。然而在实践政治操作中,基本养老保险很难完全坚守其财务封闭性,受国家所欲达成社会和谐、稳定等目的束缚。具体而言,基本养老保险的保费缴纳和保险给付行为通常成为政府实施社会政策的工具,该行为与其本源所承担的老年经济风险无关,对基本养老保险财务而言属于“外部负担”。如,2020年为应对新冠肺炎疫情对企业停工的负面影响,中央出台《关于阶段性减免企业社会保险费的通知》(人社部发〔2020〕11号)(后文简称“11号文”),地方政府跟进出台细化方案,减免基本养老保险单位缴费部分,进而纾解企业困难,推动企业有序复工复产,支持稳定和扩大就业。基本养老保险财务大规模的“外部负担”成为中央到地方政府刺激经济的灵丹妙药。实际上,新冠肺炎疫情下提振经济,减轻企业负担有多种方式,最为直接的便是减税与“降费”。企业因新冠肺炎疫情影响不能及时开工,无法产生直接的税收,当下而言“降费”成为较优选项。当“降费”成为政府刺激经济的手段时,实则打破基本养老保险财务的封闭性,以及财务收支的既定规则。

《社会保险法》赋予政府管理基本养老保险的职能,加之保险财务并非封闭式规定,政府可决定保险财务收支问题。然而,社会保险的保费具有一定社会重分配功能,其用途受保险目的之限定,仅限于该保险制度所承保的社会风险支出,而前述支出有别于该目的限定,属于外部负担。依循基本养老保险财务运作的一般原理,如该“外部负担”以保费收入作为支出,则长期积累下负担势必过重,影响保险财务可持续性,产生未来保险给付风险。此外,以参保人所缴纳的保费支应国家的社会政策,有违平等原则之嫌。许多国家皆以立法明确规定了财政补助养老保险财务,《社会保险法》第5条亦有所明确。实际上,社会保险财务的“外部负担”与保险财务的独立性,以及如何通过社会政策承担与“中央-地方”财务分担化解该“外部负担”,在社会保险发达的德国同样棘手。因为基本养老保险财务“外部负担”的解决具有高度政治性,而保险财务的永续发展又关乎社会稳定与基本民生。故此,为避免基本养老保险财务“外部负担”的解决成为权宜之计,防范偏离社会保险基本建制原理,成为盘根错节的法律问题(Hans-Wolfgang,1982),通过谨慎而有效的方式解决意义重大。有鉴于此,本文以基本养老保险财务运作原理为切入点,探究保险财务与“外部负担”间的法律逻辑,澄清“外部负担”的基本内容。在此基础上,以法律文本量化方式探寻化解“外部负担”的考量因素,结合政策数据,精准运用财政资金有步骤地解决保险财务的“外部负担”。

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基本养老保险财务运作的基本原理

我国基本养老保险的财务设计采德国“保险型”社会保险模式。该模式源于德国传统的具有公法主体地位的职业公会系统,将系统内部成员间的自助互助转化为社会保险形式,并以法律赋予成员民主参与及自主决定的空间。基本养老保险并未建基于民间的自治团体,而是遵循我国社会保障体制的发展路径,二者具有一定差异性。但基本养老保险依然遵循了“保险型”模式基本的建制原则,如强制参保、保险原则与社会均衡等(刘俊,2018)。而该建制原则也同时体现其财务运作的基本原理。

(一)基本养老保险费缴纳的强制性设计

社会保险强制参保原则体现在保险财务上即是保费缴纳的强制性。实际上,基本养老保险参保人强制缴费是国家开办社会保险的必要行政手段(Gitter et al. ,2001),为解决社会保险运行中的“逆选择”问题而设计。商业保险实践显示,参保人抗风险能力与其参加保险的主观意愿呈反比。保险人为获得生存空间,会根据参保人面临的风险系数高低确定保费额度,风险系数高则保费额度高,反之亦然。参保人的保险待遇水平也与其保险缴费额度及风险系数高低相关。然而,基本养老保险内含社会连带思想,强调高收入者负担较高保费,低收入者负担较低保费,实现高收入者对低收入者的“补贴”,以达到基本养老保险“所得重分配”效果。然而,现实中的高收入群体可能不愿甚至逃避缴纳较高保费,如将其排除在基本养老保险参保范围之外,仅以低收入群体参保并支付低额保费,待遇支出将难以持续。此时,国家如若维系基本养老保险的生命,可以财政承接基本养老保险待遇亏损,却有违基本养老保险建制的“封闭性”原理。故,以立法形式课予所有参保人强制缴纳基本养老保险费义务,成为基本养老保险财务可持续运转的基本保障。基于此,我国《社会保险法》第7章专门规定了社会保险费的强制征缴,《社会保险费征缴暂行条例》亦赋予征缴机关强制职权。与之相应,国家以立法形式课予了基本养老保险参保人强制缴费义务。

至于该强制缴费义务在法教义学上表现,可涵涉两方面内容:一是基本养老保险参保人并无拒绝缴纳保费的权利。我国《劳动法》《劳动合同法》均强制用人单位为劳动者办理基本养老保险参保手续,劳动者不能直接拒绝参加基本养老保险,否则用人单位概括承受不利后果。如若用人单位未按时足额为劳动者缴费,则经办机构将履行法律赋予的强制征缴职权,即立法强制课予用人单位为劳动者缴纳保费,台湾地区学者称其为公法契约上的雇主强制义务(谢荣堂,2008)。二是基本养老保险参保人缴纳保费并无可自由裁量的空间。即参保人保费缴纳的数额、计算依据、缴费时间安排等非参保人与保险人协商的结果,而是基于立法规范或保险人内部规定确立。即使我国现行基本养老保险制度还存在着诸多“不平衡、不充分”的问题(何文炯,2018),基本养老保险费缴纳行为依然不具可裁量性。以国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案的通知》(国办发〔2019〕13号)为例,降低社会保险缴费乃是依据精算原则合理做出,具有社会普遍性,并非某一群体或个人可自由决定缴费行为。各地区出台有关基本养老保险费“自由裁量”的文本大都属于外部的社会保险行政处罚行为,无关保险内部运转所涵涉的缴费强制性问题。可见,立法课予参保人强制缴费义务成为社会保险与商业保险区分的重要特征,也是基本养老保险财务运作的基本逻辑。

(二)基本养老保险待遇给付的保险原则

德国学者察赫(Zacher)提出的社会福利“新三柱理论”已被广泛接受,将社会保险定位为“具有先行给付原因的社会给付”。在基本养老保险领域,保费缴纳义务人因缴费而享有特别的利益,即获得对应的养老金给付。而基本养老保险构建的基本逻辑便是通过保险原则的运用达成风险的分担,而实现前述目标则需保险原则的“风险分担”功能运用,确保保险财务运转的可持续。在基本养老保险财务上表现为,通过向参保人强制征缴保费以支付被保险人风险发生时之经济损失,保费收取之目的限定于保险支出,保费与保险给付之间具有某程度之对价关系。即基本养老保险的资金来源于参保人所共同缴纳的保费,而非类似于税收的无偿征缴,这与国家财政的直接给付方式迥然有别。此时,基本养老保险费在财务运作上独立于国家财政,具有自给自足的封闭性特征。国家通常不得将保费收入挪用于其他非属基本养老保险承保风险之外的社会支出。基于对风险的预护,德国《社会法典》专门规定了诸如养老保险运转的财务结构,以构建可持续的养老保险体系,保障劳动者年老后的经济生活(袁立,2011)。

保险原则还区分了养老保险给付与其他社会给付。基于社会保险法原理,社会保险给付通常分为“劳务给付”“实物给付”和“现金给付”三类。通常,“劳务给付”是给予被保险人照护或帮助,适用于我国学者正在探讨的长期照护保险,“实物给付”大多运用于医疗保险的诊疗行为,而“现金给付”则适用于基本养老保险。由于基本养老保险所管理的风险是一种经济上的或转化为经济上的损失,故基本养老保险待遇给付目的在于实现公民的老年经济安全。可见,基本养老保险的保险标的并非是老年风险,而是因年龄增大后公民所产生经济生活上的不安全(钟秉正,2005)。虽说老年是一种确定的生命现象,并不能成为不确定的风险,但年老后经济生活的不安全将成为社会问题,且“退休至死亡的年限”仍属不确定,故老年仍可作为保险事故之一(钟秉正,2005)。其他社会给付,诸如社会救济金、农村五保供养津贴等,通常并非社会保险待遇给付,即不以强制缴费为前提,而是由国家向人民提供单向性的社会给付,其财务经费源于财政资金。可见,这类社会给付行为并不具有财务的独立性,属于国家财政支出的内容,源自税收的财政支出与单向性社会给付间亦无对价关系。由此,基本养老保险待遇给付遵循保险原则,与其他单向性社会给付间存在清晰的界分,特别是资金来源的不同。

(三)基本养老保险财务收支的总体平衡

从基本养老保险费缴纳与待遇给付观察,基本养老保险完善的财务结构应实现财务收支的总体平衡。强调保费的总收入与保险待遇的总支出应呈现“总体对价关系”,前者应完全涵盖后者,达成财务收支的总体平衡,并非注重单个参保人的缴费与其待遇支付间的对价关系。换言之,基本养老保险缴纳的保费与保险事故的风险间并不严守对价关系,财务的运行遵循总体收支平衡,而不论个别对价关系。与之相对应,商业保险则依照参保人个人风险高低决定其保费,保费与给付间具有个别的对价关系,同时强调总体财务收支平衡。基本养老保险财务收支总体平衡可实现一定的社会重分配效果,皆因收入差距产生的待遇贫富差距。具体而言,总体对价关系要求保费与保险给付间并不严守对价关系,保费收取与保险给付间的关联性可作一定程度切割,保险给付差异控制在合适范围。此时,保费与保险给付间的比例关系越小,社会重分配效果越强,反之则越弱。然而,这种情形存在基本前提,即保费收入可支应保险给付支出。基本养老保险财务支出实践表明,仅靠参保人缴费难以应对大规模的养老金支付。为此,我国《社会保险法》为达成保险总体对价均衡,除要求参保人缴费外,亦要求第三人分担保费。第4条规定“用人单位和个人依法缴纳社会保险费”,而第5条就明确提出国家应给付社会保险事业必要的经费支持,也即个人、单位和国家被课予分担保费的义务。

劳动者何以既被课予强制保费缴纳的负担,又愿意接受非严守对价关系的保险给付?这是源于国家立法的介入,将劳动者互助自助的机制转化为国家给付制度,并以劳动者身份认同为核心生成“社会连带”思想(钟秉正,2005)。该思想在首创社会保险制度的德国涵涉两层基本含义:其一,劳工阶级争取政治权利抗争中形成的“我为人人”“人人为我”的共同归属感,加之社会保险财务具有封闭性,可使得保费与给付间的社会重分配仅限于群体内部而不及于他群,即劳工与其家属间而非其他成员(郭明政,1997)。其二,德国社会保险强调公法组织管理保险事务,即使劳动者互助自助的机制转化为社会保险制度,组织上也仍与国家分离并保有一定程度的自主性(许春镇,2004)。财务运作上体现为以保费收入为主要财源并尽力维持保险给付,外观上保持与税收、财政相分离。然而,基本养老保险以劳动者工资作为缴费标准,养老金给付与缴费呈正相关关系,故其社会重分配效果相对薄弱,而个别对价关系较为显著。实际上,个人的缴费行为源于社会保险理论上的“自我责任”理念,在制度层面对应社会保险模式建构的社会行政给付行为(郑尚元、扈春海,2018)。如若过多依附基本养老保险运转之外的资金或外部势力,势必危及保险风险分担的公平性,逐步磨灭社会保险成员对于共同体连带责任的认同。单位缴费被认为是基于劳动者生活保障的“照顾义务”,雇主长期使用劳动者劳动从而具有特别生活关联性特征(张道义,2005)。为达成所得重分配效果,在个人和单位缴费之外,国家会根据实际情况提供财政补助。有学者认为此基于国家与保险人形成了社会连带关系,因而财政补助社会保险是合理的(陆敏清、郝凤鸣,2004)。我国《社会保险法》规定个人与单位缴费具有强制性,而国家财政补助行为则并无强制要求即是明证。

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基本养老保险财务运作的“外部负担”

(一)保险财务承受“外部负担”的典型事例

首先,养老保险财务承担了改革中的“妥协”成本,形成“外部负担”。国家建立统一养老保险制度肇始于1997年,当时大部分地区养老保险统筹层次在县级。鉴于此,《国务院关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》(国发〔1997〕26号)(后文简称“26号文”)第8条提出提高统筹层次,逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。本次统筹层次改革,“26号文”并未采取激进的策略,一步到位实现省级统筹,而是采取循序渐进的方法。直到1998年《国务院关于实行企业职工养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发〔1998〕28号)的出台,才强调养老保险实行省级统筹,将行业统筹移交地方管理,以缩小不同地区、不同行业养老金待遇差距。“26号文”的本意在于预留各地区统筹层次改革时间,减小省级统筹改革阻力,然而事与愿违。由于各省级政府缺乏养老保险提高统筹层次改革动力,直到2009年底全国省级行政区才制定省级统筹规范,仅有25个省级行政区达到了省级统筹标准。基于改革的现实困难,《社会保险法》第64条仅要求养老保险基金实现省级统筹,其他事项暂缓。甚至2018年中央经济工作会议还在提出“加快省级统筹的基础上推进养老保险全国统筹”,省级统筹依然处于“进行时”。目前,除北京、上海等地区实现省级统收统支外,其他地区养老保险基金收支以县(市)为基本单位,基金在省级范围内进行调剂(房连泉,2019)。养老保险省级统筹如此艰难,更遑论全国统筹。审视提高统筹层次改革进程,为实现养老保险统筹层次提升,改革的进程成为制度“妥协”的过程。这种“妥协”实则是改革的灵活策略,决策者在改革过程中根据各地区经济、社会发展实际情况寻求“因地制宜”的最佳路径,以“小步快跑”方式达成养老保险省级统筹。这也是为什么有学者提到,我国养老保险制度改革与经济发展、社会进步同频共振(张思锋、李敏,2018)。

“26号文”所引领的提高统筹层次改革势必要打破地方利益,而这将增加改革的难度,为顺利推进改革,不得已由保险财务承担改革“妥协”成本,产生了“外部负担”。典型例证便是提高统筹层次改革中,产生了大量地方养老保险基金收支隐性债务问题。隐性债务主要包括两个部分:一是每年的“非正常缴费收入”,比重过大使得名义缴费率与实际缴费率相去甚远。例如,2010-2015年约有10%的缴费来源于部分临近退休人员以较低基数的补缴,2002-2016年企业和个人的平均缴费率为16.33%,与“26号文”所要求的28%相去甚远(王延中,2019)。二是“26号文”改变了养老保险传统现收现付模式,转制为“统账结合”模式,对于改革前的历史欠债进行了模糊化处理。也即,当时政府并未完全承担养老保险模式转制成本,而是将改革产生的历史债务交由未来的养老保险财务化解(杨方方,2006)。此外,由于养老保险基金各地收支不均,在长期的省级统筹改革中,形成地方利益并进而固化。例如,广东省2004年、2010年和2016年养老保险基金结余分别为596.8亿元、2471.5亿元和7652.6亿元,而同期黑龙江省则分别为97.5亿元、479亿元和-196.1亿元。两地养老保险基金结余差距如此巨大,形成了较为“固化”的基金地方利益,很难想象广东主动将其结余基金与其他地区公平分享。不管是解决隐性债务问题还是实现养老保险全国统筹,均需养老保险严格的财务进行“妥协”,对财务持续运转形成较大压力,产生“外部负担”。

其次,地方政府变通执行养老保险强制缴费规定,降低养老保险基金预期收入,产生保险财务的“外部负担”。基于养老保险费缴纳的强制性设计,被保险人缴纳保费与其享受保险待遇之间并非源自双方当事人对抗交易的结果,而是基于法定事实产生。即养老保险保费费率、缴费标准计算等均由法律进行规范,被保险人对此并无可裁量或磋商空间。按此逻辑,《社会保险法》第63条和第86条均规定了用人单位未按时、足额缴纳社会保险费时,保费征收机构可依职权强制征缴。《社会保险费征缴暂行条例》第13条和第23条,以及《社会保险费申报缴纳管理规定》对保费征收机关的行政强制职权进行了更为具体的规定,以厘清保费征收机构的权力边界,规范程序性事项。2018年中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》,同年中共中央、国务院出台了《国税地税征管体制改革方案》,确定了社会保险费征收机构为税务机关,以提高保费征收效率。审视前述法律规范和改革方案,其规制目的在于明确保费征收机构的权限范围与征缴手段,从而规范保费征收程序,提高养老保险费筹集能力,维持养老保险财务运转的平衡。前述改革方案契合养老保险财务运作的基本原理,但欣喜之余,更值警惕,提防“保费规范化筹集”在地方陷于口号化、形式化的尴尬和危险。

事实证明,立法所延展出来的保费征收规范化图景在地方实践中困难重重。地方政府通过种种“土”政策对法律规范进行重新解读,以地方政策代行立法。以保费征收比例为例,根据“26号文”和《国务院关于完善企业职工养老保险制度的决定》(国发〔2005〕38号)(后文简称“38号文”),原则上企业缴纳养老保险费为其工资总额的20%,例外情形则是缴费比例低于20%的由省级人民政府确定,高于20%的还需报原劳动部、财政部审批。然而,既定的缴费比例规范在地方政策引导下“原则”与“例外”发生了互换。表现为经济发达地区养老保险基金较为充足,通常选择低于20%的缴费比例,广东省直接明确缴费比例为14%,高于和低于14%缴费比例的均调整至14%。与此相对,西部欠发达地区为吸引企业投资,通常在招商引资办法中规定保费缴纳比例可低于原则性规定,如兰州新区在其2018年招商引资办法中提到“企业社保费率降幅40%以上”。此外,还通过地方政策对“小微企业、困难行业和困难企业”的扶持,“单位缴费部分按缴费基数的12%缴纳”,以合法形式规避20%缴费比例规定。过重的社会保险缴费负担导致企业人力成本上涨,造成企业生存困难,只能欠缴保费或降低缴费标准。(米海杰等,2018)在地方政府默许下,部分超越既定缴费比例的现象成为当下常态。从《中国企业社保白皮书》规定可知,我国企业养老保险缴费基数合规的企业比例较低。2015年合规比例为38.34%、2016年低至25.11%,2017年继续跌为24.1%,2018年为27%。国家也为此进行背书,于2019年出台了《降低社会保险费率综合方案》(国办发〔2019〕13号),降低城镇职工养老保险单位缴费比例,高于16%的省份可降至16%。实际上,国务院自2016年5月开始阶段性降低养老保险费率,已有北京、重庆、四川等19个省份宣布下调企业缴费率。然而,我国养老金从2004年始,实现连续15年涨(张均斌,2019),其中2005-2015年国家连续11年上调10%退休人员养老金待遇,近几年上调速度有所减缓,2018年也增长了5%。可见,地方政府将调整养老保险缴费比例作为推行社会政策的工具,通过降低缴费比例以实现招商引资和支持困难企业发展。而这种变通执行法律规范的行为有悖于强制缴费原则和保险原则,甚至与“38号文”的目的背道而驰。此外,缴费比例的变化与养老保险费总量呈正比,在目前扩面筹资难度较大背景下,缴费比例降低将打破养老保险财务平衡状态。为维持保险财务平衡,唯有降低养老金替代率,而降低缴费比例来提高支付水平只会增加养老金替代率,增加养老保险财务的“外部负担”。

(二)“外部负担”不是财务运作的内生逻辑

纵观养老保险发展历程,涉及养老保险的重大改革均牵涉人民敏感的神经(李鸿涛,2019),政治性因素始终不离左右,养老保险通常被赋予某种政治目的。例如,德国俾斯麦养老保险模式较少源于对本国工业化的反应,更多源于本国社会变革、政治动机等因素(郑尚元,2019)。可见,一定条件下的政治性因素并不阻碍养老保险的可持续发展。世界上并无模式完全相同的社会保险制度(Michael Stolleis,2003),各国社会保险模式选择与其本国国情、政治、经济制度以及保险技术运用的路径不无关联。如此,美国学者德沃金才认为社会保险是一种“政治性”的社会安定解决方案(Dworkin R,1981)。毕竟社会保险自身所承载的社会预护功能与国家所欲实现的社会和谐、稳定具有趋同性。社会保险创设初衷是通过“团体性”“互助性”的形式来防范和化解社会大规模的经济风险。这种风险化解方式在养老保险中体现为,通过“缴纳保费——待遇给付”间的财务运作,解决被保险人退休后生活的经济风险。然而,养老保险具有较强的社会政策效应,易受国家所欲达成的社会和谐、稳定的“外部负担”束缚。当政治性目的超越养老保险财务可承受的度时,“外部负担”可能打破养老保险财务运行的封闭性,使运用保险技术的“社会保险”沦为纯粹福利的“社会保障”。具体表现为降低保费缴纳而持续升高待遇给付支出,养老保险财务面临巨大资金压力,“缴纳保费——待遇给付”间收支平衡的和谐财务关系将被打破。为维持养老保险生命力,国家财政将不得不大规模补助养老保险,养老保险失去了独立维持生命力的能力,使得在外观上养老保险财务体系与政府财政体系趋同,政府责任将被无限放大(杨方方,2005)。

我国养老保险经历了单位保险到社会保险的整体变迁,政治性因素在养老保险发展历程中留下了深深的烙印。为了解决政治性因素带来养老保险财务的“外部负担”,防止养老保险财务运转失灵,国家每年均对其进行大量的财政补助。市场失灵需要国家干预经济关系,养老保险财务运转失灵也需要政府干预。虽然确保养老保险财务可持续是“有为”政府义不容辞的责任,但目前财政补助养老保险目的却相当模糊。也即,财政补助金额哪些是基于补偿“外部负担”,哪些是支持养老保险事业发展,应有一个清晰明确的说法。当以养老保险财务收入或支出负担某种政治诉求时,其行为可能脱离于既定的法律轨道,需通过国家立法或法律解释来获得合法性认可。长期以来,养老保险实践具有显著的中国特色,其历次改革均缺乏法律的规范指引,大都通过中央和地方出台的“条例”“决定”“办法”“建议”“意见”等政策文本探索前行。2010年出台的《社会保险法》亦未能彻底扭转该势头,毕竟该法律的规定较为宏大,需大量地方政策配合。如

《社会保险法》第5条笼统规定“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”,至于经费支持的原因、过程、经费支持的方式乃至支持的金额均未明确。第65条也仅规定“社会保险基金出现支付不足时,给予补贴”,未明确当前支付不足抑或未来支付不足,以及补贴经费的数量等。立法的模糊加之长久以来的政策文本实践,难以造就逻辑严密的规则体系,地方在制定养老保险改革策略时大都专注本地区的困境与利益,忽视养老保险财务制度的顶层设计(郑秉文,2018)。导致当前立法无法厘清“外部负担”的基本内容,以及如何通过财政补助、何时补偿甚至补偿金额等。

前述情况的发生,实则与我国养老保险基金被纳入地方政府财政预算有关,养老保险资金存入财政专户,由地方财政部门、人社部门等部门共同管理。即使在财政预算中为养老保险基金设立了单独的账户,实行专款专用,也无法在外观上消除财政资金与养老保险资金混同,养老保险基金已成为财政一部分的事实。政府对养老保险基金的干预行为与政府财政管理行为趋同,异化为政府财政内部管理的一部分。这种现象正好解释为什么调整退休人员养老保险金标准的发文主体有财政部。同时,社会保险经办机构是隶属于人社部门的事业单位,二者在管理权限和职能分工上虽有所区分,但经办机构接受人社部门管理,其主要领导通常是人社部门的副职或领导成员。从养老保险管理角度看,这种职权设计的好处在于借用政府信用推广社会保险,提高经办机构管理决策、保费征缴和待遇支付的效率,实现养老保险所欲达成的目的。当出现企业拖欠养老保险费或国家提高养老保险待遇时,政府只需出台一个规范性文件即可解决,而无需根据养老保险的缴费、待遇等复杂因素所产生的精算结果、参保人数变化或物价变动来回应。此时,社会保险经办机构在外观上与政府组成部门之间并无差异,养老保险的财务独立性丧失,成为国家财政的附庸(张荣芳、熊伟,2015)。此时,养老保险财务的“外部负担”与财务运作的内生逻辑走向趋同,在地方利益驱使下养老保险财务服务于地方经济,直接后果便是养老保险地方碎片化严重。具体到养老保险缴费时,各地区间养老保险缴费负担畸重畸轻,最终受损的是人民对养老保险制度的信任以及制度的独立性(郑功成,2015)。

前述问题的产生在于将养老保险财务的“外部负担”与财务运作的内生逻辑混同,二者应有效区分,明确“外部负担”不是财务运作的内生逻辑。养老保险财务的良性运转势必与“作为集体资源的保险技术具有普遍联系”(珍妮·斯蒂尔,2012)。保险原则通过财务控制达成对风险的管理,也即通过风险的自我承担和风险的转嫁实现对风险的抑制,目的在于通过事先的财务安排,解除被保险人对损失的担忧,保障其经济利益(孙祁祥,2017)。如若忽视对保险原则的运用,短期将影响养老保险的运行质量,体现为保费缴纳不足额乃至逃避缴费,难以达成财务的事先安排;长此以往将导致养老保险应对人口老龄化的内生机制逐渐弱化并滋生保险财务风险。而“外部负担”的过多介入势必冲淡养老保险财务运转的保险机理,难以真正发挥保险技术的功效。为此,需要明确养老保险“外部负担”应通过外力解决,保险财务仅解决养老保险的内生问题。虽说我国政府并未明说通过何种外力以解决“外部负担”,但每年均以大规模财政资金补助养老保险。显然,财政补助资金正属于外力范畴,解决省际间养老保险基金收支不均衡问题便是明证。以“东三省”为例,2017年辽宁、吉林和黑龙江省职工养老保险基金收支差额分别为-254.1亿元、-40.3亿元和-327亿元,呈现持续亏空的趋势。而同期的广东和江苏省则分别为1140亿元和238.9亿元,节余7652.6亿元和3402.7亿元。仅从“东三省”养老保险基金收支来看,仅靠其自身运转保险技术已失灵,需要国家财政持续补助。为此,国家于2018年7月实施中央调剂金制度,以缓解地区间养老金均衡问题。正如有媒体针对“养老金亏空”的评论,提到弥补养老金缺口不是数学题,而是政策问题。虽然国家并未明确财政资金与“外部负担”的对应关系,但至少说明“外部负担”并非养老保险财务运作的内生逻辑。

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“外部负担”化解现状:基于法律文本的量化分析

养老保险财务“外部负担”的化解并非玩文字游戏,而是通过一整套行之有效的长效方法解决养老金的伴随债务问题,达成养老保险财务运作法治理念、逻辑规则的构建。因“外部负担”的内容具有强烈的公共政策属性,故其化解方法势必关涉多方政策因素,公共政策量化成为当下社会治理现代化的重要路径(傅雨飞,2015)。量化的分析方法也成为法学研究的重要工具,甚至成为新时代提高立法质量的重要保障,成为法学研究的有效范式。量化分析要求对“外部负担”化解的考量因素选定更加严谨周密,从当前“外部负担”存在的方式与类型,对“外部负担”化解的当下对策做法,以及分析判断所依据的客观情况,应有充足的数据样本来支撑。只有充足的政策与数据样本,才能对“外部负担”的各项指标进行全面且客观的评述,得出有说服力的“外部负担”考量因素评价标准。

(一)“外部负担”的方式与类型:基于央地法律文本的解读

 “外部负担”在我国中央和地方的法律文本中多有体现,本文通过法律量化方式对51份关涉养老保险财务“外部负担”的法律文本进行分类汇总,以期厘清“外部负担”的方式与类型。因2020年发生的新冠肺炎疫情属突发公共卫生事件,对企业的生产经营活动造成严重影响,“11号文”中规定的优惠对象几乎涵盖所有类型企业,且独树一帜,与其他类型养老保险的“外部负担”具有较大差异。故,将其单列进行分析。

1. “疫情”期间“外部负担”的方式与类型

 中央出台“11号文”明确减免企业应缴纳的养老保险费,以克服企业在“疫情”期间停业停产所造成的损失,帮助其复工复产。“11号文”列举了三种“外部负担”方式:对中小微企业(湖北省为各类参保单位)免征不超过5个月的养老保险费;对大型企业等参保单位(不含机关事业单位)减半征收不超过3个月养老保险费;对因“疫情”影响经营出现严重困难的企业缓缴不超过6个月养老保险费。随后,《国家税务总局关于贯彻落实阶段性减免企业社会保险费政策的通知》(税总函〔2020〕33号)出台,进一步落实具体操作办法,并要求各省级地方根据具体情况,积极推动制定本地区具体操作办法。

表1

新冠疫情期间央地养老保险基金“外部负担”文件

表1汇总了2个中央以及18个省级地区的22个阶段性减免企业社会保险费的法律文本,列举了“减征、免征、缓缴、返还”等不同类型的“外部负担”。可见,各地区严格落实“11号文”等文本的规定,对不同类别企业采取不同类型的社会保险费缴纳优惠措施,使得各地养老保险费减免效果明显,如湖北全省自2020年3月底为各类企业减轻社会保险费缴费负担121亿元。其中,在“缓缴”方面,地方在中央发文的基础上进行了一定的创新。如北京、辽宁、湖南等地对“企业经营出现严重困难”进行了细化规定;山西独树一帜,在“缓缴”基础上进一步规定参保企业无需申请即可对1至3月养老保险费延迟3个月缴纳;河南则附加要求申请“缓缴”企业除满足经营困难条件外,还应坚持不裁员或少裁员。在养老保险费“返还”类型中,黑龙江、重庆等4个地区甚至突破了中央法律文本规定。提出对于不裁员和少裁员企业给予社会保险费“返还”扶持措施,四川还进一步明确“返还”的目的在于稳岗。对于“返还”额度,各地根据实际情况规定差异较大,如黑龙江、四川返还6个月(重庆返还3个月)企业及其职工上年度应缴纳社会保险费的50%,而浙江则提出应根据企业具体情况返还1至3个月不等的社会保险费。对比2003年“非典”疫情爆发期间中央和地方对减轻企业社会保险费缴纳负担的发文,“外部负担”方式与类型上差异较为明显。2003年“非典”疫情期间,中央发文仅规定对停产、半停产的困难企业给予最长3个月的社会保险费缓缴期限;而本次“疫情”期间“外部负担”的类型更丰富,覆盖范围更广,优惠方式多样。显然,亦加重了养老保险财务的外部负担”。

2.非“疫情”期间“外部负担”的方式与类型

非“疫情”期间,中央和地方政府亦出台较多法律文本减免企业养老保险缴费金额。本文通过对27份(表2)非“疫情”期间中央和地方出台的法律文本的量化分析,可知非“疫情”期间养老保险财务“外部负担”虽力度稍缓,但方式与类型却更为丰富,更具有连续性。本文根据27份法律文本所规定的养老保险财务“外部负担”内容,基于获益主体的不同区分为三种类型。第一,困难企业与小微企业。由于困难企业破产对经济社会产生不利影响,中央和地方政府连续发文通过减免其缴纳的养老保险费达成扶持政策。“人社部发〔2009〕1号”文明确提出困难企业在一定期限内缓缴养老保险费,江西将该期限确定为1年,湖北、山东等地还在缓缴基础上增加了延期缴纳类型,江苏则创新提出了分期缴纳的类型。除了在缴纳期限上进行优惠外,部分地区还针对特定类型困难企业进行规定,如杭州对不裁员或少裁员的困难企业返还企业及劳动者应缴纳的6个月社会保险费的50%。而中央和地方政府法律文本扶持小微企业发展的目的,在于其可提供大量就业岗位。对小微企业进行养老保险费提供减免等优惠的地区主要在重庆,“渝府办发〔2018〕155号”文规定对符合条件的小微企业可适用个体工商户的优惠措施,即较低的缴费比例。除此之外,吉林对新参保登记或一次性补齐欠费的小微企业,阶段性缓收滞纳金。

表2

非疫情期间央地养老保险基金“外部负担”文件

第二,“个转企”与“小升规”企业。该类主体属于法律文本在地方的特殊政策实践类型。其中,“个转企”是指个体工商户转型升级为合伙企业、有限公司等企业类型。为支持“个转企”主体发展,部分地区设置过渡期,在过渡期内仍可按个体工商户享受较低比例的养老保险缴费比例和在一定范围内选择缴费基数的权利。表2中的吉林、大连等地规定过渡期为3年,苏州规定仅为1年,武汉还规定3年期满后经批准还可延长2年。“小升规”指小微企业转型升级为规模以上企业。该类型企业的养老保险缴费优惠主要发生在浙江,表现形式为在首次上规模后的3年内临时性下浮单位养老保险缴费比例,每年下浮幅度相当于企业养老保险缴费1个月额度。

第三,作为特殊参保群体的农民工、灵活用工人员及个体工商户。该类主体长期游离于社会保险体系之外,法律文本通过缴费的优惠吸引其参加社会保险。如中央法律文本虽未对农民工规定“外部负担”的类型,但为落实《国务院关于解决农民工问题的若干意见》(国发〔2006〕5号)中的农民工社会保险问题,部分地区允许农民工按照“双低”原则参加养老保险。杭州即规定农民工个人缴费比例为5%,单位缴费比例14%。对于灵活用工人员及个体工商户,绝大部分地区降低其单位和个人缴费比例至20%,并将其中的8%记入个人账户。除降低缴费比例规定外,部分地区也给予缴费基数的优惠,浙江、湖北等地区通过设置过渡期的形式,规定过渡期内按照在岗职工平均工资的一定比例确定缴费基数。北京和浙江温州等地甚至允许在一定范围内自由选择缴费基数。

(二)“外部负担”的化解方法:整体纳入政府公共财政预算

本部分通过法律量化的分析方法来观测我国当下养老保险财务“外部负担”的化解方法。观测视角主要分为两个方面:一是对中央政府层面2011—2017年度养老保险基金收入与财政补助情况进行整体观测(表3),以期探究中央财政对养老保险财务的贡献力度;二是从东北、西南、西北和东部沿海地区选择八个经济发展水平和社会治理能力差距较大的省级地方政府,从地方政府层面审视2014—2018年间不同地方财政补助养老保险财务的力度(表4),希望全面展现不同地区财政支持养老保险财务“外部负担”化解的差异。观测表3数据可见,财政补助养老保险基金总收入呈递增之势,2017年更是达到了4955.13亿元。此外,财政补助占养老保险基金收入比例从2012年始整体上也是逐年攀高。表4数据所呈现趋势与表3数据略有不同,但部分省市财政补助占养老保险基金收入比例持续处于高位。从表3和表4量化的数据,以及结合表1和表2数据的理解,可见我国中央和地方财政均将养老保险收支纳入政府整体财政预算。具体而言,对表3和表4的解读涵盖以下三个方面:

表3

2011—2017年度中央财政补助养老保险情况


表4

八省市财政补助养老保险占比情况统计           

    单位:万元

第一,中央和地方并不区分养老保险财务保险费用收支与“外部负担”导致的财务缺口。从中央和地方财政部门所公开的财政收支数据分析,央地财政部门均将养老保险预算纳入整体财政预算,即并不认可养老保险财务具有独立性。虽说通过央地财政兜底养老保险基金亏空的做法可能加重财政负担,但应当承认这有利于及时化解当期养老保险财务的“外部负担”。问题在于,养老保险财务整体纳入政府公共财政预算的做法较为“粗枝大叶”,并没有区分养老保险财务本身的费用收支与“外部负担”造成的财务缺口问题。不管是立法机关的人大代表还是政府行政人员均不能弄明每年“外部负担”的内容、具体费用和政策效果,财政补助“外部负担”的花费与其所实现的社会政策之间的效益如何?显然,如若不改变这种财政补助方法,现在乃至很长一段时间这依然是一笔糊涂账。

第二,财政补助养老保险占比各地处境迥异。表现为部分地区几乎完全由财政承担“外部负担”的补偿费用,如贵州、黑龙江;而经济发达的浙江、上海等地则由养老保险基金承担“外部负担”缺口。表3反映出我国养老保险基金对中央财政有一定程度的依赖,表4表明各地区因经济发展水平差异较大,养老保险基金收支不等,使得财政补助力度不同。东北地区的黑龙江和辽宁养老保险财务对地方财政依存度较高,如黑龙江2018年的养老保险费收入有超过50%来自财政补助。来自西部地区的甘肃、云南、贵州养老保险财务来自财政补助的占比基本均超过20%。这其中,贵州养老保险财务对财政补助的需求尤其高,2014-2018年年均依存度超过50%,2016-2018年度甚至达到了57%,地区养老保险财务筹集竟主要依靠财政补贴补助,这与养老保险建立初衷大相径庭。此时,要么其“外部负担”的缺口较大,要么养老保险财务自身运转出现问题。相较而言,上海、浙江的养老保险财务对地方财政保持较低依赖性和较高独立性,财政补贴占比均在1%以内。可见,东北和西部地区持续保持财政补助养老保险较高比例,如若不尽早化解“外部负担”将对当地财政持续带来沉重负担,影响政府社会服务能力(曾益、李晓琳、石晨曦,2019)。

第三,央地政府对于化解“外部负担”缺乏科学判断和长远规划。根据表3和表4呈现的以及央地政府财政预算展示的数据分析,目前政府对于养老保险财务的收支和“外部负担”问题,以及政府财政与养老保险财务之间的关系缺乏科学的判断。使得政府并未意识到存在养老保险财务的“外部负担”问题,更未精准核算其金额,而是将其作为由政府支持的社会保障制度,财政直接支持与补偿“外部负担”也就成了政府“左口袋”与“右口袋”的关系。由于“外部负担”承担了政府的部分社会政策,特别是“疫情”期间各地政府大规模“降费”以支持企业复工复产,短期来看并不会影响“外部负担”的激增,但长远观之,“外部负担”将呈“滚雪球”趋势发展。目前,因没有精准统计“外部负担”的额度,央地政府亦没有为偿还这笔债务做好准备。如若为实现眼前利益而采短视的态度和做法,长远负担最终也需要财政来偿还。加之东北、西南等经济欠发达地区本身还面临人口老龄化和低生育率趋势,负债持续走高的“外部负担”将成为一个巨大隐患(李春根、夏珺,2019)。

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“外部负担”化解路径:基本养老保险财务自动调整法律机制构建

在部分发达国家,养老保险财务改革涉及诸方利益,往往面临政治阻力而无法顺利推动,或使改革过程曲折漫长,无法及时回应养老保险体系所面临的内外压力。在此背景之下,许多国家建立了养老保险财务自动调整法律机制,使养老保险财务随人口、经济等条件变动自动调整,免除冗长的修法过程。美国于1982年最早提出养老保险财务自动调整问题,通过预先设定好的策略,当养老保险财务偿付能力或永续发展指标变动时,立即启动自动调整法律机制(Vidal-Meliá, C., Boado-Penas, M.d.C.&Settergren,O.,2009)。目的在于避免政府财政立法频繁变动,确保养老保险财务均衡,毕竟提高缴费费率与降低待遇给付均面临社会各方压力。如若事先预定未来养老金给付调整幅度,根据客观情况的变化调整,可尽量避免政治干预,保持养老保险财务独立。财务自动调整机制具有“刚性”和“柔性”两种模式,“刚性”模式将人口、缴费、待遇支付等作为变动指标,自动依预先设定方案进行调整;“柔性”模式则还需政府在调整策略中做最终决定。由于“外部负担”将长期伴随养老保险财务,其化解亦是长期动态调整过程。通过构建养老保险财务自动调整法律机制,预先设定输入端、支出端等指标,从而将“外部负担”的化解纳入法定程序内进行,政策性的财政补助转化为法律程序内的财务治理,进而防范“外部负担”失控侵蚀养老保险财务。

(一)财务自动调整法律机制构建的理念

从法律的视角来看,财务自动调整机制作为社会保险制度中一个新生事物,其构建理念是否恰当是考量法律机制正当性与合法性的基本前提。由于财务自动调整机制并非解决单纯的养老保险财务问题,还考量政府公共财政政策与养老保险财务均衡等因素,将“外部负担”纳入法律程序内化解以替代政治抉择解决,客观上也蕴含了对社会问题的解决。例如,受2020年新冠肺炎疫情影响,一季度GDP初步核算数据比上年同期增长-6.8%,经济变动直接影响就业率的提升,改变工作与退休人口比例。为此,政府运用“减税降费”等公共政策工具,虽减轻了企业的成本压力,但产生了“外部负担”。而后者的化解实则支持企业复工复产,解决了社会就业问题。由于“外部负担”的化解需较长期限,财务自动调整机制的法律理念应考虑从中长期角度应对养老保险财务变动。所以,财务自动调整法律机制必须考量“外部负担”中法律与政策的关系,以及财政补助在养老保险财务中的角色定位与财务自动调整机制对“外部负担”的化解能力。

第一,注重顶层法律设计,明确财务自动调整机制化解“外部负担”属于法律行为,而非政治决策过程。虽说养老保险法律制度具有较强独立性,但仍难以摆脱政治力的影响(庄正中,2012),而不时见端媒体的“养老金危机”放大了这种政治性影响。加之财务自动调整机制化解“外部负担”与政治决策因素易产生交集,外观上二者极易混淆,模糊了法律行为与政治决策行为的界限。故,还应在顶层设计上明确财务自动调整机制化解“外部负担”行为的法律性质。这是因为“外部负担”的产生主要源于政府的公共政策,而目前的化解方式又是通过政府财政补助应对,这本身既属于政治决策过程。而财务自动调整机制化解“外部负担”则应跳出政策决策的窠臼,将“外部负担”化解纳入法治化与规范化的轨道,通过财务自动调整机制的法律逻辑来进行,从而排除政治决策的介入与干预。也即,将“外部负担”的内容法律化,作为财务自动调整法律机制输入端的内容,并不考虑其产生的政治决策过程。例如,不管是新冠肺炎疫情期间养老保险费的减征、免征、缓缴、返还,还是非“疫情”期间对困难企业与小微企业、“个转企”“小升规”企业和作为特殊参保群体的农民工、灵活用工人员及个体工商户等主体的缴费优惠,均属于政府支持就业、提高劳动参与率和活跃经济活动决策的一部分。该行为的产生带有浓厚的政治因素,属于典型的公共政策工具。但将该行为作为财务自动调整法律机制输入端因子时,仅考虑该因子在缴费减免上的法律属性,是否属于输入端的范围,并不考量其为何产生以及产生过程。

第二,强化法律机制效用发挥,以财务自动调整机制化解“外部负担”为主,逐步缩小财政补助所扮演的角色。从规范化解“外部负担”的角度,应将政府财政补助作为财务自动调整机制的参数,而非政治性的“财政兜底”。以此,可将“外部负担”与财政补助在法律轨道上直接分离,将财务自动调整机制作为化解“外部负担”的常态性机制,以法律方式解决法律问题,而非将法律问题与政策问题混同。值得注意的是,虽说并未有统计资料显示“外部负担”当下的具体数额,但根据每年财政补助养老保险的金额推测,其总额应是一个巨大的数字。为此,不能一味否定直接财政补助作用,而应逐步缩小其扮演的角色作用,毕竟规模巨大的“外部负担”难以单次化解,可能分散至数年或数十年,才不会对养老保险财务造成较大冲击。毕竟养老保险财务自动调整机制作为一个新生的事物,在初创阶段难免存在各种意料之外的问题,特别是欠缺化解“外部负担”的足够能力。此时,不管是社会大众还是各方利益相关者难免怀疑其效用发挥,各方杂音势必强调以简单的财政补助解决之。但正如前文强调养老保险财务自动调整法律机制的独立性,目的即在于抑制直接政治手段解决“外部负担”的冲动,即使遇到较大阻力也应强调法律手段的优先。因此,需要将“外部负担”化解与直接财政补助同时纳入高效、透明的法律轨道,二者相互合作确保“外部负担”的顺利化解。

第三,树立法治的底线思维,明确通过法律机制化解的“外部负担”是基于合法行为产生的,超越合法限度的“外部负担”不属于法律机制化解的范畴。“外部负担”既可能基于合法行为产生,如通过公共政策主动减免企业的养老保险费;又可能因逃避缴费等行为产生违法债务,其并不同于因制度转换或政策调整产生的隐形债务(薛惠元、王雅,2020),而是因企业或劳动者故意降低缴费基数、不按时缴费、欺诈行为等行为产生,毕竟直到2018年,我国缴费基数合规企业比例才27%(房海军,2019)。当该违法债务混入“外部负担”后,在外观上则可能混淆违法行为与“外部负担”的法律性质,将违法行为以“外部负担”对待。对于违法债务应通过《社会保险法》及《社会保险费征缴暂行条例》去解决,不应纳入财务自动调整法律机制范畴,体现权责相对应。法治思维要求“外部负担”化解不应仅停留在财务自动调整法律机制范畴,还应当从法律之外去探寻“外部负担”形成的真正根源,消除其背后的政治动因与社会治理因素的影响,即使侥幸化解本次“外部负担”后,也必定会有其他隐形债务沦为新的“外部负担”。此外,“外部负担”规模应有一定的限制,如若超过养老保险费收入时,财务自动调整机制将失去独立运转能力,成为另一个“财政补助”行为。可通过规模上限的设定,将限额范围内的“外部负担”纳入财务自动调整机制化解,超越上限的“外部负担”可寻求政府帮助,以公共政策形式化解。这类似于瑞典年金财务自动调整机制的模式,通过牺牲规模经济效益,将养老保险费收入分为四类处理以分散风险(Bjorkmo,M.&Lundbergh, S.,2010)。可见,财务自动调整机制化解“外部负担”与实现保险待遇持续给付间存在一定的张力,“外部负担”化解建立在养老保险财务永续的前提下。

(二)财务自动调整法律机制构建的方案

养老保险财务压力除了“外部负担”外,人口、经济、劳动力市场等结构因素亦产生直接影响。加之养老保险财务压力并非短期因素所引发,而是长期累积的结果,“外部负担”也非短期内可有效化解,需融入养老保险财务自动调整法律机制的长期实践中。养老保险财务自动调整法律机制的构建涵盖两方面议题:输入端和支出端。从表1和表2的“外部负担”的方式与类型分析,“外部负担”内容主要涵涉企业所减免、缓交和返还的养老保险费,也即“外部负担”集中于养老保险财务的现收现付制层面。从养老保险财务永续发展角度思考,如若对现收现付制为基本出发点进行改革规划,则可考虑“以收定支”为运作基准,当收入端减少时,就必须减少支出;若是“以支定收”为运作基准,支出端增加时,则应提高收入。财务自动调整法律机制的输入端主要包括以下内容:一是平均寿命与经济增长变动;二是保费费率与参保工资的计算方式,如调整保费费率,或以最低工资、平均工资、实际工资等不同标准计算;三是财政补助与“外部负担”;四是社会保障战略基金支持和其他收入。相对应的,财务自动调整法律机制支出端包括两个方面:一是对于过去贡献的再评价。如工作期间缴费工资与工作年限,平均缴费工资计算须反映累积年资期间的生活水平及成本改变,称为缴费指数化工资。二是退休后的给付水平调整,主要关涉人口结构对财务影响。此时,只将输入端和支出端套入财务自动调整公式,无需通过立法具体载明调整的原因与时间点,即可化解“外部负担”。

当“外部负担”被纳入养老保险财务调整的法律程序和框架内化解时,势必需要遵循既定的财务自动调整规则。财务自动调整法律机制输入端参数越多、越准确越有利于输出端待遇给付数据的真实性。本文并非求证财务自动调整机制如何实现精准化运转,而是将“外部负担”与政府财政补助作为参数代入输入端,在实现养老保险财务永续的同时化解“外部负担”。寄希望通过财务自动调整机制在不同代际间分配保费与待遇的公开、透明方式,将当代的“外部负担”分配到不同世代进行化解。此时,“外部负担”与保费费率、人口结构变化、物价水平、平均工资、预期寿命、退休年龄、生产力水平与经济增长率等内容共同构成财务自动调整机制的输入端数据。具体而言,这些数据主要涵盖三个方面:一是养老保险财务收入,如缴纳的养老保险费和政府财政补助等;二是养老保险财务支付与负担,包括保险待遇支出与“外部负担”等内容;三是经济社会因素,如人口结构变化与预期寿命等内容。除此之外,为了防范于未然,通常还有养老保险储备基金,在财务自动调整机制出现运转困难时予以援助。例如,瑞典的第六缓冲基金,来自于第一到第四国家养老金的结余,用于危机时刻平衡保费收入与给付支出之间的差额。其实,仔细观察可得出“外部负担”不应属于财务自动调整机制的必要因子,因为它可能打破财务自动调整机制从保费缴纳到待遇给付的线性平衡。为保持该线性平衡,“外部负担”需要与财政补助共同作为输入端因子。可见,并非财务自动调整机制化解了“外部负担”,而是通过该机制将“外部负担”与财政补助纳入法治化的规范渠道,通过世代精算的方式化解。同时,在客观上也规范了“外部负担”产生和财政补助程序要求,将未知和不可控的“外部负担”纳入已知的可控法律程序中,真正化解“养老金危机”。

养老保险财务自动调整法律机制的建立,在法律逻辑上将产生三个新的待解议题。一是法律机制运转与政治干预。财务自动调整法律机制运作如何取舍收入增加与支出减少因素。如若降低财务支出,则可能提高退休年龄或降低养老金给付,这涉及如何处理与政治间的关系。毕竟我国退休人员养老金已实现16连涨,加之2019年5月1日出台的为企业减负的《降低社会保险费率综合方案》,可将单位缴纳养老保险费比例降至16%。此时,财务自动调整机制依据复杂的参数设计与数学公式得出的结论与养老保险社会整体发展趋势相悖。通过法律机制化解“外部负担”本可摆脱政治因素的影响,而又掺杂政治因素,使得决策者不得不小心、谨慎应对。二是技术层面的议题。化解“外部负担”是以精算数据还是以推算数据为基础。精算数据反映“外部负担”实际变化,如确定每年减免养老保险费总额。但经济发展具有波动性,“外部负担”化解易受“疫情”、经济增速、失业等情形影响。若以推算数据为基础,则仰赖对未来政策的假设,该假设可能因其准确程度的偏误或不确定性,引导不同推算结果。此外,自动调整法律机制的力道与频率亦影响“外部负担”的化解。法律机制调整的力道和频率直接影响退休人员的给付,甚至影响退休年龄的变化,可能招致反对的声音,限制自动调整法律机制效用发挥。故,可考虑每年进行较小幅度调整,不易为社会所察觉进而引起较大反响。三是养老保险负担代际间的分配正义。调整效果是否导致部分人群受损,出现逆分配的状况,低收入者与低养老金领取者的所得是否因财务自动调整法律机制减少。由于当代的“外部负担”通过财务自动调整机制在未来不同代际间化解,实则用未来的保费支付当下的花销。加之持续走低的出生率和人口老龄化加剧,可能导致未来的一代须负担比以前更多的保费,但未来可领到的养老金却比上一代少。所以如何在养老保险财务均衡原则下,同时兼顾社会公平及世代正义的关系,将是处理养老保险“外部负担”和设计财务自动调整法律机制须解决的关键问题。

(三)财务自动调整法律机制的保障设施

第一,创设立法保障条款。客观上看,构建养老保险财务自动调整法律机制并不难,但如何保障其真切实现却为不易。若不能构造行之有效的保障设施,展示财务自动调整法律机制化解“外部负担”的卓越功效和良好预期,则势必会影响决策者对确立这一法律条款的信心和决心。毕竟在养老保险改革和立法进程中,其财务处理模式的定位往往涉及经济、政治、文化乃至于伦理等因素,但是在最终的决策中,政治的考量才是决定性的。我国社会保险立法,往往迁就于政治因素而弱化了社会保险的相互性关系,人民易将保险给付视为国家的恩惠而欠缺社会连带的共识,遂使得养老保险财务状况改善困难。为此,应在社会保险领域牢固树立法治意识,特别是在全面推进依法治国和加快促进社会保障体系走向成熟、定型的时代背景下,抓紧修订完善《社会保险法》的契机(郑功成,2020)。在《社会保险法》“第八章社会保险基金”中创设社会保险财务自动调整条款。条款内容可包含总体目标与阶段目标,总体目标实现社会保险永续发展,阶段目标可参考国家法治现代化进程,到2025年初步构建财务自动调整法律机制框架,2026年到2035年构建完善的法律机制。此外,还应明确具体的指标与操作流程,由人社部门与财政部门通过制定部门规章回应。明文规定养老保险财务自动调整定期精算,向社会公开保险财务,如亏损及潜藏负债等财务报告。借此机会,提出“外部负担”化解时间表与化解路径,以期解决历史和现实顽疾。

第二,保险法律制度改革保障。对于养老保险法律制度的改革必须未雨绸缪,无需等到财务危机迫在眉睫才进行。将养老保险财务自动调整法律机制作为养老保险基金改革的重要内容,以立法切入的形式提升养老保险制度的财务永续以及世代资源配置的平衡性。而除了立法推动外,还应当从制度设计层面探讨如何确保自动调整机制的有效性。如,可将自动调整机制纳入整体的养老保险财务评估中,设计具体的计算公式,作为自动调整养老金给付的依据。在公式的运作之下,养老金给付水平将依人口结构、工资变动、通货膨胀以及“外部负担”变项的波动而自动调整。改革中,还应先行评估自动调整机制对养老保险财务的影响,特别是对养老金给付者的影响,以决定自动调整机制实施的时机。化解“外部负担”仅是自动调整机制的内容之一,其构建势必与养老保险法律制度改革挂钩。换言之,仅靠养老保险财务自动调整法律机制运作,不足以解决“外部负担”问题,仍须与其他策略的配合,才能健全养老保险财务。例如,自动调整法律机制要求与平均寿命、劳动年龄挂钩,意味着实现养老保险永续发展需延长劳动者工作年限,涉及延迟退休制度改革。而央视网调查表明,超过半数的网友反对延迟退休至65岁。因此,构建自动调整法律机制须纳入养老保险法律制度改革整体考量推进。

第三,保险精算技术层面保障。社会保险精算目的在于区分基金收支中参保人的“自己责任”和国家财政的“政府责任”,弥合社会保险的“保险”与“保障”的性质分歧。化解“外部负担”须以健全的养老保险财务精算法律制度作为技术保障,并考虑以下三个因素:一是养老保险财务采何种处理方式。我国养老保险中财务处理方式为部分积累制,综合了完全积累制与现收现付制,决定了健全的养老保险财务精算是一个开放的系统。因“外部负担”内容存在变化,故以开放的财务衡量方式为基础,收入与支出两端均衡调整,方能反应其部分积累制的取向。二是衡量不同代际的参保人的负担能力。以后续世代角度来衡量养老保险财务,将以年为计算基准改为以世代为基准,凸显养老保险代际分配的价值。三是养老保险长期给付能力。考虑养老保险基金规模的大小和人口结构对收支的影响,不同人群(转制前后的老人、中人和新人、不同地区以及统筹层次的提高、人口规模的变化)在缴费和待遇领取方面的负担(娄宇,2018)。由于“外部负担”带来的法律变动可能影响前述内容的发挥,加之与我国庞大的人口基数与经济、技术因素叠加形成共振,健全养老保险精算法律制度较为艰难。但精算可确定“外部负担”在养老保险公共预算中的补偿金额,是财务自动调整机制的技术保障。


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本期编辑:侯子璇 | 校对:汪玥

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