【武大学者 ·熊伟】法治财政建设中党规与国法的功能适配
来源 :熊伟
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2021-02-28

作者简介:熊伟,法学博士,武汉大学法学院教授、博士生导师,研究方向为财税法律与政策。

    原文发表于《政法论丛》2021年第1期。感谢作者授权推送。

 

 

【内容摘要】在党领导一切和依宪治国相统一的背景下,规范化、法治化的党政关系是时代发展的必然。从财政法治建设的视角检视,尽管党的政治领导已经有较为成熟模式,但在具体事务上的党政分工并不清晰。基于我国政治现实,党务财政已经成为财政体系的组成部分。但执政党的自身政治定位决定了,其对财政事务的领导适宜规划、引导和督促,而非直接介入具体事务的规范与执行。预算法的运行实践已经证明,党务财政可由国家法律统一调整,党内法规从政策层面宏观把控即可。基于建设社会主义法治国家的立场,就收入维度而言,党规不能作为财税课征的法源依据;在支出与监管维度,党规适合党费监管、党纪监督等内部问题,无需直接介入国家财政事务。至于改革指引、重大决策等,可以借助党内政策性文件。党规与国法在形式和内容上的功能适配,可擎动规范党政关系的法治进程。

【关键词】党务财政;国家财政;法治国家;党政分工;功能适配

 

 

    《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,要完善以党章为根本,以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为板块的体系架构;同时要求,必须加强党内法规同国家法律的衔接与协调。财政领域党规与国法的衔接与协调,是现代财政制度建设的重要问题,不仅关系到宪法意义上党对国家的领导,也是中国特色社会主义法治理论的有序延伸。然而迄今为止,财政法学界尚未开展与此相关的专门研究,只有少许对域外政党财政的介绍性成果。由于政治传统和政党体制的差异性,这些经验无法为我国本土的重大议题供给针对性智识。本文竭力证成:其一,中国共产党的党务开支由国家财政负担具有正当性,党务财政是国家财政体系的有机组成部分。其二,从事务管理的角度看,党务财政与立法、行政、司法、监察、军事等国家机关的财政没有实质区别,由国家法律法规一体规制即可。其三,党规与国法在面对具体财政问题时仍存界线,二者需各归其位,实现功能适配。

01

党务财政是国家财政体系的组成部分

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    党务财政是政党党务经费的收支实践活动,是一个政党维系自身正常运转与完成政党目标任务的必要条件。根据“党和国家”的政权体系结构,本文中与党务财政相对的概念是国家财政,指代国家政权机关的财政收支活动,对我国而言,其主体涉及权力机关、行政机关、司法机关、军事机关以及监察机关等,也包括承担公共管理职责、纳入财政体系的各党派、社会团体以及其他组织。国家政权机关的经费由国家财政负担,这是各国普遍接受的实践,在财政学上也早就得到了充分的论证。然而,国家是否有必要为政党提供补贴,甚至全额提供活动经费,这并不是一个理所当然的问题。

    历史来看,政党在国家与社会关系中具有双重地位,一方面,政党是市民社会的一个组成部分,任何政党都必须具备一定的民众基础;另一方面,政党又不是一般意义上的社会组织,无论是培养和输送政治人才,还是提出政治纲领和公共政策,它始终围绕着掌握或分享国家权力这一目标而行动,是连接国家与市民社会的桥梁。正因为政党如此重要,无论执政与否,其党务活动的经费开支都有可能与国家财政发生联系。只不过,无论是基于事务本质还是运行特点,政党始终不是国家政权机关的一部分,故而其接受国家补助甚至全额资助,需要充分论证其正当性基础。

    浏览全球政治实践,财政补助政党经费在美国、英国、德国、日本等域外发达国家已蔚然成风。美国由联邦政府出面,在总统选举过程中向政党提供财政补助。总的来说,其对政党的补助有三类:一是提供给两党党内总统提名竞选阶段的补助;二是提供给政党决出各自总统候选人的全国大会的补助;三是提供给各政党候选人,用于其总统竞选的补助。此外,美国还建立了专门的政党资金管理组织——联邦选举委员会,负责国家补助金的申请、审批、发放以及监管等事宜。与美国不同,英国对政党的补助更多通过降低政党竞选费用的方式实现。例如,国家在选举期间,会为政党提供免费媒体宣传时段、免费邮件投递服务、允许政党免费使用国有房屋作为集会或办公地点。对符合特定条件的政党,纳税人向其政治捐款还可以在遗产税中得到无限额的减免。此外,国家为了保证机会公平,会直接向议会内的政党拨付部分资金,也可视为对政党的直接补助。这部分资金有两种:一种是提供给议会内所有适格政党的“政策发展特别拨款”,另一种是只提供给议会内反对党的拨款。两类直接补助的目的都在于保障并激励政党履行公共职能。议会外的政党,则只能争取间接补助。德国对政党的补助同样分直接补助与间接补助两类。直接补助是国家提供的竞选费用选后返还,以及对政党所获政治捐赠的配套补贴,这部分费用在选举后直接拨付政党中央总部。间接补助主要是税收减免以及由国家提供免费媒体时段。日本对符合要求的政党提供直接财政补助,补助金额的确定有一套详细的基础数据和计算公式。间接财政补助则主要围绕候选人展开。

    西方资本主义国家之所以补助政党,主要着眼于两大突出的政治需求。其一,“二战”以后,新技术手段和专业竞选管理策略的应用,连同政党运作模式与动员能力的变迁,导致政党活动费用较大、融资成本很高。其二,作为选举的工具,政党发挥着统合社会民众意愿、形成政治意志的功用。若无国家补助,政党活动的资金来源极易由资本所把控,民主政治畸变为金钱政治,引发社会不公、影响社会稳定。国家补助政党,实质是为民主政治埋单,使政党能更好地发挥自身公共职能,努力倾听民意,为国家民主政治建设服务。在多数发达国家,国家补助政党的总趋势是,补助范围逐渐扩大,补助对象逐渐变多,补助金额逐渐增加。只不过,尽管国家对政党的补助贯彻机会平等原则,不允许改变政党间的既有力量对比与竞争态势,实际执行中却逐步沦为补助大党、不利小党的工具,加剧实质上的政治不公。

    与西方资本主义政党相较,“政党立国是新中国现代化建设的逻辑起点,并进一步构成了国家---社会发展的约束维度”。《宪法》总纲有言,中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,战胜许多艰难险阻而取得的。中国共产党的领导成为中国特色社会主义最本质的特征。国外政党代表部分民众的利益,尚且能得到国家财政的补助,用以完成政治任务、承担公共职能,中国特殊的国情更为此提供了充分支撑。在我国宪法体制中,中国共产党是国家的领导核心,党的一切活动都是为了更好地履行自身使命,发挥服务人民的公共职能,而不是为了追逐自身的利益。执政党的党务由此转换成为国家公务,其接受国家财政的全面支持,在我国具备坚实的正当性基础。

    不同于国外政党的发展轨迹,从中华人民共和国成立之日起,甚至追溯到革命战争年代,党务和政务就从未分离,而是紧密结合在一起,只是分工不同而已。中国共产党始终处于政治中心,以党建政、以党领政、以党督政,是我国党政关系的鲜明特征。中国共产党虽然不直接行使国家权力,但对国家机构拥有政治领导权,事实上是公共权力的最高拥有者。基于这样的政治现实,执政党不能从事生产经营活动,否则会形成权力经济,与国有企业、集体企业、民营企业等形成不正当竞争,挤压普通民众的经营自由。另一方面,执政党的经费来源也不能依赖政治捐赠,否则容易成为沦为钱贵阶层的马前卒。而按照目前确立的标准,党员所能交纳的党费其实非常微薄,相对于其全面介入国家治理的庞大开支,其实也是杯水车薪,最多只能应付党员困难性救济和贫困地区党组织建设。为保障中国共产党充分全面行使领导权,不折不扣履行“为人民服务”的政治宗旨,国家财政负担党务开支既是必然要求,也是应有之义。

    正因为如此,就财务运行而言,党务机关成为了国家财政体系的一部分,一方面由国家财政负担全部活动经费,另一方面也有必要接受国家有关财政法律法规的一体约束。和其他国家机关一样,党务机关的财政收支是否合理,也必须遵守法定的标准和程序,提前编制支出预算,接受同级人民代表大会及其常委会的审批和监督,以践行党在宪法法律范围内活动的政治承诺。人民则通过选举人大代表、监督代表行使职权,间接行使对党务机关财政收支的决定权和监督权。而无论是《宪法》所规定的预算程序,还是财政收支的法定标准,都是在党的领导之下制定的,既体现了国家意志,也体现了党的意志。党务机关遵守这些程序和标准,与坚持党对财政工作的领导并无抵牾。因此,党务财政被纳入国家财政后,和立法财政、司法财政一样,其收支同样需要接受政府的管理,遵从统一的公务开支标准。对于党务机关的财政违法行为,根据其情节和性质不一,政府财政监督部门、纪检监察部门、国家司法机关可以对其进行监督。

    综上可见,将党务财政纳入国家财政体系,一方面体现了我国的国家性质和政治体制,有利于保障中国共产党的政治领导权,另一方面,也体现了人民当家做主和依法治国的要求,实现了民权、党权与政权的统一。党的领导、人民当家做主、依法治国,在党务财政问题上得以高度耦合。

02

引导督促vs规制执行:党领导财政的路径选择

 

    在政党国家化趋势下,党务机关与国家机关仍有着不同的运行规律。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》早就要求,应善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》进一步强调,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。另一方面,《宪法》中有关中国共产党领导的内容集中在序言和总纲部分,国家机构一章中也并不包括党的机构。这明显是将党务机关与国家机关分别规制,由后者直接行使公权力,前者通过国家机构体现执政地位。在此背景下,党对财政的领导也只宜规划、引导和督促,而非直接的规制和执行。易言之,党对财政工作的领导主要聚焦路线方针政策的制定,并保障其通过国家机关的行为加以落实,而不是去制定具体的管理规则、设定具体的支出标准、列示具体的行为程序,即便对党务财政也是如此。

    《宪法》第二条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。毫无疑问,国家的财政权力也属于人民,人民的范围既包括党员,也包括更多的非党员群众。国家财政的政治逻辑是,人民依照《选举法》选举代表,组成各级人民代表大会,参与财政法律的制定和重大财政事项的决定,并授权政府具体负责执行财政事务。财政法的核心命题是平衡国家财政权与人民财产权,并围绕公共财产权构建制度框架。人民依照法律规定缴纳税费,贡献财产,支持国家服务人民所必需的公务开支。与此同时,人民也通过各种途径监督财政运行,防止政府滥用财政权力,浪费公帑,防止公务人员中饱私囊。如果执政党代替政府管理具体的财政事务,用党规党法直接设定人民的财政权利和义务,则不仅是对党的领导地位的自我矮化,也会剥夺宪法赋予人民的财政参与权。

    按照《党章》的规定,中国共产党实行民主集中制,党内民主是基础,党员是主体。无论是哪一种形式哪一个层级的党内法规,都是各级党组织按照党内程序制定和实施的。党员有权参与党内法规的制定,有权监督各级党组织落实党规,但非党员无权参与。截止2018年12月31日,按照中共中央组织部的统计,全国中共党员的总数为9059.4万名。作为政治上的先进分子,党员在汇聚和提炼民意、发挥先锋模范作用方面,对国家经济社会生活不可替代。但相对于全国14亿的总人口而言,党员人数毕竟只占少数。更为重要的是,宪法规定负有纳税义务的人是公民。公民的范围比人民更为宽泛,她包括所有具有中国国籍的人,至于其政治立场和政治身份,在所不问。如果党务机关介入具体的财政事务,包括决定税费开征,确定财政支出的标准、程序等,会剥夺党员之外的其他公民的财政参与权。这与我国宪法关于党和国家、国家和人民的关系定位不符,与中央关于党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导的定位也相悖。

    党内法规一旦介入具体的财政事务,还意味着各级党组织需要面对人民,从事各种具体事务的直接决策,也就意味着需要承受决策和行动失误的后果。例如,在现代法治国家,对于任何公权力的行使,都需要考虑赋予人民异议权,为其提供复议和诉讼的机会。如果政党直接行使具体的国家权力,政党也会成为申请复议或诉讼的对象。无论从法律程序的设计还是基于政治影响,这种结果都是不可接受的。就法律程序而言,我国的行政复议或诉讼程序只限于针对行政机关,不包括党务机构。一旦允许各级党务机关直接行使公权力,意味着现有公法体系必须全面修改。就政治影响而言,这种“党国一体”模式在全世界特立独行,正当性难以自洽。如果允许人民参与党内法规的制定、监督党务机关的行为,这与《党章》的精神和规范又不一致,与政党的逻辑也不相符。如果不允许,则有将人民当做客体的嫌疑,与《宪法》确立的人民主体地位相冲突。

    毋庸置疑,在中国特色社会主义背景下,坚持党的领导是其最本质的特征,是有社会主义法治国家建设的根本保证,是习近平法治思想的重要内容,确有必须坚持和加强。不过,正如党的十八届四中全会决定所言,党领导立法、保证执法、支持司法,并不直接从事立法、执法和司法工作。因此,党对财政工作的领导应该只是政治、思想和组织上的领导,财政立法、执法和司法由相应的国家机构负责即可。基于这样的立场,财政党规的表现形式虽然多样,效力层次尽管不一,但都不必要介入财政法律法规的领域。二者分工合作、各司其职,更有利于充分发挥中国的政治优势。财政党规主要规定财政方面的大政方针,提出重大财政改革的建议和方案,以体现党对财政工作的方向性指导。除了管党治党外,财政党规并不直接对人民发生法律效力,不宜设定人民的法律权利和义务,而是代表党对国家机关提出要求,这也是中国共产党实现宪法所赋予的领导权、推动国家完成宪法任务的重要形式。至于国家与人民之间的具体财政关系,包括政府机构之间财政权力的配置、人民财政权利和义务的设定、财政执法与司法的行为准则,由国家法律法规调整为佳。

    从改革开放以来我国的财政实践看,重大财政政策往往先通过党中央的文件提出,表现为决定、决议等形式,再由国家制定法律法规予以落实。党中央的决定决议一般比较宏观抽象,体现党对国家发展的方向性指引。而财政政策落实的过程,则需要通过立法转化为具体的行为准则。甚至可以说,凡是重大财政改革,都是先由执政党提出要求,再进入国家法律的立、改、废程序。例如,1993年党的第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求积极推进财税体制改革,并明确了近期的改革重点。与此相适应,国务院1993年底发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,自1994年1月1日起实行中央与地方分税制。同时,在合并集体企业所得税、私营企业所得税、国营企业所得税的基础上,国务院1993年制定了《企业所得税暂行条例》。同年全国人大常委会也修改了《个人所得税法》,将城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税并入其中。在《国家预算管理条例》的基础上,全国人大1994年还制定《预算法》,正式规定了复式预算制度。所有这些内容,都在党的十四届三中全会决定中有明确要求。

    再如, 2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求落实税收法定原则。按照中央全面深化改革领导小组的统一部署,全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,并经党中央审议通过。“实施意见”明确,开征新税必须通过全国人大及其常委会制定法律,同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。截至目前,全国人大常委会已制定了环保税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法,修改了企业所得税法和个人所得税法,增值税法、消费税法、房地产税法的起草也在紧锣密鼓进行中,力争按时完成落实税收法定原则的立法任务。

    当然,对照《中国共产党党内法规制定条例》,上述中共中央全会的决定并不属于党内法规的范畴,严格意义上甚至不在党内规范性文件的范围内,因为它们的作用并不在于“规范党组织的工作、活动和党员行为”,而在于指明党和国家的发展前景,布置下一阶段的工作任务。从其内容来看,与其称其为“规范性文件”,不如称其为“政策性文件”。只有这样的定位,才与中国共产党作为执政党的地位相称,即,党在《党章》和《宪法》的指引下,一方面通过政策性文件规范党与国家机构之间的关系,推动国家机构实现党的路线、方针和政策,将党的意志转化为国家意志;另一方面,通过党内法规和规范性文件制定具体的准则,规范党组织的工作、活动和党员行为。党内政策性文件着眼于目标和方向,可以规定财政改革的思路和方案,为国家机构设定政治任务。党内法规和规范性文件旨在规范具体行为,其效力仅限于党内,只针对党组织和党员,不介入国家具体的财政事务。通过这种架构可以保证的效果是,党对财政工作的领导是间接引导,而不是直接规制。财政工作的具体行为,如立法、执法、司法等,包括党务财政在内,都交由国家法律加以规范。

03

联通党务财政与国家财政的理念及实践

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    在党内的事务处理和纪律监督上,不可否认,执行党内财务规定、监督党员及领导干部遵纪守法,是执政党作为一个组织的固有职能。有鉴于党内财务资金来自于国家公共财政,而国家法律法规已经对此统一规范,无论是党务财政还是政务财政、立法财政、司法财政,一般情况下一体适用即可,没有必要再去单独就此制定党内法规。除非国法所不及(如对党组织、党员及领导干部的财政行为要求比国法更严格),或国家法律法规尚存规制空隙,否则,所有的财政收支行为都应该接受国法约束。若非如此,党政关系的平衡很容易被打破,使执政党由幕后走向前台,直接介入具体政务,从领导者矮化为执行者。这不仅不利于党政关系的规范化、法治化,也不利于充分发挥执政党的优势,聚焦国家战略和大政方针的谋划。

    在我国的财政实践中,党务财政事实上已被纳入国家财政。然而,在理念层面,执政党如何领导财政事务,尤其是在处理党务财政时如何协调其与国家财政的关系,并没有形成明确的思路和成熟的学理。就对国家财政的领导而言,执政党的实践已经非常成熟,它只是在政治层面行使领导权,具体事务交由国家机关处理,包括对财税的立法、执法和司法等。另一方面,执政党在政权机关派驻党组织,督促落实党的各项方针、政策,具体彰显对立法、执法和司法工作的领导。相比而言,执政党对党务财政的领导也只是定位为政治领导,还是有必要详梳细分,通过党内法规另行制定出一套规则,专供党务机关遵守和执行?笔者认为,不同的党内财政事务有不同的答案,而这正是本文考虑党内财政法规该如何发挥作用的基础。

    和领导国家财政一样,党对党务财政的政策引导,尤其是重大财政事项的决策,构成党务财政的本体内容。党务机关在编制预算、管理资金和实际开支时,按照党章所规定的民主集中制原则,也必须与党的大政方针保持一致,全力实现党的政策意图。在这些方面,党务财政与国家财政并无区别,都在执政党的统一领导之下,接受党的政策性文件的约束和指导。例如,不论是党的十八届三中全会关于全面推行重大改革的决定,还是十八届四中全会关于全面推行依法治国的决定,其中有关财政的内容和要求,不仅适用于国家财政,也适用于党务财政,二者之间不存在实质性差别,没有必要一分为二,将党务财政与国家财政对立。唯一不同的是,党务财政不会涉及具体的政务执行,不会从事具体的财政收入行为,支出方面也只是满足自身的公务需要,无需面对社会公众直接提供公共服务。

    对于党务机关的财务收支而言,不管是国有资产的管理,还是办公用房的标准,或是差旅费报销的额度,其与国家机关的标准也无二致。因此在这方面,同样没有必要区分党务机关与国家机关,二者之间应保持规则的统一。对于党员尤其是党员领导干部,党规可以设定比国法更高更严的监管要求,以体现党纪严于国法的先进性要求。《中国共产党纪律处分条例》对党组织和党员违反政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的不当言行,分别给予相应地处理。相比国法,《条例》的规制对象更有针对性,对党组织、党员的要求更为全面、严格。不过,既然在中国的特定条件下,执政党的党务已经转化为公务,被全部纳入财政负担的范围,其基础性规范便无特殊,只是法律后果更加严重而已。更何况,《条例》有关公务廉洁方面的要求只是针对党员和党员领导干部,并非针对党务机关的公务开支。

    就党务机关的财政事务管理而言,其是否需要通过党内法规予以特别规范,还是可以适用统一的财政法律法规?通过对现有财政法律法规的检索不难发现,从未出现党务机关作为财政主体的情形,至少从字面上从来没有出现过。不论是《预算法》《政府采购法》,或者是《财政违法行为处罚处分条例》,似乎都不曾规范党务机关的财政行为。由此容易给人形成的错觉是,既然国法的规范对象不涉及党务,就只能通过执政党自己来立法了,党内财政法规由此具备适用空间。但通过检索又可以发现,对于党务机关的收入和支出行为,执政党并没有单独出台过任何规范性文件,最多只是与国家机关联合下文,规范会议费、差旅费、培训费等具体项目的开支标准。这种联合下文所形成的成果,从形式上看既是国法也是党规,其目的到底是出于“党内事务党内管”的理念,还是仅仅为了增强其政治权威性,其实还有待观察和研究。只不过,一旦形成党务财政与国家财政相分离的概念,就很容易论证出单独制定财政党规的必要性,推演出党内财政事务由执政党自我立法、自我执行、自我监督的权力运行模式。

    笔者认为,除了党费的收入、管理和支出有其特殊性之外,其他党务活动都已经被纳入国家财政的供给范围。因此,除党费外,党务经费的分配和管理不宜另起炉灶,应该统一适用财政法律法规。通过对现有财政法律法规的分析,其实已经可以得出上述结论。只不过,由于长期受党政分开思想的影响,特别是受西方法治理念的束缚,作为政治主体的党务机关在法律中未曾受到重视,即便需要对其统一规范,也往往采取遮遮掩掩的方式,通过扩大解释的方式将其纳入,而不是直接将其作为财政法的主体。最典型的例证如《预算法》,只要稍加留意就可以得知,第一条立法宗旨中所谓的“政府收支行为”是一个广义概念,不仅包括作为行政分支的政府机关,也包括立法机关、司法机关、监察机关,当然还包括党务机关。

    作为财政领域汇集收入、支出、管理于一体的基础性法律,《预算法》及其相关制度实践并未对党务财政作出严格区分,反而将其与国家财政共同规制,具体呈现如下:

    其一《预算法》第六条、第七条、第八条所言的部门和单位预算,从法条文义解释上无法导出党务机关与国家机关相区分的结论。党委办公厅、宣传部、统战部等党务机关,其财政收入和支出都要受到预算法的规制,而不是在预算法之外另行规定。不仅一般公共预算,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算对此同样没有刻意区分。政府性基金收入专项用于特定公共事业支出,党政机关只要参与相关公共事业,皆有权获得对应的基金经费。

    其二,从预算编制、审批、执行、调整直至决算,中央到地方皆秉持相同的管理职权和履职规范,党务机关的预算并非没有提及,而是同行政机关、立法机关、司法机关、监察机关一道,蕴含在“各级政府、各部门、各单位”等修辞中。这在预算法实践中被清晰彰显:(1)对于党的专门机关,其行政、事业等项目经费,与人大、政协、法院、检察院、公安等政务机关一道,统一安排在一般公共服务支出类下。(2)对于党政合署、合并办公的机关,如纪委和监察委、中央宣传部与国家电影局、统战部与国家宗教事务局等,其日常行政、材料审批、要案查处等经费,不仅安排在一般公共服务支出类下,还不分你我、统一科目、共同使用。(3)对于各级政府部门和单位,包括一些社会团体和组织等,其内设的党组、党委等党组织,办公与活动经费,由所在部门或单位财务支持,党务政务财政的联系更为紧密。

    其三,党务机关适用预算决算和责任追究条款。不止《预算法》,《财政违法行为处罚处分条例》也对财政违法行为作出规制。党务机关及其工作人员被分散在“国家机关及其工作人员,财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员”之中。如果党务机关不缘法而行、循例办事,不仅直接违背《预算法》的运行逻辑、破坏国家预算体制,更与“党必须在宪法和法律范围内活动”的党章规定相龃龉。事实上,虽然《宪法》将直接行使公权力的国家机构限制在立法机关、行政机关、司法机关、军事机关、监察机关等组织上,未明确党务机关的权限和责任,但与政府采购、会计建账、编制待遇等有关的部分规范性文件,却有意无意地模糊了上述概念,将国家机关的范围扩大至党务机关。

    综上,通过检视以《预算法》为核心的财政法律法规,党务财政的特殊性并不如想象的大。既然经费来自于国家财政,党务机关就该和国家机关一样,在预算编制、审批、执行、监督等各环节,遵循同样的预算标准、程序,承担相同预算责任。既然如此,在坚持党的政治领导前提下,党务财政完全可以交由国家法律法规一体规制,党内法规没有必要直接介入。党内法规一旦越界,可能面临浪费行政资源、干预国法正常运转,以及不利财税法治提质增效的质疑。基于这个立场,《预算法》在文字表述上可以相应修改,将其调整对象从“政府收支行为”扩充为“公共收支行为”,进而将党务机关、立法机关、司法机关、监察机关、军事机关等都包容在内,防止将《预算法》的规制主体仅限于政府机关。

04

统一秩序下党务财政与国家财政的规范整合

 

    和国家财政相比,党务财政并无实质的特殊性。司法财政、立法财政、军事财政可以归入国家财政的范畴,统一接受国家法律法规的规范,党务财政也不例外。根本在于,权力主体的宪法职能与该主体的财政事务实际上可以分开,只要严格遵守宪法和法律设定的界限,国家对财政事务的统一管理并不会干扰这些机构的宪法职能。例如,立法机关是国家权力机关,是预算的审批机关和重大财政事项的决定机关,但立法机关自身的收支活动需要接受法律法规授权下政府的财政管理。司法机关负责对监督政府行为的合法性,裁决政府与人民之间的法律争议,但司法机关自身的收支也必须接受政府管理。同理,党务财政接受国家法律法规的统一管理,并不会妨碍中国共产党行使《宪法》和《党章》赋予的领导权。除了非常特殊的情况,一般不需要就财政事务制定专门的党内法规。国家政权机关的财政事务,更没有必要通过党内法规进来调整。

(一)收入维度党规与国法的规范整合

    目前将党内法规作为财政收入设立依据的,只限于政府性基金。不过,党政合署办公的机关可能因整合国家机关的职能,有权介入、控制甚至直接设定非税收入事项,也包括实际成为部分非税收入的执收单位。例如,依据《深化党和国家机构改革方案》,中央党校与国家行政学院实行一个机构、两块牌子,中央党校由此成为原国家行政学院所收取的学费、住宿费、委托培养费等行政事业性收费的执收单位。再如,同样依据《深化党和国家机构改革方案》,中央宣传部整合国家电影局职责。虽然后者的牌子得以保留,但中央宣传部成为国家电影发展专项资金的执收单位。党政关系的诸多新变化,使得财政法的实践逻辑和党的建设产生冲突,如不条分缕析,难免诱发职能混淆的弊端。

    财政收入包括税收与非税收入。税收坚持法定原则,由法律设置税收构成要件,并接受税收法规、规章、规范性文件的协同治理。鉴于税收的行政性、专业性、技术性,除了方针政策方面的引导和要求外,党规介入具体课税事宜缺乏正当性,《立法法》所确立的税收法定原则,已经将这种可能性排除。非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益等。除了国有资产(资源)有偿使用收入、国有资本收益可以通过契约加以约定,其他非税收入都带有一定的国家强制性,不但与缴费人的财产权益息息相关,且其支出或属面向公众直接提供服务、或为加强行政管理,因此也都应该由法律加以约束,党内法规的介入没有必要如此具体,在路线、方针、政策层面加以引导即可。例如,鉴于目前经济下行的压力和企业负担过重的实际情况,党中央可以提出减税降费、降低企业负担的要求,国家政权机关履行适当程序之后予以落实。

    正因为发挥领导作用的执政党没有必要直接规制财政,只需要通过政策引导间接行使国家权力,如果党内法规作为财政收费的规范依据,会违反《宪法》和《党章》所设定的党政分工逻辑,使党务机关由支持国家机关依法行政,转为实质性地走向财政管理的一线。尽管中央党校整合国家行政学院职责、中央宣传部整合国家电影局职责,党政合为同一机构已是既成事实,笔者认为,党务机关仍不宜直接成为相关行政事业性收费、政府性基金的执收与资金管理单位。故而,凡涉及财政收入事宜,对外仍可以国家行政学院、国家电影局名义发文管理,避免违反财政收费的法律法规,维护党政分工的政治逻辑。另一方面,党内法规和规范性文件更不宜成为设立政府性基金的法律依据,这是国家法治原则的基本要求。党内法规体系可以从政策层面提要求,确立财政收费的政治合法性,但这只是前提和基础。为使财政收费获得法律上的有效性,国家机关的立法程序仍不可或缺。

(二)支出维度党规与国法的规范整合

    相比对财政收入的规制,就目前情况来看,党内法规和规范性文件对财政支出更为热衷。继中共中央、国务院联合印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》之后,为控制党政机关会议费、培训费、因公临时出国(境)费、公务接待费、公务用车购置及运行费等支出,《中央和国家机关会议费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》以及《党政机关办公用房管理办法》等相继出台或更新。这些规范性文件都是党政联合下文,制定了详细的经费标准和严格的审批程序,并相应配套监督检查和责任追究机制。

    尽管《党政机关公文处理工作条例》第十七条允许党委、政府部门依据职权相互行文,但对属于党委、政府各自职权范围内的工作,明令不得联合行文。在实践中,党政机关联合制发公文,不仅是党政亲密合作的象征,也能提高政策文件的权威性,增强其执行力,有助更好推进交叉财政事务。但联合发文也容易造成党政分工的模糊,带来规范性文件备案审查的疑难,更成为很多地方规避人大审查监督的政治手段,阻碍法治建设的推进。对党务机关而言,其经费来源、预算安排、资金拨付、支出标准、监督审计等,都属于事务性工作,与党的政治领导、组织领导、思想领导不在一个层面,完全可以直接适用国家法律法规。如果不存在针对党员、党组织以及党的专门机关更为特别的情事,在具体的财政事务方面,党政联合发文或另定党规的必要性便不充分。

实际上,《党政机关厉行节约反对浪费条例》中大量内容涉及党务机关的事务性工作,如会议、差旅、出国出境、接待、公务用车、办公用房等,包括规定这些活动的报批程序、活动内容、额度标准,仅从财政管理的角度,由国务院制定规则完全可行。如同立法财政、司法财政、监察财政一般,财政只是职权运作的物质保障,而不是机关职权本身。毕竟,事务性的财政管理向来不属于党直接干预的宏观场域。另一方面,就上述具体事务而言,也没有必要设定两套标准,分别适用于党务机关和其他政权机关,这会人为造成公务机关内部的不统一。《中央和国家机关差旅费管理办法》并非由党政联合发文,而是财政部直接制定,一体适用于中央和国家机关,以及参照公务员法管理的事业单位,实际实施完全不存在问题。这说明,至少在财政事务领域,将政府法令直接适用于党务机关完全可行。

(三)监督维度党规与国法的规范整合

    按照党的十九大报告的安排,国家监察委机关与党的纪律检查机关合署办公,履行纪检、监察两项职能,实行一套工作机构、两个机关名称,实现对党内外公权力行使的监督全覆盖。

    与收支规范不同,纪检监察机关基于其党政合署的部门特色,在财政监督规范的设定与执行上,联合发文的动力充足。然而即便如此,仍难以在理论上突破收支规范中党规国法的适配逻辑。以监督对象为基准,财政监督可划分为对党员的监督、对党务机关的监督以及对国家机关的监督三部分。其中,对党员的监督属于党内事务,理应由党内法规专项管理,国家监察机关参与联合下文没有多大必要。如果不是专门规制党员,而是针对所有的公务人员,则可由国家监察机关单独下文,党的纪律检查机关参与联合下文意义也不大。至于对党务机关的财政监督,其与对国家机关的监督难舍难分,除非党内法规的内容更加严格,比国家法律法规更全面、深入,否则党务机关就应该适用统一的国家财政监督规则。

    实际上,目前基层纪检监察机关联合下发的文件,主要是重申已有的党规和国法,并非创制新的财政行为准则。就党务财政本身的收入和支出而言,即便从财政监督的角度,也只是适合从追责的角度进行规范。至于财政行为的标准和程序本身,遵从国家法律法规的统一规定即可。

05

结论

 

    党的全面领导决定了党政不可能分开,但并不意味着党政关系问题没法解决。历史来看,建国以来的党政关系整体呈现“党政不分—党政分开—党政分工”的阶段性特,继而在新时代迈向构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系之路。在党领导一切和全国依法治国相统一的背景下,规范化、法治化的党政分工是必然趋势。以此检视党务财政与国家财政,尽管财政党规是财税制度体系的重要抓手,更是全体国民“看得见”的法治规范,但目前形式上的党政分工尚不完善,党规与国法的功能定位仍有待厘清。基于政治领导、组织领导和思想领导的定位,党对财政事务的领导只宜定位于规划、引导和督促,不能直接规制和执行。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,党在财政方面的意志通过国家机关加以实现,不必要也不适合亲力亲为。党务机关财政活动的开展,同样需要编制预算,接受人大的审批,同时接受同级财政部门、审计部门、监察部门的监督。在这方面,没有必要制定单独的财政党规,一般也不需要党政联合下文,一体适用国家财政法律法规即可。

 

 

 

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【武大学者 ·熊伟】法治财政建设中党规与国法的功能适配
来源:熊伟
浏览数:2014
2021-02-28

作者简介:熊伟,法学博士,武汉大学法学院教授、博士生导师,研究方向为财税法律与政策。

    原文发表于《政法论丛》2021年第1期。感谢作者授权推送。

 

 

【内容摘要】在党领导一切和依宪治国相统一的背景下,规范化、法治化的党政关系是时代发展的必然。从财政法治建设的视角检视,尽管党的政治领导已经有较为成熟模式,但在具体事务上的党政分工并不清晰。基于我国政治现实,党务财政已经成为财政体系的组成部分。但执政党的自身政治定位决定了,其对财政事务的领导适宜规划、引导和督促,而非直接介入具体事务的规范与执行。预算法的运行实践已经证明,党务财政可由国家法律统一调整,党内法规从政策层面宏观把控即可。基于建设社会主义法治国家的立场,就收入维度而言,党规不能作为财税课征的法源依据;在支出与监管维度,党规适合党费监管、党纪监督等内部问题,无需直接介入国家财政事务。至于改革指引、重大决策等,可以借助党内政策性文件。党规与国法在形式和内容上的功能适配,可擎动规范党政关系的法治进程。

【关键词】党务财政;国家财政;法治国家;党政分工;功能适配

 

 

    《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出,要完善以党章为根本,以党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度为板块的体系架构;同时要求,必须加强党内法规同国家法律的衔接与协调。财政领域党规与国法的衔接与协调,是现代财政制度建设的重要问题,不仅关系到宪法意义上党对国家的领导,也是中国特色社会主义法治理论的有序延伸。然而迄今为止,财政法学界尚未开展与此相关的专门研究,只有少许对域外政党财政的介绍性成果。由于政治传统和政党体制的差异性,这些经验无法为我国本土的重大议题供给针对性智识。本文竭力证成:其一,中国共产党的党务开支由国家财政负担具有正当性,党务财政是国家财政体系的有机组成部分。其二,从事务管理的角度看,党务财政与立法、行政、司法、监察、军事等国家机关的财政没有实质区别,由国家法律法规一体规制即可。其三,党规与国法在面对具体财政问题时仍存界线,二者需各归其位,实现功能适配。

01

党务财政是国家财政体系的组成部分

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    党务财政是政党党务经费的收支实践活动,是一个政党维系自身正常运转与完成政党目标任务的必要条件。根据“党和国家”的政权体系结构,本文中与党务财政相对的概念是国家财政,指代国家政权机关的财政收支活动,对我国而言,其主体涉及权力机关、行政机关、司法机关、军事机关以及监察机关等,也包括承担公共管理职责、纳入财政体系的各党派、社会团体以及其他组织。国家政权机关的经费由国家财政负担,这是各国普遍接受的实践,在财政学上也早就得到了充分的论证。然而,国家是否有必要为政党提供补贴,甚至全额提供活动经费,这并不是一个理所当然的问题。

    历史来看,政党在国家与社会关系中具有双重地位,一方面,政党是市民社会的一个组成部分,任何政党都必须具备一定的民众基础;另一方面,政党又不是一般意义上的社会组织,无论是培养和输送政治人才,还是提出政治纲领和公共政策,它始终围绕着掌握或分享国家权力这一目标而行动,是连接国家与市民社会的桥梁。正因为政党如此重要,无论执政与否,其党务活动的经费开支都有可能与国家财政发生联系。只不过,无论是基于事务本质还是运行特点,政党始终不是国家政权机关的一部分,故而其接受国家补助甚至全额资助,需要充分论证其正当性基础。

    浏览全球政治实践,财政补助政党经费在美国、英国、德国、日本等域外发达国家已蔚然成风。美国由联邦政府出面,在总统选举过程中向政党提供财政补助。总的来说,其对政党的补助有三类:一是提供给两党党内总统提名竞选阶段的补助;二是提供给政党决出各自总统候选人的全国大会的补助;三是提供给各政党候选人,用于其总统竞选的补助。此外,美国还建立了专门的政党资金管理组织——联邦选举委员会,负责国家补助金的申请、审批、发放以及监管等事宜。与美国不同,英国对政党的补助更多通过降低政党竞选费用的方式实现。例如,国家在选举期间,会为政党提供免费媒体宣传时段、免费邮件投递服务、允许政党免费使用国有房屋作为集会或办公地点。对符合特定条件的政党,纳税人向其政治捐款还可以在遗产税中得到无限额的减免。此外,国家为了保证机会公平,会直接向议会内的政党拨付部分资金,也可视为对政党的直接补助。这部分资金有两种:一种是提供给议会内所有适格政党的“政策发展特别拨款”,另一种是只提供给议会内反对党的拨款。两类直接补助的目的都在于保障并激励政党履行公共职能。议会外的政党,则只能争取间接补助。德国对政党的补助同样分直接补助与间接补助两类。直接补助是国家提供的竞选费用选后返还,以及对政党所获政治捐赠的配套补贴,这部分费用在选举后直接拨付政党中央总部。间接补助主要是税收减免以及由国家提供免费媒体时段。日本对符合要求的政党提供直接财政补助,补助金额的确定有一套详细的基础数据和计算公式。间接财政补助则主要围绕候选人展开。

    西方资本主义国家之所以补助政党,主要着眼于两大突出的政治需求。其一,“二战”以后,新技术手段和专业竞选管理策略的应用,连同政党运作模式与动员能力的变迁,导致政党活动费用较大、融资成本很高。其二,作为选举的工具,政党发挥着统合社会民众意愿、形成政治意志的功用。若无国家补助,政党活动的资金来源极易由资本所把控,民主政治畸变为金钱政治,引发社会不公、影响社会稳定。国家补助政党,实质是为民主政治埋单,使政党能更好地发挥自身公共职能,努力倾听民意,为国家民主政治建设服务。在多数发达国家,国家补助政党的总趋势是,补助范围逐渐扩大,补助对象逐渐变多,补助金额逐渐增加。只不过,尽管国家对政党的补助贯彻机会平等原则,不允许改变政党间的既有力量对比与竞争态势,实际执行中却逐步沦为补助大党、不利小党的工具,加剧实质上的政治不公。

    与西方资本主义政党相较,“政党立国是新中国现代化建设的逻辑起点,并进一步构成了国家---社会发展的约束维度”。《宪法》总纲有言,中国新民主主义革命的胜利和社会主义事业的成就,是中国共产党领导中国各族人民,战胜许多艰难险阻而取得的。中国共产党的领导成为中国特色社会主义最本质的特征。国外政党代表部分民众的利益,尚且能得到国家财政的补助,用以完成政治任务、承担公共职能,中国特殊的国情更为此提供了充分支撑。在我国宪法体制中,中国共产党是国家的领导核心,党的一切活动都是为了更好地履行自身使命,发挥服务人民的公共职能,而不是为了追逐自身的利益。执政党的党务由此转换成为国家公务,其接受国家财政的全面支持,在我国具备坚实的正当性基础。

    不同于国外政党的发展轨迹,从中华人民共和国成立之日起,甚至追溯到革命战争年代,党务和政务就从未分离,而是紧密结合在一起,只是分工不同而已。中国共产党始终处于政治中心,以党建政、以党领政、以党督政,是我国党政关系的鲜明特征。中国共产党虽然不直接行使国家权力,但对国家机构拥有政治领导权,事实上是公共权力的最高拥有者。基于这样的政治现实,执政党不能从事生产经营活动,否则会形成权力经济,与国有企业、集体企业、民营企业等形成不正当竞争,挤压普通民众的经营自由。另一方面,执政党的经费来源也不能依赖政治捐赠,否则容易成为沦为钱贵阶层的马前卒。而按照目前确立的标准,党员所能交纳的党费其实非常微薄,相对于其全面介入国家治理的庞大开支,其实也是杯水车薪,最多只能应付党员困难性救济和贫困地区党组织建设。为保障中国共产党充分全面行使领导权,不折不扣履行“为人民服务”的政治宗旨,国家财政负担党务开支既是必然要求,也是应有之义。

    正因为如此,就财务运行而言,党务机关成为了国家财政体系的一部分,一方面由国家财政负担全部活动经费,另一方面也有必要接受国家有关财政法律法规的一体约束。和其他国家机关一样,党务机关的财政收支是否合理,也必须遵守法定的标准和程序,提前编制支出预算,接受同级人民代表大会及其常委会的审批和监督,以践行党在宪法法律范围内活动的政治承诺。人民则通过选举人大代表、监督代表行使职权,间接行使对党务机关财政收支的决定权和监督权。而无论是《宪法》所规定的预算程序,还是财政收支的法定标准,都是在党的领导之下制定的,既体现了国家意志,也体现了党的意志。党务机关遵守这些程序和标准,与坚持党对财政工作的领导并无抵牾。因此,党务财政被纳入国家财政后,和立法财政、司法财政一样,其收支同样需要接受政府的管理,遵从统一的公务开支标准。对于党务机关的财政违法行为,根据其情节和性质不一,政府财政监督部门、纪检监察部门、国家司法机关可以对其进行监督。

    综上可见,将党务财政纳入国家财政体系,一方面体现了我国的国家性质和政治体制,有利于保障中国共产党的政治领导权,另一方面,也体现了人民当家做主和依法治国的要求,实现了民权、党权与政权的统一。党的领导、人民当家做主、依法治国,在党务财政问题上得以高度耦合。

02

引导督促vs规制执行:党领导财政的路径选择

 

    在政党国家化趋势下,党务机关与国家机关仍有着不同的运行规律。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》早就要求,应善于通过国家政权组织实施党对国家和社会的领导。《中共中央关于全面依法治国若干重大问题的决定》进一步强调,必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。另一方面,《宪法》中有关中国共产党领导的内容集中在序言和总纲部分,国家机构一章中也并不包括党的机构。这明显是将党务机关与国家机关分别规制,由后者直接行使公权力,前者通过国家机构体现执政地位。在此背景下,党对财政的领导也只宜规划、引导和督促,而非直接的规制和执行。易言之,党对财政工作的领导主要聚焦路线方针政策的制定,并保障其通过国家机关的行为加以落实,而不是去制定具体的管理规则、设定具体的支出标准、列示具体的行为程序,即便对党务财政也是如此。

    《宪法》第二条规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。毫无疑问,国家的财政权力也属于人民,人民的范围既包括党员,也包括更多的非党员群众。国家财政的政治逻辑是,人民依照《选举法》选举代表,组成各级人民代表大会,参与财政法律的制定和重大财政事项的决定,并授权政府具体负责执行财政事务。财政法的核心命题是平衡国家财政权与人民财产权,并围绕公共财产权构建制度框架。人民依照法律规定缴纳税费,贡献财产,支持国家服务人民所必需的公务开支。与此同时,人民也通过各种途径监督财政运行,防止政府滥用财政权力,浪费公帑,防止公务人员中饱私囊。如果执政党代替政府管理具体的财政事务,用党规党法直接设定人民的财政权利和义务,则不仅是对党的领导地位的自我矮化,也会剥夺宪法赋予人民的财政参与权。

    按照《党章》的规定,中国共产党实行民主集中制,党内民主是基础,党员是主体。无论是哪一种形式哪一个层级的党内法规,都是各级党组织按照党内程序制定和实施的。党员有权参与党内法规的制定,有权监督各级党组织落实党规,但非党员无权参与。截止2018年12月31日,按照中共中央组织部的统计,全国中共党员的总数为9059.4万名。作为政治上的先进分子,党员在汇聚和提炼民意、发挥先锋模范作用方面,对国家经济社会生活不可替代。但相对于全国14亿的总人口而言,党员人数毕竟只占少数。更为重要的是,宪法规定负有纳税义务的人是公民。公民的范围比人民更为宽泛,她包括所有具有中国国籍的人,至于其政治立场和政治身份,在所不问。如果党务机关介入具体的财政事务,包括决定税费开征,确定财政支出的标准、程序等,会剥夺党员之外的其他公民的财政参与权。这与我国宪法关于党和国家、国家和人民的关系定位不符,与中央关于党的领导主要是政治领导、思想领导、组织领导的定位也相悖。

    党内法规一旦介入具体的财政事务,还意味着各级党组织需要面对人民,从事各种具体事务的直接决策,也就意味着需要承受决策和行动失误的后果。例如,在现代法治国家,对于任何公权力的行使,都需要考虑赋予人民异议权,为其提供复议和诉讼的机会。如果政党直接行使具体的国家权力,政党也会成为申请复议或诉讼的对象。无论从法律程序的设计还是基于政治影响,这种结果都是不可接受的。就法律程序而言,我国的行政复议或诉讼程序只限于针对行政机关,不包括党务机构。一旦允许各级党务机关直接行使公权力,意味着现有公法体系必须全面修改。就政治影响而言,这种“党国一体”模式在全世界特立独行,正当性难以自洽。如果允许人民参与党内法规的制定、监督党务机关的行为,这与《党章》的精神和规范又不一致,与政党的逻辑也不相符。如果不允许,则有将人民当做客体的嫌疑,与《宪法》确立的人民主体地位相冲突。

    毋庸置疑,在中国特色社会主义背景下,坚持党的领导是其最本质的特征,是有社会主义法治国家建设的根本保证,是习近平法治思想的重要内容,确有必须坚持和加强。不过,正如党的十八届四中全会决定所言,党领导立法、保证执法、支持司法,并不直接从事立法、执法和司法工作。因此,党对财政工作的领导应该只是政治、思想和组织上的领导,财政立法、执法和司法由相应的国家机构负责即可。基于这样的立场,财政党规的表现形式虽然多样,效力层次尽管不一,但都不必要介入财政法律法规的领域。二者分工合作、各司其职,更有利于充分发挥中国的政治优势。财政党规主要规定财政方面的大政方针,提出重大财政改革的建议和方案,以体现党对财政工作的方向性指导。除了管党治党外,财政党规并不直接对人民发生法律效力,不宜设定人民的法律权利和义务,而是代表党对国家机关提出要求,这也是中国共产党实现宪法所赋予的领导权、推动国家完成宪法任务的重要形式。至于国家与人民之间的具体财政关系,包括政府机构之间财政权力的配置、人民财政权利和义务的设定、财政执法与司法的行为准则,由国家法律法规调整为佳。

    从改革开放以来我国的财政实践看,重大财政政策往往先通过党中央的文件提出,表现为决定、决议等形式,再由国家制定法律法规予以落实。党中央的决定决议一般比较宏观抽象,体现党对国家发展的方向性指引。而财政政策落实的过程,则需要通过立法转化为具体的行为准则。甚至可以说,凡是重大财政改革,都是先由执政党提出要求,再进入国家法律的立、改、废程序。例如,1993年党的第十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,要求积极推进财税体制改革,并明确了近期的改革重点。与此相适应,国务院1993年底发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,自1994年1月1日起实行中央与地方分税制。同时,在合并集体企业所得税、私营企业所得税、国营企业所得税的基础上,国务院1993年制定了《企业所得税暂行条例》。同年全国人大常委会也修改了《个人所得税法》,将城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税并入其中。在《国家预算管理条例》的基础上,全国人大1994年还制定《预算法》,正式规定了复式预算制度。所有这些内容,都在党的十四届三中全会决定中有明确要求。

    再如, 2013年党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,要求落实税收法定原则。按照中央全面深化改革领导小组的统一部署,全国人大常委会法工委牵头起草了《贯彻落实税收法定原则的实施意见》,并经党中央审议通过。“实施意见”明确,开征新税必须通过全国人大及其常委会制定法律,同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。截至目前,全国人大常委会已制定了环保税法、烟叶税法、船舶吨税法、耕地占用税法、车辆购置税法、资源税法,修改了企业所得税法和个人所得税法,增值税法、消费税法、房地产税法的起草也在紧锣密鼓进行中,力争按时完成落实税收法定原则的立法任务。

    当然,对照《中国共产党党内法规制定条例》,上述中共中央全会的决定并不属于党内法规的范畴,严格意义上甚至不在党内规范性文件的范围内,因为它们的作用并不在于“规范党组织的工作、活动和党员行为”,而在于指明党和国家的发展前景,布置下一阶段的工作任务。从其内容来看,与其称其为“规范性文件”,不如称其为“政策性文件”。只有这样的定位,才与中国共产党作为执政党的地位相称,即,党在《党章》和《宪法》的指引下,一方面通过政策性文件规范党与国家机构之间的关系,推动国家机构实现党的路线、方针和政策,将党的意志转化为国家意志;另一方面,通过党内法规和规范性文件制定具体的准则,规范党组织的工作、活动和党员行为。党内政策性文件着眼于目标和方向,可以规定财政改革的思路和方案,为国家机构设定政治任务。党内法规和规范性文件旨在规范具体行为,其效力仅限于党内,只针对党组织和党员,不介入国家具体的财政事务。通过这种架构可以保证的效果是,党对财政工作的领导是间接引导,而不是直接规制。财政工作的具体行为,如立法、执法、司法等,包括党务财政在内,都交由国家法律加以规范。

03

联通党务财政与国家财政的理念及实践

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    在党内的事务处理和纪律监督上,不可否认,执行党内财务规定、监督党员及领导干部遵纪守法,是执政党作为一个组织的固有职能。有鉴于党内财务资金来自于国家公共财政,而国家法律法规已经对此统一规范,无论是党务财政还是政务财政、立法财政、司法财政,一般情况下一体适用即可,没有必要再去单独就此制定党内法规。除非国法所不及(如对党组织、党员及领导干部的财政行为要求比国法更严格),或国家法律法规尚存规制空隙,否则,所有的财政收支行为都应该接受国法约束。若非如此,党政关系的平衡很容易被打破,使执政党由幕后走向前台,直接介入具体政务,从领导者矮化为执行者。这不仅不利于党政关系的规范化、法治化,也不利于充分发挥执政党的优势,聚焦国家战略和大政方针的谋划。

    在我国的财政实践中,党务财政事实上已被纳入国家财政。然而,在理念层面,执政党如何领导财政事务,尤其是在处理党务财政时如何协调其与国家财政的关系,并没有形成明确的思路和成熟的学理。就对国家财政的领导而言,执政党的实践已经非常成熟,它只是在政治层面行使领导权,具体事务交由国家机关处理,包括对财税的立法、执法和司法等。另一方面,执政党在政权机关派驻党组织,督促落实党的各项方针、政策,具体彰显对立法、执法和司法工作的领导。相比而言,执政党对党务财政的领导也只是定位为政治领导,还是有必要详梳细分,通过党内法规另行制定出一套规则,专供党务机关遵守和执行?笔者认为,不同的党内财政事务有不同的答案,而这正是本文考虑党内财政法规该如何发挥作用的基础。

    和领导国家财政一样,党对党务财政的政策引导,尤其是重大财政事项的决策,构成党务财政的本体内容。党务机关在编制预算、管理资金和实际开支时,按照党章所规定的民主集中制原则,也必须与党的大政方针保持一致,全力实现党的政策意图。在这些方面,党务财政与国家财政并无区别,都在执政党的统一领导之下,接受党的政策性文件的约束和指导。例如,不论是党的十八届三中全会关于全面推行重大改革的决定,还是十八届四中全会关于全面推行依法治国的决定,其中有关财政的内容和要求,不仅适用于国家财政,也适用于党务财政,二者之间不存在实质性差别,没有必要一分为二,将党务财政与国家财政对立。唯一不同的是,党务财政不会涉及具体的政务执行,不会从事具体的财政收入行为,支出方面也只是满足自身的公务需要,无需面对社会公众直接提供公共服务。

    对于党务机关的财务收支而言,不管是国有资产的管理,还是办公用房的标准,或是差旅费报销的额度,其与国家机关的标准也无二致。因此在这方面,同样没有必要区分党务机关与国家机关,二者之间应保持规则的统一。对于党员尤其是党员领导干部,党规可以设定比国法更高更严的监管要求,以体现党纪严于国法的先进性要求。《中国共产党纪律处分条例》对党组织和党员违反政治纪律、廉洁纪律、组织纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律的不当言行,分别给予相应地处理。相比国法,《条例》的规制对象更有针对性,对党组织、党员的要求更为全面、严格。不过,既然在中国的特定条件下,执政党的党务已经转化为公务,被全部纳入财政负担的范围,其基础性规范便无特殊,只是法律后果更加严重而已。更何况,《条例》有关公务廉洁方面的要求只是针对党员和党员领导干部,并非针对党务机关的公务开支。

    就党务机关的财政事务管理而言,其是否需要通过党内法规予以特别规范,还是可以适用统一的财政法律法规?通过对现有财政法律法规的检索不难发现,从未出现党务机关作为财政主体的情形,至少从字面上从来没有出现过。不论是《预算法》《政府采购法》,或者是《财政违法行为处罚处分条例》,似乎都不曾规范党务机关的财政行为。由此容易给人形成的错觉是,既然国法的规范对象不涉及党务,就只能通过执政党自己来立法了,党内财政法规由此具备适用空间。但通过检索又可以发现,对于党务机关的收入和支出行为,执政党并没有单独出台过任何规范性文件,最多只是与国家机关联合下文,规范会议费、差旅费、培训费等具体项目的开支标准。这种联合下文所形成的成果,从形式上看既是国法也是党规,其目的到底是出于“党内事务党内管”的理念,还是仅仅为了增强其政治权威性,其实还有待观察和研究。只不过,一旦形成党务财政与国家财政相分离的概念,就很容易论证出单独制定财政党规的必要性,推演出党内财政事务由执政党自我立法、自我执行、自我监督的权力运行模式。

    笔者认为,除了党费的收入、管理和支出有其特殊性之外,其他党务活动都已经被纳入国家财政的供给范围。因此,除党费外,党务经费的分配和管理不宜另起炉灶,应该统一适用财政法律法规。通过对现有财政法律法规的分析,其实已经可以得出上述结论。只不过,由于长期受党政分开思想的影响,特别是受西方法治理念的束缚,作为政治主体的党务机关在法律中未曾受到重视,即便需要对其统一规范,也往往采取遮遮掩掩的方式,通过扩大解释的方式将其纳入,而不是直接将其作为财政法的主体。最典型的例证如《预算法》,只要稍加留意就可以得知,第一条立法宗旨中所谓的“政府收支行为”是一个广义概念,不仅包括作为行政分支的政府机关,也包括立法机关、司法机关、监察机关,当然还包括党务机关。

    作为财政领域汇集收入、支出、管理于一体的基础性法律,《预算法》及其相关制度实践并未对党务财政作出严格区分,反而将其与国家财政共同规制,具体呈现如下:

    其一《预算法》第六条、第七条、第八条所言的部门和单位预算,从法条文义解释上无法导出党务机关与国家机关相区分的结论。党委办公厅、宣传部、统战部等党务机关,其财政收入和支出都要受到预算法的规制,而不是在预算法之外另行规定。不仅一般公共预算,政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算对此同样没有刻意区分。政府性基金收入专项用于特定公共事业支出,党政机关只要参与相关公共事业,皆有权获得对应的基金经费。

    其二,从预算编制、审批、执行、调整直至决算,中央到地方皆秉持相同的管理职权和履职规范,党务机关的预算并非没有提及,而是同行政机关、立法机关、司法机关、监察机关一道,蕴含在“各级政府、各部门、各单位”等修辞中。这在预算法实践中被清晰彰显:(1)对于党的专门机关,其行政、事业等项目经费,与人大、政协、法院、检察院、公安等政务机关一道,统一安排在一般公共服务支出类下。(2)对于党政合署、合并办公的机关,如纪委和监察委、中央宣传部与国家电影局、统战部与国家宗教事务局等,其日常行政、材料审批、要案查处等经费,不仅安排在一般公共服务支出类下,还不分你我、统一科目、共同使用。(3)对于各级政府部门和单位,包括一些社会团体和组织等,其内设的党组、党委等党组织,办公与活动经费,由所在部门或单位财务支持,党务政务财政的联系更为紧密。

    其三,党务机关适用预算决算和责任追究条款。不止《预算法》,《财政违法行为处罚处分条例》也对财政违法行为作出规制。党务机关及其工作人员被分散在“国家机关及其工作人员,财政预决算的编制部门和预算执行部门及其工作人员”之中。如果党务机关不缘法而行、循例办事,不仅直接违背《预算法》的运行逻辑、破坏国家预算体制,更与“党必须在宪法和法律范围内活动”的党章规定相龃龉。事实上,虽然《宪法》将直接行使公权力的国家机构限制在立法机关、行政机关、司法机关、军事机关、监察机关等组织上,未明确党务机关的权限和责任,但与政府采购、会计建账、编制待遇等有关的部分规范性文件,却有意无意地模糊了上述概念,将国家机关的范围扩大至党务机关。

    综上,通过检视以《预算法》为核心的财政法律法规,党务财政的特殊性并不如想象的大。既然经费来自于国家财政,党务机关就该和国家机关一样,在预算编制、审批、执行、监督等各环节,遵循同样的预算标准、程序,承担相同预算责任。既然如此,在坚持党的政治领导前提下,党务财政完全可以交由国家法律法规一体规制,党内法规没有必要直接介入。党内法规一旦越界,可能面临浪费行政资源、干预国法正常运转,以及不利财税法治提质增效的质疑。基于这个立场,《预算法》在文字表述上可以相应修改,将其调整对象从“政府收支行为”扩充为“公共收支行为”,进而将党务机关、立法机关、司法机关、监察机关、军事机关等都包容在内,防止将《预算法》的规制主体仅限于政府机关。

04

统一秩序下党务财政与国家财政的规范整合

 

    和国家财政相比,党务财政并无实质的特殊性。司法财政、立法财政、军事财政可以归入国家财政的范畴,统一接受国家法律法规的规范,党务财政也不例外。根本在于,权力主体的宪法职能与该主体的财政事务实际上可以分开,只要严格遵守宪法和法律设定的界限,国家对财政事务的统一管理并不会干扰这些机构的宪法职能。例如,立法机关是国家权力机关,是预算的审批机关和重大财政事项的决定机关,但立法机关自身的收支活动需要接受法律法规授权下政府的财政管理。司法机关负责对监督政府行为的合法性,裁决政府与人民之间的法律争议,但司法机关自身的收支也必须接受政府管理。同理,党务财政接受国家法律法规的统一管理,并不会妨碍中国共产党行使《宪法》和《党章》赋予的领导权。除了非常特殊的情况,一般不需要就财政事务制定专门的党内法规。国家政权机关的财政事务,更没有必要通过党内法规进来调整。

(一)收入维度党规与国法的规范整合

    目前将党内法规作为财政收入设立依据的,只限于政府性基金。不过,党政合署办公的机关可能因整合国家机关的职能,有权介入、控制甚至直接设定非税收入事项,也包括实际成为部分非税收入的执收单位。例如,依据《深化党和国家机构改革方案》,中央党校与国家行政学院实行一个机构、两块牌子,中央党校由此成为原国家行政学院所收取的学费、住宿费、委托培养费等行政事业性收费的执收单位。再如,同样依据《深化党和国家机构改革方案》,中央宣传部整合国家电影局职责。虽然后者的牌子得以保留,但中央宣传部成为国家电影发展专项资金的执收单位。党政关系的诸多新变化,使得财政法的实践逻辑和党的建设产生冲突,如不条分缕析,难免诱发职能混淆的弊端。

    财政收入包括税收与非税收入。税收坚持法定原则,由法律设置税收构成要件,并接受税收法规、规章、规范性文件的协同治理。鉴于税收的行政性、专业性、技术性,除了方针政策方面的引导和要求外,党规介入具体课税事宜缺乏正当性,《立法法》所确立的税收法定原则,已经将这种可能性排除。非税收入包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、国有资源(资产)有偿使用收入、国有资本收益等。除了国有资产(资源)有偿使用收入、国有资本收益可以通过契约加以约定,其他非税收入都带有一定的国家强制性,不但与缴费人的财产权益息息相关,且其支出或属面向公众直接提供服务、或为加强行政管理,因此也都应该由法律加以约束,党内法规的介入没有必要如此具体,在路线、方针、政策层面加以引导即可。例如,鉴于目前经济下行的压力和企业负担过重的实际情况,党中央可以提出减税降费、降低企业负担的要求,国家政权机关履行适当程序之后予以落实。

    正因为发挥领导作用的执政党没有必要直接规制财政,只需要通过政策引导间接行使国家权力,如果党内法规作为财政收费的规范依据,会违反《宪法》和《党章》所设定的党政分工逻辑,使党务机关由支持国家机关依法行政,转为实质性地走向财政管理的一线。尽管中央党校整合国家行政学院职责、中央宣传部整合国家电影局职责,党政合为同一机构已是既成事实,笔者认为,党务机关仍不宜直接成为相关行政事业性收费、政府性基金的执收与资金管理单位。故而,凡涉及财政收入事宜,对外仍可以国家行政学院、国家电影局名义发文管理,避免违反财政收费的法律法规,维护党政分工的政治逻辑。另一方面,党内法规和规范性文件更不宜成为设立政府性基金的法律依据,这是国家法治原则的基本要求。党内法规体系可以从政策层面提要求,确立财政收费的政治合法性,但这只是前提和基础。为使财政收费获得法律上的有效性,国家机关的立法程序仍不可或缺。

(二)支出维度党规与国法的规范整合

    相比对财政收入的规制,就目前情况来看,党内法规和规范性文件对财政支出更为热衷。继中共中央、国务院联合印发《党政机关厉行节约反对浪费条例》之后,为控制党政机关会议费、培训费、因公临时出国(境)费、公务接待费、公务用车购置及运行费等支出,《中央和国家机关会议费管理办法》、《中央和国家机关培训费管理办法》以及《党政机关办公用房管理办法》等相继出台或更新。这些规范性文件都是党政联合下文,制定了详细的经费标准和严格的审批程序,并相应配套监督检查和责任追究机制。

    尽管《党政机关公文处理工作条例》第十七条允许党委、政府部门依据职权相互行文,但对属于党委、政府各自职权范围内的工作,明令不得联合行文。在实践中,党政机关联合制发公文,不仅是党政亲密合作的象征,也能提高政策文件的权威性,增强其执行力,有助更好推进交叉财政事务。但联合发文也容易造成党政分工的模糊,带来规范性文件备案审查的疑难,更成为很多地方规避人大审查监督的政治手段,阻碍法治建设的推进。对党务机关而言,其经费来源、预算安排、资金拨付、支出标准、监督审计等,都属于事务性工作,与党的政治领导、组织领导、思想领导不在一个层面,完全可以直接适用国家法律法规。如果不存在针对党员、党组织以及党的专门机关更为特别的情事,在具体的财政事务方面,党政联合发文或另定党规的必要性便不充分。

实际上,《党政机关厉行节约反对浪费条例》中大量内容涉及党务机关的事务性工作,如会议、差旅、出国出境、接待、公务用车、办公用房等,包括规定这些活动的报批程序、活动内容、额度标准,仅从财政管理的角度,由国务院制定规则完全可行。如同立法财政、司法财政、监察财政一般,财政只是职权运作的物质保障,而不是机关职权本身。毕竟,事务性的财政管理向来不属于党直接干预的宏观场域。另一方面,就上述具体事务而言,也没有必要设定两套标准,分别适用于党务机关和其他政权机关,这会人为造成公务机关内部的不统一。《中央和国家机关差旅费管理办法》并非由党政联合发文,而是财政部直接制定,一体适用于中央和国家机关,以及参照公务员法管理的事业单位,实际实施完全不存在问题。这说明,至少在财政事务领域,将政府法令直接适用于党务机关完全可行。

(三)监督维度党规与国法的规范整合

    按照党的十九大报告的安排,国家监察委机关与党的纪律检查机关合署办公,履行纪检、监察两项职能,实行一套工作机构、两个机关名称,实现对党内外公权力行使的监督全覆盖。

    与收支规范不同,纪检监察机关基于其党政合署的部门特色,在财政监督规范的设定与执行上,联合发文的动力充足。然而即便如此,仍难以在理论上突破收支规范中党规国法的适配逻辑。以监督对象为基准,财政监督可划分为对党员的监督、对党务机关的监督以及对国家机关的监督三部分。其中,对党员的监督属于党内事务,理应由党内法规专项管理,国家监察机关参与联合下文没有多大必要。如果不是专门规制党员,而是针对所有的公务人员,则可由国家监察机关单独下文,党的纪律检查机关参与联合下文意义也不大。至于对党务机关的财政监督,其与对国家机关的监督难舍难分,除非党内法规的内容更加严格,比国家法律法规更全面、深入,否则党务机关就应该适用统一的国家财政监督规则。

    实际上,目前基层纪检监察机关联合下发的文件,主要是重申已有的党规和国法,并非创制新的财政行为准则。就党务财政本身的收入和支出而言,即便从财政监督的角度,也只是适合从追责的角度进行规范。至于财政行为的标准和程序本身,遵从国家法律法规的统一规定即可。

05

结论

 

    党的全面领导决定了党政不可能分开,但并不意味着党政关系问题没法解决。历史来看,建国以来的党政关系整体呈现“党政不分—党政分开—党政分工”的阶段性特,继而在新时代迈向构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系之路。在党领导一切和全国依法治国相统一的背景下,规范化、法治化的党政分工是必然趋势。以此检视党务财政与国家财政,尽管财政党规是财税制度体系的重要抓手,更是全体国民“看得见”的法治规范,但目前形式上的党政分工尚不完善,党规与国法的功能定位仍有待厘清。基于政治领导、组织领导和思想领导的定位,党对财政事务的领导只宜定位于规划、引导和督促,不能直接规制和执行。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,党在财政方面的意志通过国家机关加以实现,不必要也不适合亲力亲为。党务机关财政活动的开展,同样需要编制预算,接受人大的审批,同时接受同级财政部门、审计部门、监察部门的监督。在这方面,没有必要制定单独的财政党规,一般也不需要党政联合下文,一体适用国家财政法律法规即可。

 

 

 

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