【武大学者 ·邹新凯】应对突发事件的财政预备费:制度反思与类型化补正
来源 :邹新凯
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2021-01-31

 

作者简介:邹新凯,武汉大学法学院博士研究生,研究方向为财政税收法。

文章来源:原文发表于《中国行政管理》2020年第10期,感谢作者授权推送。

 

摘要:财税法律与政策工具内置的规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展等功能,之于突发事件应急处置成效巨大。其中,预备费作为法定应急资金,如能在新时代重新厘定其工具定性、财政地位以及构成要素,可助力高效应对突发事件,构建我国应急预算体制。结合本轮新冠肺炎疫情检视,《预算法》预备费条款存在地方预备费提取比例较低、预备费其余构成要素陈旧、预备费缺乏有效监督机制、预备费与预算稳定调节基金应急关系模糊、预备费与应急管理规范衔接机制不畅等制度缺憾,继而从预备费功能条款与法律解释的内部维度和构建我国应急预算需要的外部维度出发,论证将财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进行差异化发展的正当性。最后在预算法治视域下,从明确预备费动支用途、革新预备费制度要素、修缮预备费监督机制、健全预备费衔接机制四方面实现应急预备费与常规预备费的功能再造与制度优化,推动财政预备费提高突发事件应急管理能力,促导国家治理进阶。

关键词:突发事件;财政预备费;应急预备费;常规预备费

 
 

目次:

一、问题缘起与文献综述

二、从文本到实践:应对突发事件的预备费条款问题检视

三、应急预备费与常规预备费:财政预备费类型化的正当性提炼

四、预算法治视阈下预备费制度补正与条款再造

五、结语

 
 

一、问题缘起与文献综述

 
 

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来,各地各级财政部门为贯彻中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,在政府采购、税费优惠、财政补助、基金划转、转移支付、金融支持等政策工具上持续注力,畅通资金渠道、创新实施方法、加快执行流程。在此期间,湖北、吉林、广东、河北、内蒙古等均提出动支预备费用于疫情防控。现行《预算法》第四十条规定,各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。第六十九条第二款进一步明确预备费的使用程序:由于发生自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费;预备费不足支出的,各级政府可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案。对比1994年《预算法》可知,现行《预算法》强化与《突发事件应对法》的法际协调,将预备费的使用范围由原初的自然灾害救灾延伸至应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发情事,使预备费具有全面性应急功能。新冠肺炎疫情作为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件,应急处置需要投入大量财力。除上级转移支付和民间捐赠外,各级政府更需依法依规,统筹整合本级预算应急支出、医疗支出、社会保障支出、社区管理支出、预备费等财政资金,助力疾病救治、社区防控以及经济恢复。诸种财政应急工具中,预备费的应急功能如何充分彰显,以竭力提升疫情处置效率?若占比不大、作用不突出,预备费设置正当性必受质疑。继而借此契机,于形式上检视,《预算法》预备费条款制定多年,有无进一步优化空间?于实质上省思,预备费工具机能和财政地位可否进一步完善,在政府事权履行中发挥更大效用?

有关我国预备费制度的研究,代表性文献主要围绕预备费及其关联的应急预算展开。韩伟等结合目前我国应急财政管理中的预备费问题,对预备费资金利用率、中央与地方权责关系、资金审计监督等方面深入分析,提出相应的改进措施。李建人提出由于支出范围模糊,客观上削弱了预备费应有的抗灾能力,应当修改《预算法》,明确规定预备费提取比例下限,设置财政专户,实行滚动预算、基金式管理,建立统筹调剂制度。在与预备费关联的应急预算研究中,刘尚希等认为公共财政应对危机的能力面临预备费功能弱小、应急能力基础薄弱、法律依据不足等困境,提出增强预备费的稳定功能、建立应急预算、纳入法治化轨道等对策措施。滕宏庆从应急预备费的提留管理、应对突发事件特别预算的创设构造、中央与地方应急预算的分配编制等关键性问题出发,呼吁为我国应对突发事件提供可行可靠的应急预算法制化供给。细察之,既有研究成果大多趋同,伴随经济社会运行态势的转变,学界对预备费的研究认知,宏观上,体系化、精深度尚待打磨;微观上,预备费作为一种财政应急工具,在各类突发事件应对中的作用与地位更需重新厘清,确保在新时代持续发挥高效应急处置机能。此外,容易被忽视的是,除突发事件应急外,预备费尚有供给政府临时性常规开支的作用。申言之,预备费作为各级政府自主使用的后备资金,如何平衡自身应急功能与非应急功能,满足央地各级全面发展的需要;如何推动央地应急管理事权与支出责任适配,为此提供坚实财力保障,均有必要进行新的诠释与架构。

鉴于新形势下有关财政预备费的研究尚待开拓,法学视角的研究更少,文章以在新时代协调财政预备费应急与非应急功能,推动财政预备费应急功能最大化发挥,增进全社会生产生活质量为主旨,相应结构如下。首先,结合新冠肺炎疫情等突发公共事件,省思《预算法》预备费条款的创制与实施问题;其次,结合财政法理,从预备费条款法律解释的内部维度和建构应急预算需要的外部维度出发,论证财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进行差别化发展的正当性;最后,在预算法治视阈下对财政预备费尤其是应急预备费进行法治化重构,不断提升财政预备费助力央地政府应对突发事件的能力与效率。

 

二、从文本到实践:应对突发事件的预备费条款问题检视

 

根据现行《预算法》第四十条,预备费设置主体为各级政府;设置基础和比例为本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三,具体幅度由各级政府自定。动支时由财政部门提出预备费方案,报本级政府决定,用于当年处理自然灾害等突发事件增加的支出及其他难以预见的开支。“主体→费基→比例→程序→用途”的制度框架看似完整,却难经深究。结合新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件,同步考察过往各级政府财政应急实践,《预算法》预备费条款尚有以下五处创制与实施缺漏,亟待补足。

(一)地方预备费提取比例较低

相比预备费在中央层面的平稳运行,地方预备费提取样态沉疴已久、尤需重视。分税制改革后,伴随财权不断上收,事权与支出责任持续下沉,省以下各级地方财政自主权层层递减,县乡政府不仅财权有限,财力更是捉襟见肘。地方预备费由各级地方分别设置,在法定比例内自主决定经费规模,中央和上级政府难以干预。正因央地事权与支出责任划分改革进展缓慢,很多领域事责模糊、错位困境仍存,一旦发生大型自然灾害、重大公共卫生事件等牵涉甚广、地方无法独自应对情事,出于党政义务和治理责任,中央往往给予直接行政援助和强力财政支持,这无疑进一步激发地方政府萌生少提预备费等应急资金,并以最少财力参与应急处置之动机。[]比如,结合国家发展规划,以东部地区的山东、江苏、广东,中部地区的河南、湖北、湖南,西部地区的陕西、宁夏为典例,汇集2020年省级地方的预备费数据,可得下表。

 

汇总来看,以法定计提幅度(1%—3%)的中间值(2%)衡量,2020年样本省区预备费计提比例普遍较低(低于2%占比75%),省级财政尚且如此,财力不均的市县地方可想而知(表2中低于1.5%占比85.71%)。样本省市中预备费百分之一法定计提底线的突破,省区占12.5%(如表1所示),省会占28.57%(如表2所示)。由此推测,各级地方预备费少提或变相不提情事绝非只在全国极少数省市中发生,而将会占据一定比例,此皆不断减损财政预备费应急机能的正常发挥。

新冠肺炎疫情爆发后,面对各省紧迫的防控任务,面对湖北尤其武汉地区医护人员、医疗资源、防控装备、生活物资的全面紧缺,财政部除陆续推出财税、金融等优惠政策外,更紧急下拨大量定向补助资金,支持湖北省开展疫情防控相关工作。新冠肺炎疫情应对是一项系统工程,总体上属于中央与地方共同事权,即便中央承担主要支出责任,各级地方也需支应大量财力率先处置、充分参与。若地方政府对突发事件应急资金缺乏长远规划,始终一事一议、特事特办,以致不定期挤占各级预算常规性支出,将极易扰乱经济增长与社会发展目标稳步实现。伴随疫情防控措施解冻,在财政收入增速下降、一般性支出被不断压缩、经济平稳提升任务繁重等多重不利因素诱使下,日后各地预备费的设置动能、计提比例、管理规模等不容乐观,不利于防范后续社会风险,加快经济回升进程。

(二)预备费其余构成要素陈旧

除计提比例外,《预算法》中预备费其余构成要素,比如计提客体、计提范围、管理模式、支出用途等实施多年,不仅制度要素渐为陈旧,难以及时耦合经济高质量发展下风险和不确定社会对政府治理的较高要求,法定支出用途更不明确,无助于预备费规模增长与机能释放,继而加速其财政地位弱化,具体而言包括如下几个方面:

计提客体与范围层面,从1994年《预算法》中的“本级政府预算支出额”到现行《预算法》中的“本级一般公共预算支出额”,看似口径缩小,考虑到预算外开支,1994年《预算法》中的本级预算支出额,并非政府各项实际财政支出的总和,即预备费的计提客体及范围从未发生实质性变化,始终局限于政府一般公共预算。政府性基金预算以收定支,专款专用于特定社会事务;国有资本经营预算长期体内循环,促导各类国有企业及资本运营提高绩效、保值增值。鉴于两类预算在支出方向上与一般公共预算多有重合,资金统筹使用与预算衔接机制正在建立。基此,预备费计提客体与范围也可相应增扩至政府性基金和国有资本经营预算,为政府应急管理及资金储备供给更多财力。毕竟,一旦发生一般公共预算难以应对的较大突发事件,各级政府也会统筹整合政府性基金和国有资本经营预算的部分支出科目,若事先打通与预备费的衔接机制,反可降低沟通成本,提高财政应急处置效率。

管理模式层面,各级政府预备费只得用于当年既定预算计划外开支,且结余经费不计入下年。在此种流量式管理模式下,预备费年内度支、年末结算,或使用殆尽,或转入预算稳定调节基金,终无法累积。若当年或多年未再发生重大突发事件,不但预备财力将逐步走向较低计提水准,着实无法满足临时性的较高应急支出,之前较大的提取规模更会削弱地方每年经济与民生改善计划的财政基础,一定程度掣肘各地发展。剩余预备费流入的预算稳定调节基金,其设置、补充、支出规则,与预备费功能无法一一对应,如转向依托调节基金应急,无疑放弃挖掘预备费的制度潜能,更不利央地政府因势利导、灵活应变,最终降低宏观调控质量,故而不宜轻率决断。简言之,当前流量式的管理方法,极易使预备费陷入二律背反的双重困境:规模较小时无法先行应对大中型突发事件,在较大或重大危机面前仅是提供部分处置资金的一类应急工具;规模较大时又使地方收支压力趋紧,影响经济社会发展,以致地方政府将大量预备经费用于常规开支,反向降低预备费规模,徒增整体资金流动与预算管理成本。

支出用途层面,预备费条款中“其他难以预见的开支”,在施行地方时更被解释为“处理涉及人民群众切身利益问题的重大支出;落实中央、省重大改革政策的一次性支出;省政府决定必需从省级预备费中列支的其他支出”等等。确实,涉及人民群众切身利益、落实中央和上级政府重大改革,在预算执行时也存在难以预见的突发性政策任务,但预算本就为政府财政收支计划,以财力支撑政府预测、提前谋划、部署的各项事宜,以更好落实重大改革、服务本地居民。基此,若将“涉及人民群众切身利益、落实中央和上级政府重大改革”解释为与突发事件类似的难以预见支出,不但可进一步推导出常规预算应急属性或难以预计程度过于浓厚的极端结论,悖离行政现实,更为预算蓄意编制粗疏、占用应急资金开辟勾兑空间。易言之,预算法解释权已被地方明显滥用,法定支出范围亟待中央立法、解释统一明确。

(三)预备费缺乏有效监督机制

应急法律和预案将公共卫生、自然灾害等突发事件大致区分为事前预防与预警、事中处置与救援、事后恢复与重建三个阶段,《突发事件应对法》将预备费仅作为各级政府事中可采取的应急处置措施之一。由此可知,在事前阶段,预备费的财政监督机制与其他预算科目相同,包括人大及其常委会的预决算监督、政府内部的审计监督等。尽管部分地方人大常委会已对预备费开展如备案制、报告制、预算执行审查制等监督试点,但具体监督执行方式零散、效用优劣各异,难与法治化要求相契。建立预备费等应急资金的专门性监督机制,是强化财政监督,为疫情防控和经济社会提质增效的有力工具。

在事中阶段,为阻止疫情、灾情等突发事件蔓延,增强社会防控与抵御能力,在短时间内,政府将预备费、税费优惠、转移支付、资金划拨、征收征用、动用政府资产等财政应急工具快速调配、组合适用,在过去突发事件应对中颇具成效。[]相应地,突发事件期间的财政资金流转与常态下的预算运行有所不同:比如,资金调拨程序更加省略,几乎全赖行政管理,人大及常委会极少介入;再如,统筹安排的经费预算,打乱了一般公共、政府性基金、国有资本经营预算的原初规划,又影响了社会保险基金预算在医疗、工伤、失业方面的原有运行轨迹。包括预备费在内的新增危机处置专项资金、社会捐赠资金、定向补助资金、财税优惠政策等,其绩效评估与政策落实,尤需和应急处置与救援工作同步开展的专门性监督机制,以优化预算治理,增强民众信心。

在事后阶段,恢复与重建所需的中央转移支付、财税优惠政策、地方发行债券,连同事中阶段,固然有必要开展与非典、汶川大地震相同的专项政府审计,但各级人大及常委会、监察委员会等更应积极履责,强化本级预算刚性约束、提高经费绩效管理。目前,预算应急管理的统一监督机制陈旧,又不乏一事一议、特事特办,阻滞了预备费的全面规范和法治财政的加快确立。

(四)预备费与预算稳定调节基金应急关系模糊

除内部制度疏漏外,预备费外部环境面临的最大问题是如何与预算稳定调节基金相区分。厘清两者的财政本质,使其相互协作、取长补短,有助提高应急资金使用绩效,保障政府事权更好履行。

预算稳定调节基金的建制初衷是为了解决增长迅速、规模较大的超收收入问题,规范预算管理。根据《预算稳定调节基金管理暂行办法》(财预[2018]35号),预算稳定调节基金是各级一般公共预算设置的财政储备性资金,以可累积的基金模式管理,意在实现宏观调控,保持年度间政府预算的衔接和稳定。基金收入来源包括各级一般公共预算的超收收入、结余资金,以及政府性基金预算结转资金超过当年收入30%的部分、结转两年仍未用完的结余资金等,一些省份还扩大至国有资本经营预算和预算周转金。基金动支用途包括补充一般公共预算收支缺口、冲减财政赤字、化解政府债务、实现预算平衡等,一些省份还细化、扩大至弥补因重大减收因素造成的资金缺口、应对不可预见的重大突发公共事件,或者用于重大基础性建设项目、落实上级政策、解决各级政府议定的重大紧急事宜所需资金等。

不难发现,预算稳定调节基金与预备费相似之处较多:其一,两者在设置主体、客体上多有重合,即均为各级政府一般公共预算设置的备用资金;其二,两者施行地方时都可被用于处置自然灾害等突发事件以及其他难以预见的开支。个中差异,主要在于预算稳定调节基金可以储备且应用范围更广,动支纳入预算审批或调整程序,而预备费只得作为当年预备资金,但政府在动支上自主权更大,人大仅能事后监督。预备费和调节基金在定性、主体、客体、用途等制度要素上的较高相似性,使两者衔接组合的民间吁求增多。关键在于,预算稳定调节基金亦有应急功能,预备费在资金规模、管理模式、财政监督上少有比较优势可言,以此检视,预备费的工具价值及存续正当性遭受一定减损。

迄今为止,新冠肺炎疫情已经严重冲击国内经济增长与各省财政收入,据学者统计,用于防疫、救治等方面的财政直接支出金额,新冠肺炎疫情冲击和宏观经济下行所导致的财政减收金额,应对疫情出台的阶段性减税政策所造成的财政减收金额,阶段性减免社保、医保费所造成的财政减收金额以及阶段性减免民航发展基金的财政减收金额相加共造成我国财政增支减收总额在1.2—1.7万亿元之间,这还不包括对于军队参加防疫工作的财政补助、对于应急征用的后期补偿支出以及可能出台的后续支出政策。各级地方因疫情防控、民生维护、政府运行、复工复产等产生的收支缺口,使预算稳定调节基金越发受到关注与期待。但预备费由政府自主动支,人大及常委会少有干预,应变性较强,在疫情防控的事中阶段作用更大、出现与应用频率更高。疫情下的财政实践显示,只有尽快厘清两类财政备用工具之间的应急关系,才有利打造中国式应急预算体制。

(五)预备费与应急管理规范衔接机制不畅

突发公共事件应急管理是公共安全保障的核心问题,囿于2003年肆虐的“非典”在根本上暴露了我国应对突发事件体制机制的不足,迄今为止,我国已形成由专门法律法规、政府应急预案以及公开军事法规型塑的“非常”法律制度,用以处理战争、紧急、应急状态,而突发事件应急是我国非常状态中出现最为频繁、涉及领域最为广泛的一类,包括以《突发事件应对法》为基本法,以相关单项法律法规为配套的应急法制体系,此外还建立起涵盖各级政府和企事业单位的相对完整的应急预案机制。应急预案虽是各类应急法律法规的具体执行方案,但事实上也起到补充、创制应急规范的功用。透视南方雪灾、汶川大地震、禽流感、新冠肺炎疫情等突发事件中的政府行为,时下应急管理规范体系的法治化水平依旧较低,不但各法律粗糙模糊、留白甚多,无法对预案提供及时指导;不同财政应急工具的规范间又少有精准衔接,减损处置与保障成效;各层级法源更受行政主导,难逃应急预案独大下高度统一和一元化的应对方略。

具体至应对传染病疫情的财税规则,考察《突发事件应对法》《传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》中的经费保障与预算救助条款,总体简单、零散,不成体系,常充斥“对困难地区给予补助、保障突发事件所需经费、列入本级政府财政预算”等空洞语词,仅在《突发事件应对法》第四十九条提及“预备费”这一具体应急资金。实际上,尽管《预算法》第六十九条明确财政应急资金沿循“常规预算→预备费→预算调整”的支用顺序,规制严格,但处置突发事件的基本和各类专门法源规范、预案中也不应缺席具体的应急预算规则,以免预算和应急法律只能进行理论层面的宏观指导,而任由“急事急办、特事特办”的政策原则和行政规定统筹安排,对夯实财政法治、加强资金监管、提升预算绩效、强化应急治理等殊为不利。

以本轮新冠肺炎疫情为例,《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)以及《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》(财办〔2020〕7号)只明确要统筹不同预算类型和性质的资金、大力盘活财政存量资金来保障战疫经费,对预备费等法定应急经费的具体安排阙如。若预备费等财政应急资金的动支程序、使用方向以及监督管理能在高层级应急法律法规中适当展现,不但可为落实患者救治费用补助、战役人员临时性工作补助、防疫物资经费、税费优惠政策等增添持久驱动力,还会为各地使用财政应急资金提供部分清晰指南。一言以蔽之,时下预备费等法定应急资金,在财政与其他应急规范间的文本衔接机制上存在问题,应予审思。

 

三、应急预备费与常规预备费:财政预备费类型化的正当性提炼

 

立基当前我国仍处于突发事件易发多发期、各种风险相互交织、应急体系与严峻复杂的公共安全形势还不相适应等客观实际,一方面,有必要对历次突发事件中的预备费实践疏漏详加反思,重新厘清其工具属性、财政地位,谋划崭新构成要素;另一方面,融合改革成果,及时修订、再造《预算法》及实施条例中的预备费条款,构建预备费应急机能长效发挥的法治化机制,为全面建设小康社会提供安全保障。现实来看,增加财政规模的学界共识固然是强化预备费机能的首要前提,但将财政预备费类型化为专门应对突发事件的应急预备费和专门供应政府临时开支的常规预备费,既是照应、协调预备费历史职能的优选策略,满足地方经济增长和社会安全齐头并进的均衡需要,更是财政预备费应急功能弱化的治本之策,助力健全我国应急预算。

(一)内部正当性:协调预备费应急功能与常规功能的优选策略

首先,预备费补充政府经济社会发展等常规支出有其合理性,不应被废止。

研读历史,新中国成立以来,预备费一直是央地政府的预算后备资金,用以执行既定预算之外的各类难以预料的临时性开支。比如,中央预备费多次用于外事、国防、社会治安、环境保护和文教科学等临时性支出,地方预备费更因过度用于一般性经济社会开支早受诟病。鉴于突发事件具有明显难以预料的应急属性,渐成预备费固定开支项目。若不允许预备费为年中出台的非应急政府政策或临时性常规开支提供财力支持,不仅可能影响中央重大战略或关键性政策落实地方,降低经济社会发展总体质量和国家治理水准,还会大力压缩地方发展规划因势利导、因时而变的灵活空间,掣肘有效施行。更重要的是,分税制改革以来,在预算收支编制不甚精确、预算绩效管理水平有待提高、政府事权与支出责任不相适应、政绩考核机制不合理的地方财政环境影响下,预备费不可避免地,在财力紧张的地方政府更易被用于科教文卫农工商等常规性临时支出,成为各级政府无须同级人大常委会审批或经预算调整程序即可快速缓释收支压力、高效完成上级任务、实现政府职能的理想财政工具。时下地方财政对新冠肺炎疫情应急处置的前期投入过大,疫情硝烟吹散之后,省以下地方政府既需保工资、保运转、保基本民生,又要推动复工复产,做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期等工作,引导经济勃兴。当前期过大疫情投入产生的财政空白无法得到中央和上级政府的及时、充分援助,用预备费补充疫后发放消费券等政府常规临时性开支,有助促进政府事权更好履行,加快全社会生产生活恢复,不失为一种有力进路。是故,取消预备费常规功能,绝非一种必要且可行的策略。

其次,《预算法》预备费条款难以杜绝解释权滥用空间。囿于政府常规性开支内容向来丰富,一方面,1994年以后各版《预算法》中预备费条款均运用例示规定的立法技术,概括性述描非应急常规政府开支;另一方面,《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》曾尝试以“重大政策调整增加的支出”列举部分具体常规开支,但正式法律文本决定继续采用“其他难以预计的开支”这一兜底规则。在地方预算立法实践中,预备费条款“其他难以预见的开支”亦被广泛解释为各种具体非应急性支出。根据例示规定的立法原理,在“列举事例+以及+其他+上位概念”这一规范结构中,“其他”二字指代的具体事项,与列举的典型事项间是一种类似关系,共同函射在上位概念之下。在预备费条款中,突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施的各类事件,“其他事项“既与突发事件在属性、特征等方面类似,又同样难以预见,这导致“其他事项”的概念解释与类型化空间可以变得相当广泛,以致无法精准定位与勾勒。比如,政府临时性常规开支本具一定的突发性、紧急性,又在年初预算编制时无法预见,完全可以融入“难以预计”这一法律概念中,除非上位法或中央有权解释机关明确将其排除在外。但若预算法或中央有权解释机关明确预备费具体动支范围,法定用途之外,即便央地政府有临时性增支需要,也不能通过预备费解决,这势必限制各级政府根据外部环境变化推动经济社会发展的财政自主权,无助于释放预备费最大化功效,抑制预备费一般公共预算后备资金的工具属性。是故,在预算法采例示规定的立法技术,融具体方向与抽象范围于一体有其合理性且“其他事项”难以、不宜精细化解释态势下,阻止地方政府将预备费用于甚至主要用于常规支出在法律上成为空谈。

最后,应急预备费与常规预备费的适度分离与有机衔接更可提升预备费总体功效。既然预备费支应政府临时性常规支出有其历史合理性,也难以彻底压缩各级尤其地方政府用于常规支出的法律空间,为保障不同时期预备费应急功能与常规功能的效用发挥,使其相得益彰,竭力避免因资金互占影响各级政府推动经济社会全面发展,最为直接、有效的方法,是将预备费类型化为应急预备费与常规预备费两种,并在构建新时代财政应急保障机制的改革目标下格外重塑应急预备费财政地位与制度要素。只要应急与常规功能的发挥依赖同一预备费资金池,在当年固定规模下,用于危机应对的预备费和用于常规事项的预备费便处“二选一”的零和博弈困境,相互挤占资金、难言调和,除非政府在既定预算规划外少有临时性常规支出,或当年只发生中小型自然灾害、公共卫生等突发事件,这不利于实现新时代财政应急保障机制的治理进阶。预备费自1994年《预算法》制定以来被明确赋予应急功能,助力各级政府提高应急管理与处置水平,为全社会增强安全保障。应急预备费的鲜明性能,理应获得不同于常规预备费的政府投入与管理方法,在社会安全新形势下充分契合原初立法目的。应急预备费的要素重塑、管理革新与规模壮大,并非预备费的体系割裂,而是在预备费这一财政后备工具细化重组基础上,再通过建立应急预备费与常规预备费的链接通道,实现二者的紧密辅助与共生,强化预备费总体功效。新冠肺炎疫情暴露出各级预算后备资金的历史痼疾,需要尽快作出深度修治。

(二)外部正当性:我国应急预算构建的渐进铺开

纵览各级政府应对公共卫生、自然灾害等突发事件的财政行动,一以贯之的是,自《财政部关于中央部门调整2003年预算支出确保“非典”防治经费的紧急通知》(财预[2003]71号)要求按照特事特办、急事急办的原则,及时调整预算、调拨资金应对疫情以来,每当突发公共事件越严峻、影响越宽广,中央转移支付、上级财政补助等专项应急资金的调拨规模就越大、程序也越简省。“绿色通道、紧急下达转移支付、高效保障资金”等新闻宣传的背后,是对《预算法》第五十七、六十九、七十二条,《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十七条,以及《预算法实施条例》第三十七至三十九条这些适用于常规资金的拨付程序、支出标准、监督管理等条款的持续冲击,《预算法》对应急性支出的动支条件、拨付程序、使用管理、财政监督等规制不足。部分重大突发事件审计报告和本轮新冠肺炎疫情显示,面对公共危机,在行政系统主导下,不仅依循惯性思维、无视程序理念的应急资金缺乏理性认知和利弊权衡,数额上不具稳定性,绩效上流失精准性,使用上少有安全性,难逃滥用流弊,还可能因单向抬高危机处置资金,而过度挤占突发事件发生地相关政府经济增长、社会发展与民生保障支出。若无中央或上级地方财政及时支持,极易滞缓灾后恢复与重建进程。

历次突发事件财政应对沉疴的根由,在于我国不仅始终未见正式应急预算的系统谋划,更缺乏财政应急资金的长效治理方略,以致每当疫情、灾情、事件突发,财政调拨高效有序、步步监管的背后,预算乱象照样极易显现。需要说明的是,正式应急预算不同于处置突发事件的临时性预算统筹和常规预算中的应急专项资金,而是法律规定每年编制,与常规预算地位相同、应对突发事件的年度或跨年度预算安排,比如美国的特别预算、日本的补正预算等。全面规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理,是现代预算制度的主体结构和优化政府职责体系的必备要求,“全面规范”不宜停留在全口径预算管理、统一预算权分配和提高预算透明度上,也应进一步深化至常规预算与应急预算的交互融合。无论社会平稳运行还是面临战争、紧急、应急等非常状态,预算法治既始终保持强预算刚性约束,确保政府财政行为规范化、合法化,更能促动预算编制精准多元,提高资源配置效率和对政府各项职能的有效支撑,持续增进纳税人福祉。是故,从完善预算机能的立场出发,若在财政预备费中分化出专门性的应急预备费,搭建起囊括设置主体、方式、比例、程序、用途在内的制度框架,与预算稳定调节基金相较,应急预备费突发事件处置的用途更加专一;与分散管理的各类应急经费相较,集中统一的专项应急资金不仅规模较大,也更加便于管理、动支与监督,降低运行成本、提高财政效率,减避资金滥用和对经济社会发展支出的挤占行为。因此,综合权衡提取规模、经费用途、管理绩效等,专项应急预备费是未来构建应急预算的核心财政工具之一,若运行有法,联合一般应急科目、常规预备费、预算稳定调节基金,可稳步推进应急预算构建及效能绽放,更好处断新冠肺炎疫情等突发事件,深度优化现代预算制度。

 

四、预算法治视阈下预备费制度补正与条款再造

 

在厘清预备费条款设计不足和实施疏漏后,制度优化理应秉持预算法“控制政府公权+保障职能履行”的双重法治奥义,在我国尚未设置正式应急预算背景下,竭力促推财政预备费应急机能的高效发挥,兼顾政府年中临时性开支的额外需求。既然财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,具有协调预备费应急功能与常规功能的内部正当性和渐进构建我国应急预算的外部正当性,则对财政应急资金长效治理方略的勾画,宜从与内部功能和外部作用密切相关的预备费动支用途开始,在明晰法定使用方向后,继而有针对性革新不同预备费各项构成要素,最后健全财政预备费整体监督与规范衔接机制。

(一)明确预备费动支用途

一般而言,预备费条款的再造径路分为法律修订和法律解释两种。一旦《预算法》预备费条款重启修订,可直接规定预备费包括应急预备费和常规预备费两种,分别述描动支用途、构成要素、管理程序以及监督机制。但若《预算法》更新任重道远,相比既有预备费条款对应急功能的明确表达,当务之急,是重新解释、厘定“其他难以预计开支”的法律意涵,以为预备费类型化推进和要素优化升级开辟道路。

学理上,法律解释有狭义和广义之分。狭义的法律解释系指文义、体系、历史、比较、目的等传统解释方法,广义的法律解释还包括漏洞填补。狭义法律解释与法律漏洞之间的关系,可以概括为狭义法律解释是在法律文义范围内进行的操作,而漏洞补充则超越了法律的文义。既然预备费条款中的“其他”是一种例示规定,其他指代的事项与突发事件具有相似性,均被函射在“难以预计”这一上位概念之下,则综前所述,预备费条款中的“其他”概念,法理上可以有狭义和广义两种解释。

狭义上,“其他”概念意指除《突发事件应对法》中四类突发事件之外的突然发生、难以预计,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的事件。这是依循例示规定文义解释的狭义结果。另据“举轻以明重”的当然解释规则,除突发事件外,预备费可进一步用于更为严重、更加难以预计的战争、经济危机、戒严等非常状态。在《突发事件应对法》未修法拓展突发事件具体类型或中央解释机关作出狭义立法、行政解释之前,预备费不应作他用,尤其不应用于“处理涉及人民群众切身利益问题的重大支出,落实上级重大改革政策的支出”等临时性常规事项。各级政府非应急的临时性额外开支,只得通过向同级人大常委会申请批准预算调整方案,调入预算稳定调节基金实现,如此才与预算法律逻辑相契合,真正落实预算法治化管理。此时,财政预备费是处置突发事件的法定、专门应急资金。

广义上,“其他”概念意指突发事件之外,同样难以预计的事件。这有可能超越《预算法》预备费条款的文义范围,走向扩张解释和法律漏洞补充。环视域外典型发达国家,按照不同用途,预备费可以有应急预备费,比如日本、新加坡;预算平衡预备费,比如加拿大、法国;以及公共设施预备费,比如德国等这几种主要类型。美国各级政府更于不同时期陆续设置过各类预备费,由此,从纯粹的功能立场出发,预备费用于非应急事项并无不可。客观而言,政府难以预计的事务颇多,突发事件、经济波动、临时性公共设施建设,乃至落实中央、上级年中突然出台的重大决策,只要在编制预算时无法预见的,似乎都可根据《预算法》预备费条款在既定预算科目资金不足时动支预备费。对“其他概念”的扩张解释,因不如狭义解释直接、正当性充足,一方面,应由全国人大常委会出台立法解释,或在授权范围内由国务院以行政解释权增加难以预计的事件类型,并向全国人大常委会备案,待日后修法时进一步完善,以维护预算法治;另一方面,应在特定立法目的指引下,先尝试类推、目的性扩张等法律体系内方式,而后为习惯法、比较法、法律原则等体系外方式。难以预计的“其他事项”,可有序扩张至重大基础设施建设、涉及人民群众重大利益、落实中央和上级政府重大决策等经济社会发展的“临时性+必要性+重大性”事项。其中,若属对“其他概念的”漏洞补充,因相当于制度立法,国务院不得行使行政解释权,修改《预算法实施条例》或制定其他行政规范性文件进行填补。此时,预备费支出用途有二:一是明确、法定的突发事件应急功能,二是经有权机关广义解释后支应临时性事项的常规功能,财政预备费则包括应急预备费和常规预备费。

(二)革新预备费制度要素

具体而言,财政预备费下设应急预备费与常规预备费两种,提取比例方面,各级政府总预备费计提比例由应急比例和常规比例构成,待《预算法》日后修改时,可尝试将预备费总计提比例提升至2%-5%,并根据经济社会环境变迁分别确定应急和常规比例的具体幅度,强化财政后备工具的整体功效。也可在当前预备费1%-3%的法定比例范围内确立1%-1.5%的应急比例,各级政府当年必须提取应急预备费,对计提常规预备费不作强制要求。计提客体及范围方面,鉴于政府性基金和国有资本经营预算不仅与一般公共预算支出范围存在部分重合,也有应对突发事件的支出需要,故可仿行预算稳定调节基金,将应急预备费的计提基础由各级一般公共预算支出额拓展至政府性基金、国有资本经营预算上一年度结余资金的一定比例。常规预备费仍可坚持现行《预算法》中的费基不变。除增加不同种类预算外,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与各类自然资源的开采(发)、使用、管理、保护等皆有一定甚至较高的关联度,如同政府性基金与特定群体具有特殊关联性,故而法律法规将特定群体划为缴费义务人一般,应急预备费计提范围亦可进一步扩大至“各级政府矿产、生物、土地等自然资源有偿使用收入的一定比例”,持续夯实应急预备费正当性基础。

管理模式方面,常规预备费可继续秉持流量式管理理念,每年重新计提,应急预备费则应采基金式管理方法,将年末结余资金,自动转入下年应急预备费科目中,作为应急预备费基金。适当对外投资有助壮大应急预备费基金规模,有效回应各种大额支出情事,为此可借鉴基本养老保险基金投资管理模式,开展特定种类的存款、债券,基金、股票、期货等产品投资。需要注意的是,应急预备费基金式管理虽可以较好缓解预备费在突发事件与经济社会发展间的双重困境,但当基金规模累积过大,在公共危机较少发生时期,易致财政资金大量闲置,不利加强预算绩效管理,驰援地方各项建设。为此,《预算法》及实施条例可设定一个应急预备费基金上限,超过这一限度后,可将超额部分或基金总额的一定比例转作常规预备费,保障各级政府临时性、非应急开支计划有效实施。

此外,为促动央地应急政府事权与支出责任更好适配,《预算法》及实施条例可重新秉持1951年《预算决算暂行条例》第二十四条的立法精神,重新织就央地政府、地方内部上下级政府在应急预备费上的财政关联:一方面,以法律、行政法规形式明确地方或下级政府应急预备费使用殆尽或低于一定比例后,中央和上级政府的预备费补助义务,强化各级地方应急管理能力与体系建设;另一方面,赋予省级地方对下辖县市政府应急预备费的统筹使用权,为省域内突发事件应对、跨区域应急管理、府际对口支援高效完成提供部分财政支撑,达致经济发展与应急保障的协同并进。应急预备费纵向补助或省级地方统筹使用的总体方案可以地方性法规为形式载体,由省级政府提出,报省级人大常委会同意。常规预备费动支应严格隶属各级政府财政自主权,中央或上级政府不得非法调用。

(三)修缮预备费监督机制

从预备费的法定动支程序来看,《预算法》对财政应急性支出的态度较为宽松,几乎不存在实质性控制,故而监督机制的构筑很有必要。呼应前述,预备费的外部监督可分事前、事中、事后三个阶段渐次展开。

事前阶段,综合各地预算决算监督条例,预算执行审查是各地主要的预备费监督模式,在此背景下,对实施流量式管理的预备费,各级人大常委会应依托预算联网等技术,通过设置专门系统、配置专业人员、赋予专门职责、实施专业审查等方式为预备费各项监管提供技术和组织支撑;对实施基金式管理的预备费,除前述专门性监督机制外,还应细化预备费收支的政府、人大权限:各级政府在一般公共预算之外扩大预备费计提范围,需要请求同级人大常委会审批,并定期作报告;只要政府动支的预备费用超过一定限额,即应尽快向同级人大常委会备案,强化支出监督。

事中阶段,为加快突发事件解决进程,预备费等财政应急资金预算程序的节省、行政主导的强势、原定预算的调整,均有必要,应予尊重。但除财政部门加强危机期间应急资金监管,竭力提高资金使用绩效外,人大的同步监督不应缺席。因此,各级人大常委会可主导建立应急资金监督联席工作机制,由人大、监察委以及参与突发事件应对的政府部门共同组成,划定应急预备费等财政应急工具大额支出限度。对于财政应急性支出主体、支出对象、支出方式、支出内容、资金流向,各级财政部门在危机期间应定期汇总向人大常委会报送或备案,并谋求人大对超限额资金拨付的审查批准。一旦发现应急性支出的不良使用痕迹,各级或上级人大专门委员会或联席工作机制指定的有关机构应及时与政府部门沟通,听取报告,提出整改意见,必要时撤销政府作出的不适当决定。人大监督的及时入场有助发挥协同效应,进一步强化资金使用的安全性、合规性、精准性。

事后阶段,除对事中阶段的财政应急与救援行为进行专项内部审计监督外,人大、监察委等外部监督机制也应尽快跟进。每年财政预备费,特别是应急预备费基金的各项支出,既要由人大常委会规定政府最高支出限额,防止当年发生多起不可预见、不同类型的较大突发事件,守住底线监督,又皆须向全社会公布,接受民众质询问责、检举控告等社会监督。

(四)健全预备费衔接机制

预备费完善之后,外部衔接机制可在法治理念指引下,从构建预备费参与、各财政应急工具衔接组合的应急预算体制这一实质层面和打造不同应急规范间衔接机制这一形式层面分别展开。

实质层面,在应急预备费与预算一般应急科目、常规预备费、预算稳定调节基金等工具协调方面,如图1所示,考虑到预算稳定调节基金亦具应急功能,预算法及实施条例可建立预算稳定调节基金与应急预备费的资金衔接通道,形成“预算一般应急科目+应急预备费基金”支应小型自然灾害、公共卫生等突发事件;“预算一般应急科目+应急预备费基金+常规预备费+部分预算内非应急科目+预算稳定调节基金”应对大中型突发事件,预算稳定调节基金重点补充一般应急科目、应急预备费基金和常规预备费;特大型危机在中央转移支付、上级财政补助、税费减免、财政投融资等政策工具支持下应急预备费和预算稳定调节基金发挥突出作用的应急预算体制。不同种类、不同程度突发公共事件所需的预算一般应急科目、应急预备费基金、常规预备费、预算稳定调节基金的工具规模、衔接组合以及上下级政府援助方案,由各级政府在年初预算编制时相机筹划、跨年度滚动管理,助力构造我国应急预算。各级政府对预算稳定调节基金动支的事先安排,也可在尊重人大常委会预算监督权的同时推动简化使用程序,提高财政运行效率。相比之下,常规预算中的大量非应急资金可更多支撑政府各项经济社会发展事权与支出责任履行,主要作用于强化突发事件事前预防预警,灾后疫后生产恢复、民生改善以及经济增长,尽力减轻突发事件损失。

 

形式层面,可以预备费这一法定应急资金为突破口,整合、重构基本和专门应急法律中的财税规范体系。应急管理法律体系包括以《突发事件应对法》为首的基本法律和以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件为内容的专门法律。一方面,整合、重构《突发事件应对法》中的财税规范,其他专门法律遵从体系逻辑直接适用;另一方面,专门法律可结合不同突发事件类型,在应急基本法中的财税规范框架内,相机确立各法中财税规则。具体而言,合并《突发事件应对法》第三十一条财政保障和第三十五条巨灾保险条款为一条,在法律中增补预备费等财政应急资金支用条款,按照事前、事中、事后序列建立以预防、处置、重建为主要内容的财政应急机制,落实上述应急预算体制,以加强法际协调,不断增进法律指导力。

 

五、结语

 

新冠肺炎疫情是对我国国家治理能力和治理体系的一次大考,中央全面深化改革委员会第十二次会议要求完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。财政预备费作为法定应急资金,对助力突发事件处置和构建我国应急预算,潜能较大、殊值研究。尽管中央预备费在民间被戏称为“总理的私房钱”,亦有“总理预备费、总理基金”的别称,但这绝非意味着中央乃至各级地方预备费可由政府任意决定财政规模、支用方向与绩效评价。秉持法学思维与研究路径,透视预备费条款缺憾后,通过将财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进而完善《预算法》预备费条款的设计与实施机制,有利加速财政应急保障法治化建设,擎动国家治理能力进阶。

 

 

 

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【武大学者 ·邹新凯】应对突发事件的财政预备费:制度反思与类型化补正
来源:邹新凯
浏览数:4653
2021-01-31

 

作者简介:邹新凯,武汉大学法学院博士研究生,研究方向为财政税收法。

文章来源:原文发表于《中国行政管理》2020年第10期,感谢作者授权推送。

 

摘要:财税法律与政策工具内置的规范理财行为、促进社会公平、保障经济发展等功能,之于突发事件应急处置成效巨大。其中,预备费作为法定应急资金,如能在新时代重新厘定其工具定性、财政地位以及构成要素,可助力高效应对突发事件,构建我国应急预算体制。结合本轮新冠肺炎疫情检视,《预算法》预备费条款存在地方预备费提取比例较低、预备费其余构成要素陈旧、预备费缺乏有效监督机制、预备费与预算稳定调节基金应急关系模糊、预备费与应急管理规范衔接机制不畅等制度缺憾,继而从预备费功能条款与法律解释的内部维度和构建我国应急预算需要的外部维度出发,论证将财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进行差异化发展的正当性。最后在预算法治视域下,从明确预备费动支用途、革新预备费制度要素、修缮预备费监督机制、健全预备费衔接机制四方面实现应急预备费与常规预备费的功能再造与制度优化,推动财政预备费提高突发事件应急管理能力,促导国家治理进阶。

关键词:突发事件;财政预备费;应急预备费;常规预备费

 
 

目次:

一、问题缘起与文献综述

二、从文本到实践:应对突发事件的预备费条款问题检视

三、应急预备费与常规预备费:财政预备费类型化的正当性提炼

四、预算法治视阈下预备费制度补正与条款再造

五、结语

 
 

一、问题缘起与文献综述

 
 

新型冠状病毒肺炎疫情发生以来,各地各级财政部门为贯彻中共中央《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,在政府采购、税费优惠、财政补助、基金划转、转移支付、金融支持等政策工具上持续注力,畅通资金渠道、创新实施方法、加快执行流程。在此期间,湖北、吉林、广东、河北、内蒙古等均提出动支预备费用于疫情防控。现行《预算法》第四十条规定,各级一般公共预算应当按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。第六十九条第二款进一步明确预备费的使用程序:由于发生自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费;预备费不足支出的,各级政府可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案。对比1994年《预算法》可知,现行《预算法》强化与《突发事件应对法》的法际协调,将预备费的使用范围由原初的自然灾害救灾延伸至应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等各类突发情事,使预备费具有全面性应急功能。新冠肺炎疫情作为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件,应急处置需要投入大量财力。除上级转移支付和民间捐赠外,各级政府更需依法依规,统筹整合本级预算应急支出、医疗支出、社会保障支出、社区管理支出、预备费等财政资金,助力疾病救治、社区防控以及经济恢复。诸种财政应急工具中,预备费的应急功能如何充分彰显,以竭力提升疫情处置效率?若占比不大、作用不突出,预备费设置正当性必受质疑。继而借此契机,于形式上检视,《预算法》预备费条款制定多年,有无进一步优化空间?于实质上省思,预备费工具机能和财政地位可否进一步完善,在政府事权履行中发挥更大效用?

有关我国预备费制度的研究,代表性文献主要围绕预备费及其关联的应急预算展开。韩伟等结合目前我国应急财政管理中的预备费问题,对预备费资金利用率、中央与地方权责关系、资金审计监督等方面深入分析,提出相应的改进措施。李建人提出由于支出范围模糊,客观上削弱了预备费应有的抗灾能力,应当修改《预算法》,明确规定预备费提取比例下限,设置财政专户,实行滚动预算、基金式管理,建立统筹调剂制度。在与预备费关联的应急预算研究中,刘尚希等认为公共财政应对危机的能力面临预备费功能弱小、应急能力基础薄弱、法律依据不足等困境,提出增强预备费的稳定功能、建立应急预算、纳入法治化轨道等对策措施。滕宏庆从应急预备费的提留管理、应对突发事件特别预算的创设构造、中央与地方应急预算的分配编制等关键性问题出发,呼吁为我国应对突发事件提供可行可靠的应急预算法制化供给。细察之,既有研究成果大多趋同,伴随经济社会运行态势的转变,学界对预备费的研究认知,宏观上,体系化、精深度尚待打磨;微观上,预备费作为一种财政应急工具,在各类突发事件应对中的作用与地位更需重新厘清,确保在新时代持续发挥高效应急处置机能。此外,容易被忽视的是,除突发事件应急外,预备费尚有供给政府临时性常规开支的作用。申言之,预备费作为各级政府自主使用的后备资金,如何平衡自身应急功能与非应急功能,满足央地各级全面发展的需要;如何推动央地应急管理事权与支出责任适配,为此提供坚实财力保障,均有必要进行新的诠释与架构。

鉴于新形势下有关财政预备费的研究尚待开拓,法学视角的研究更少,文章以在新时代协调财政预备费应急与非应急功能,推动财政预备费应急功能最大化发挥,增进全社会生产生活质量为主旨,相应结构如下。首先,结合新冠肺炎疫情等突发公共事件,省思《预算法》预备费条款的创制与实施问题;其次,结合财政法理,从预备费条款法律解释的内部维度和建构应急预算需要的外部维度出发,论证财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进行差别化发展的正当性;最后,在预算法治视阈下对财政预备费尤其是应急预备费进行法治化重构,不断提升财政预备费助力央地政府应对突发事件的能力与效率。

 

二、从文本到实践:应对突发事件的预备费条款问题检视

 

根据现行《预算法》第四十条,预备费设置主体为各级政府;设置基础和比例为本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三,具体幅度由各级政府自定。动支时由财政部门提出预备费方案,报本级政府决定,用于当年处理自然灾害等突发事件增加的支出及其他难以预见的开支。“主体→费基→比例→程序→用途”的制度框架看似完整,却难经深究。结合新冠肺炎疫情这一重大突发公共卫生事件,同步考察过往各级政府财政应急实践,《预算法》预备费条款尚有以下五处创制与实施缺漏,亟待补足。

(一)地方预备费提取比例较低

相比预备费在中央层面的平稳运行,地方预备费提取样态沉疴已久、尤需重视。分税制改革后,伴随财权不断上收,事权与支出责任持续下沉,省以下各级地方财政自主权层层递减,县乡政府不仅财权有限,财力更是捉襟见肘。地方预备费由各级地方分别设置,在法定比例内自主决定经费规模,中央和上级政府难以干预。正因央地事权与支出责任划分改革进展缓慢,很多领域事责模糊、错位困境仍存,一旦发生大型自然灾害、重大公共卫生事件等牵涉甚广、地方无法独自应对情事,出于党政义务和治理责任,中央往往给予直接行政援助和强力财政支持,这无疑进一步激发地方政府萌生少提预备费等应急资金,并以最少财力参与应急处置之动机。[]比如,结合国家发展规划,以东部地区的山东、江苏、广东,中部地区的河南、湖北、湖南,西部地区的陕西、宁夏为典例,汇集2020年省级地方的预备费数据,可得下表。

 

汇总来看,以法定计提幅度(1%—3%)的中间值(2%)衡量,2020年样本省区预备费计提比例普遍较低(低于2%占比75%),省级财政尚且如此,财力不均的市县地方可想而知(表2中低于1.5%占比85.71%)。样本省市中预备费百分之一法定计提底线的突破,省区占12.5%(如表1所示),省会占28.57%(如表2所示)。由此推测,各级地方预备费少提或变相不提情事绝非只在全国极少数省市中发生,而将会占据一定比例,此皆不断减损财政预备费应急机能的正常发挥。

新冠肺炎疫情爆发后,面对各省紧迫的防控任务,面对湖北尤其武汉地区医护人员、医疗资源、防控装备、生活物资的全面紧缺,财政部除陆续推出财税、金融等优惠政策外,更紧急下拨大量定向补助资金,支持湖北省开展疫情防控相关工作。新冠肺炎疫情应对是一项系统工程,总体上属于中央与地方共同事权,即便中央承担主要支出责任,各级地方也需支应大量财力率先处置、充分参与。若地方政府对突发事件应急资金缺乏长远规划,始终一事一议、特事特办,以致不定期挤占各级预算常规性支出,将极易扰乱经济增长与社会发展目标稳步实现。伴随疫情防控措施解冻,在财政收入增速下降、一般性支出被不断压缩、经济平稳提升任务繁重等多重不利因素诱使下,日后各地预备费的设置动能、计提比例、管理规模等不容乐观,不利于防范后续社会风险,加快经济回升进程。

(二)预备费其余构成要素陈旧

除计提比例外,《预算法》中预备费其余构成要素,比如计提客体、计提范围、管理模式、支出用途等实施多年,不仅制度要素渐为陈旧,难以及时耦合经济高质量发展下风险和不确定社会对政府治理的较高要求,法定支出用途更不明确,无助于预备费规模增长与机能释放,继而加速其财政地位弱化,具体而言包括如下几个方面:

计提客体与范围层面,从1994年《预算法》中的“本级政府预算支出额”到现行《预算法》中的“本级一般公共预算支出额”,看似口径缩小,考虑到预算外开支,1994年《预算法》中的本级预算支出额,并非政府各项实际财政支出的总和,即预备费的计提客体及范围从未发生实质性变化,始终局限于政府一般公共预算。政府性基金预算以收定支,专款专用于特定社会事务;国有资本经营预算长期体内循环,促导各类国有企业及资本运营提高绩效、保值增值。鉴于两类预算在支出方向上与一般公共预算多有重合,资金统筹使用与预算衔接机制正在建立。基此,预备费计提客体与范围也可相应增扩至政府性基金和国有资本经营预算,为政府应急管理及资金储备供给更多财力。毕竟,一旦发生一般公共预算难以应对的较大突发事件,各级政府也会统筹整合政府性基金和国有资本经营预算的部分支出科目,若事先打通与预备费的衔接机制,反可降低沟通成本,提高财政应急处置效率。

管理模式层面,各级政府预备费只得用于当年既定预算计划外开支,且结余经费不计入下年。在此种流量式管理模式下,预备费年内度支、年末结算,或使用殆尽,或转入预算稳定调节基金,终无法累积。若当年或多年未再发生重大突发事件,不但预备财力将逐步走向较低计提水准,着实无法满足临时性的较高应急支出,之前较大的提取规模更会削弱地方每年经济与民生改善计划的财政基础,一定程度掣肘各地发展。剩余预备费流入的预算稳定调节基金,其设置、补充、支出规则,与预备费功能无法一一对应,如转向依托调节基金应急,无疑放弃挖掘预备费的制度潜能,更不利央地政府因势利导、灵活应变,最终降低宏观调控质量,故而不宜轻率决断。简言之,当前流量式的管理方法,极易使预备费陷入二律背反的双重困境:规模较小时无法先行应对大中型突发事件,在较大或重大危机面前仅是提供部分处置资金的一类应急工具;规模较大时又使地方收支压力趋紧,影响经济社会发展,以致地方政府将大量预备经费用于常规开支,反向降低预备费规模,徒增整体资金流动与预算管理成本。

支出用途层面,预备费条款中“其他难以预见的开支”,在施行地方时更被解释为“处理涉及人民群众切身利益问题的重大支出;落实中央、省重大改革政策的一次性支出;省政府决定必需从省级预备费中列支的其他支出”等等。确实,涉及人民群众切身利益、落实中央和上级政府重大改革,在预算执行时也存在难以预见的突发性政策任务,但预算本就为政府财政收支计划,以财力支撑政府预测、提前谋划、部署的各项事宜,以更好落实重大改革、服务本地居民。基此,若将“涉及人民群众切身利益、落实中央和上级政府重大改革”解释为与突发事件类似的难以预见支出,不但可进一步推导出常规预算应急属性或难以预计程度过于浓厚的极端结论,悖离行政现实,更为预算蓄意编制粗疏、占用应急资金开辟勾兑空间。易言之,预算法解释权已被地方明显滥用,法定支出范围亟待中央立法、解释统一明确。

(三)预备费缺乏有效监督机制

应急法律和预案将公共卫生、自然灾害等突发事件大致区分为事前预防与预警、事中处置与救援、事后恢复与重建三个阶段,《突发事件应对法》将预备费仅作为各级政府事中可采取的应急处置措施之一。由此可知,在事前阶段,预备费的财政监督机制与其他预算科目相同,包括人大及其常委会的预决算监督、政府内部的审计监督等。尽管部分地方人大常委会已对预备费开展如备案制、报告制、预算执行审查制等监督试点,但具体监督执行方式零散、效用优劣各异,难与法治化要求相契。建立预备费等应急资金的专门性监督机制,是强化财政监督,为疫情防控和经济社会提质增效的有力工具。

在事中阶段,为阻止疫情、灾情等突发事件蔓延,增强社会防控与抵御能力,在短时间内,政府将预备费、税费优惠、转移支付、资金划拨、征收征用、动用政府资产等财政应急工具快速调配、组合适用,在过去突发事件应对中颇具成效。[]相应地,突发事件期间的财政资金流转与常态下的预算运行有所不同:比如,资金调拨程序更加省略,几乎全赖行政管理,人大及常委会极少介入;再如,统筹安排的经费预算,打乱了一般公共、政府性基金、国有资本经营预算的原初规划,又影响了社会保险基金预算在医疗、工伤、失业方面的原有运行轨迹。包括预备费在内的新增危机处置专项资金、社会捐赠资金、定向补助资金、财税优惠政策等,其绩效评估与政策落实,尤需和应急处置与救援工作同步开展的专门性监督机制,以优化预算治理,增强民众信心。

在事后阶段,恢复与重建所需的中央转移支付、财税优惠政策、地方发行债券,连同事中阶段,固然有必要开展与非典、汶川大地震相同的专项政府审计,但各级人大及常委会、监察委员会等更应积极履责,强化本级预算刚性约束、提高经费绩效管理。目前,预算应急管理的统一监督机制陈旧,又不乏一事一议、特事特办,阻滞了预备费的全面规范和法治财政的加快确立。

(四)预备费与预算稳定调节基金应急关系模糊

除内部制度疏漏外,预备费外部环境面临的最大问题是如何与预算稳定调节基金相区分。厘清两者的财政本质,使其相互协作、取长补短,有助提高应急资金使用绩效,保障政府事权更好履行。

预算稳定调节基金的建制初衷是为了解决增长迅速、规模较大的超收收入问题,规范预算管理。根据《预算稳定调节基金管理暂行办法》(财预[2018]35号),预算稳定调节基金是各级一般公共预算设置的财政储备性资金,以可累积的基金模式管理,意在实现宏观调控,保持年度间政府预算的衔接和稳定。基金收入来源包括各级一般公共预算的超收收入、结余资金,以及政府性基金预算结转资金超过当年收入30%的部分、结转两年仍未用完的结余资金等,一些省份还扩大至国有资本经营预算和预算周转金。基金动支用途包括补充一般公共预算收支缺口、冲减财政赤字、化解政府债务、实现预算平衡等,一些省份还细化、扩大至弥补因重大减收因素造成的资金缺口、应对不可预见的重大突发公共事件,或者用于重大基础性建设项目、落实上级政策、解决各级政府议定的重大紧急事宜所需资金等。

不难发现,预算稳定调节基金与预备费相似之处较多:其一,两者在设置主体、客体上多有重合,即均为各级政府一般公共预算设置的备用资金;其二,两者施行地方时都可被用于处置自然灾害等突发事件以及其他难以预见的开支。个中差异,主要在于预算稳定调节基金可以储备且应用范围更广,动支纳入预算审批或调整程序,而预备费只得作为当年预备资金,但政府在动支上自主权更大,人大仅能事后监督。预备费和调节基金在定性、主体、客体、用途等制度要素上的较高相似性,使两者衔接组合的民间吁求增多。关键在于,预算稳定调节基金亦有应急功能,预备费在资金规模、管理模式、财政监督上少有比较优势可言,以此检视,预备费的工具价值及存续正当性遭受一定减损。

迄今为止,新冠肺炎疫情已经严重冲击国内经济增长与各省财政收入,据学者统计,用于防疫、救治等方面的财政直接支出金额,新冠肺炎疫情冲击和宏观经济下行所导致的财政减收金额,应对疫情出台的阶段性减税政策所造成的财政减收金额,阶段性减免社保、医保费所造成的财政减收金额以及阶段性减免民航发展基金的财政减收金额相加共造成我国财政增支减收总额在1.2—1.7万亿元之间,这还不包括对于军队参加防疫工作的财政补助、对于应急征用的后期补偿支出以及可能出台的后续支出政策。各级地方因疫情防控、民生维护、政府运行、复工复产等产生的收支缺口,使预算稳定调节基金越发受到关注与期待。但预备费由政府自主动支,人大及常委会少有干预,应变性较强,在疫情防控的事中阶段作用更大、出现与应用频率更高。疫情下的财政实践显示,只有尽快厘清两类财政备用工具之间的应急关系,才有利打造中国式应急预算体制。

(五)预备费与应急管理规范衔接机制不畅

突发公共事件应急管理是公共安全保障的核心问题,囿于2003年肆虐的“非典”在根本上暴露了我国应对突发事件体制机制的不足,迄今为止,我国已形成由专门法律法规、政府应急预案以及公开军事法规型塑的“非常”法律制度,用以处理战争、紧急、应急状态,而突发事件应急是我国非常状态中出现最为频繁、涉及领域最为广泛的一类,包括以《突发事件应对法》为基本法,以相关单项法律法规为配套的应急法制体系,此外还建立起涵盖各级政府和企事业单位的相对完整的应急预案机制。应急预案虽是各类应急法律法规的具体执行方案,但事实上也起到补充、创制应急规范的功用。透视南方雪灾、汶川大地震、禽流感、新冠肺炎疫情等突发事件中的政府行为,时下应急管理规范体系的法治化水平依旧较低,不但各法律粗糙模糊、留白甚多,无法对预案提供及时指导;不同财政应急工具的规范间又少有精准衔接,减损处置与保障成效;各层级法源更受行政主导,难逃应急预案独大下高度统一和一元化的应对方略。

具体至应对传染病疫情的财税规则,考察《突发事件应对法》《传染病防治法》《国家突发公共事件总体应急预案》《国家突发公共卫生事件应急预案》中的经费保障与预算救助条款,总体简单、零散,不成体系,常充斥“对困难地区给予补助、保障突发事件所需经费、列入本级政府财政预算”等空洞语词,仅在《突发事件应对法》第四十九条提及“预备费”这一具体应急资金。实际上,尽管《预算法》第六十九条明确财政应急资金沿循“常规预算→预备费→预算调整”的支用顺序,规制严格,但处置突发事件的基本和各类专门法源规范、预案中也不应缺席具体的应急预算规则,以免预算和应急法律只能进行理论层面的宏观指导,而任由“急事急办、特事特办”的政策原则和行政规定统筹安排,对夯实财政法治、加强资金监管、提升预算绩效、强化应急治理等殊为不利。

以本轮新冠肺炎疫情为例,《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号)以及《关于进一步做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控经费保障工作的通知》(财办〔2020〕7号)只明确要统筹不同预算类型和性质的资金、大力盘活财政存量资金来保障战疫经费,对预备费等法定应急经费的具体安排阙如。若预备费等财政应急资金的动支程序、使用方向以及监督管理能在高层级应急法律法规中适当展现,不但可为落实患者救治费用补助、战役人员临时性工作补助、防疫物资经费、税费优惠政策等增添持久驱动力,还会为各地使用财政应急资金提供部分清晰指南。一言以蔽之,时下预备费等法定应急资金,在财政与其他应急规范间的文本衔接机制上存在问题,应予审思。

 

三、应急预备费与常规预备费:财政预备费类型化的正当性提炼

 

立基当前我国仍处于突发事件易发多发期、各种风险相互交织、应急体系与严峻复杂的公共安全形势还不相适应等客观实际,一方面,有必要对历次突发事件中的预备费实践疏漏详加反思,重新厘清其工具属性、财政地位,谋划崭新构成要素;另一方面,融合改革成果,及时修订、再造《预算法》及实施条例中的预备费条款,构建预备费应急机能长效发挥的法治化机制,为全面建设小康社会提供安全保障。现实来看,增加财政规模的学界共识固然是强化预备费机能的首要前提,但将财政预备费类型化为专门应对突发事件的应急预备费和专门供应政府临时开支的常规预备费,既是照应、协调预备费历史职能的优选策略,满足地方经济增长和社会安全齐头并进的均衡需要,更是财政预备费应急功能弱化的治本之策,助力健全我国应急预算。

(一)内部正当性:协调预备费应急功能与常规功能的优选策略

首先,预备费补充政府经济社会发展等常规支出有其合理性,不应被废止。

研读历史,新中国成立以来,预备费一直是央地政府的预算后备资金,用以执行既定预算之外的各类难以预料的临时性开支。比如,中央预备费多次用于外事、国防、社会治安、环境保护和文教科学等临时性支出,地方预备费更因过度用于一般性经济社会开支早受诟病。鉴于突发事件具有明显难以预料的应急属性,渐成预备费固定开支项目。若不允许预备费为年中出台的非应急政府政策或临时性常规开支提供财力支持,不仅可能影响中央重大战略或关键性政策落实地方,降低经济社会发展总体质量和国家治理水准,还会大力压缩地方发展规划因势利导、因时而变的灵活空间,掣肘有效施行。更重要的是,分税制改革以来,在预算收支编制不甚精确、预算绩效管理水平有待提高、政府事权与支出责任不相适应、政绩考核机制不合理的地方财政环境影响下,预备费不可避免地,在财力紧张的地方政府更易被用于科教文卫农工商等常规性临时支出,成为各级政府无须同级人大常委会审批或经预算调整程序即可快速缓释收支压力、高效完成上级任务、实现政府职能的理想财政工具。时下地方财政对新冠肺炎疫情应急处置的前期投入过大,疫情硝烟吹散之后,省以下地方政府既需保工资、保运转、保基本民生,又要推动复工复产,做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期等工作,引导经济勃兴。当前期过大疫情投入产生的财政空白无法得到中央和上级政府的及时、充分援助,用预备费补充疫后发放消费券等政府常规临时性开支,有助促进政府事权更好履行,加快全社会生产生活恢复,不失为一种有力进路。是故,取消预备费常规功能,绝非一种必要且可行的策略。

其次,《预算法》预备费条款难以杜绝解释权滥用空间。囿于政府常规性开支内容向来丰富,一方面,1994年以后各版《预算法》中预备费条款均运用例示规定的立法技术,概括性述描非应急常规政府开支;另一方面,《预算法修正案(草案)(二次审议稿)》曾尝试以“重大政策调整增加的支出”列举部分具体常规开支,但正式法律文本决定继续采用“其他难以预计的开支”这一兜底规则。在地方预算立法实践中,预备费条款“其他难以预见的开支”亦被广泛解释为各种具体非应急性支出。根据例示规定的立法原理,在“列举事例+以及+其他+上位概念”这一规范结构中,“其他”二字指代的具体事项,与列举的典型事项间是一种类似关系,共同函射在上位概念之下。在预备费条款中,突发事件是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施的各类事件,“其他事项“既与突发事件在属性、特征等方面类似,又同样难以预见,这导致“其他事项”的概念解释与类型化空间可以变得相当广泛,以致无法精准定位与勾勒。比如,政府临时性常规开支本具一定的突发性、紧急性,又在年初预算编制时无法预见,完全可以融入“难以预计”这一法律概念中,除非上位法或中央有权解释机关明确将其排除在外。但若预算法或中央有权解释机关明确预备费具体动支范围,法定用途之外,即便央地政府有临时性增支需要,也不能通过预备费解决,这势必限制各级政府根据外部环境变化推动经济社会发展的财政自主权,无助于释放预备费最大化功效,抑制预备费一般公共预算后备资金的工具属性。是故,在预算法采例示规定的立法技术,融具体方向与抽象范围于一体有其合理性且“其他事项”难以、不宜精细化解释态势下,阻止地方政府将预备费用于甚至主要用于常规支出在法律上成为空谈。

最后,应急预备费与常规预备费的适度分离与有机衔接更可提升预备费总体功效。既然预备费支应政府临时性常规支出有其历史合理性,也难以彻底压缩各级尤其地方政府用于常规支出的法律空间,为保障不同时期预备费应急功能与常规功能的效用发挥,使其相得益彰,竭力避免因资金互占影响各级政府推动经济社会全面发展,最为直接、有效的方法,是将预备费类型化为应急预备费与常规预备费两种,并在构建新时代财政应急保障机制的改革目标下格外重塑应急预备费财政地位与制度要素。只要应急与常规功能的发挥依赖同一预备费资金池,在当年固定规模下,用于危机应对的预备费和用于常规事项的预备费便处“二选一”的零和博弈困境,相互挤占资金、难言调和,除非政府在既定预算规划外少有临时性常规支出,或当年只发生中小型自然灾害、公共卫生等突发事件,这不利于实现新时代财政应急保障机制的治理进阶。预备费自1994年《预算法》制定以来被明确赋予应急功能,助力各级政府提高应急管理与处置水平,为全社会增强安全保障。应急预备费的鲜明性能,理应获得不同于常规预备费的政府投入与管理方法,在社会安全新形势下充分契合原初立法目的。应急预备费的要素重塑、管理革新与规模壮大,并非预备费的体系割裂,而是在预备费这一财政后备工具细化重组基础上,再通过建立应急预备费与常规预备费的链接通道,实现二者的紧密辅助与共生,强化预备费总体功效。新冠肺炎疫情暴露出各级预算后备资金的历史痼疾,需要尽快作出深度修治。

(二)外部正当性:我国应急预算构建的渐进铺开

纵览各级政府应对公共卫生、自然灾害等突发事件的财政行动,一以贯之的是,自《财政部关于中央部门调整2003年预算支出确保“非典”防治经费的紧急通知》(财预[2003]71号)要求按照特事特办、急事急办的原则,及时调整预算、调拨资金应对疫情以来,每当突发公共事件越严峻、影响越宽广,中央转移支付、上级财政补助等专项应急资金的调拨规模就越大、程序也越简省。“绿色通道、紧急下达转移支付、高效保障资金”等新闻宣传的背后,是对《预算法》第五十七、六十九、七十二条,《各级人民代表大会常务委员会监督法》第十七条,以及《预算法实施条例》第三十七至三十九条这些适用于常规资金的拨付程序、支出标准、监督管理等条款的持续冲击,《预算法》对应急性支出的动支条件、拨付程序、使用管理、财政监督等规制不足。部分重大突发事件审计报告和本轮新冠肺炎疫情显示,面对公共危机,在行政系统主导下,不仅依循惯性思维、无视程序理念的应急资金缺乏理性认知和利弊权衡,数额上不具稳定性,绩效上流失精准性,使用上少有安全性,难逃滥用流弊,还可能因单向抬高危机处置资金,而过度挤占突发事件发生地相关政府经济增长、社会发展与民生保障支出。若无中央或上级地方财政及时支持,极易滞缓灾后恢复与重建进程。

历次突发事件财政应对沉疴的根由,在于我国不仅始终未见正式应急预算的系统谋划,更缺乏财政应急资金的长效治理方略,以致每当疫情、灾情、事件突发,财政调拨高效有序、步步监管的背后,预算乱象照样极易显现。需要说明的是,正式应急预算不同于处置突发事件的临时性预算统筹和常规预算中的应急专项资金,而是法律规定每年编制,与常规预算地位相同、应对突发事件的年度或跨年度预算安排,比如美国的特别预算、日本的补正预算等。全面规范透明、标准科学、约束有力、全面实施绩效管理,是现代预算制度的主体结构和优化政府职责体系的必备要求,“全面规范”不宜停留在全口径预算管理、统一预算权分配和提高预算透明度上,也应进一步深化至常规预算与应急预算的交互融合。无论社会平稳运行还是面临战争、紧急、应急等非常状态,预算法治既始终保持强预算刚性约束,确保政府财政行为规范化、合法化,更能促动预算编制精准多元,提高资源配置效率和对政府各项职能的有效支撑,持续增进纳税人福祉。是故,从完善预算机能的立场出发,若在财政预备费中分化出专门性的应急预备费,搭建起囊括设置主体、方式、比例、程序、用途在内的制度框架,与预算稳定调节基金相较,应急预备费突发事件处置的用途更加专一;与分散管理的各类应急经费相较,集中统一的专项应急资金不仅规模较大,也更加便于管理、动支与监督,降低运行成本、提高财政效率,减避资金滥用和对经济社会发展支出的挤占行为。因此,综合权衡提取规模、经费用途、管理绩效等,专项应急预备费是未来构建应急预算的核心财政工具之一,若运行有法,联合一般应急科目、常规预备费、预算稳定调节基金,可稳步推进应急预算构建及效能绽放,更好处断新冠肺炎疫情等突发事件,深度优化现代预算制度。

 

四、预算法治视阈下预备费制度补正与条款再造

 

在厘清预备费条款设计不足和实施疏漏后,制度优化理应秉持预算法“控制政府公权+保障职能履行”的双重法治奥义,在我国尚未设置正式应急预算背景下,竭力促推财政预备费应急机能的高效发挥,兼顾政府年中临时性开支的额外需求。既然财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,具有协调预备费应急功能与常规功能的内部正当性和渐进构建我国应急预算的外部正当性,则对财政应急资金长效治理方略的勾画,宜从与内部功能和外部作用密切相关的预备费动支用途开始,在明晰法定使用方向后,继而有针对性革新不同预备费各项构成要素,最后健全财政预备费整体监督与规范衔接机制。

(一)明确预备费动支用途

一般而言,预备费条款的再造径路分为法律修订和法律解释两种。一旦《预算法》预备费条款重启修订,可直接规定预备费包括应急预备费和常规预备费两种,分别述描动支用途、构成要素、管理程序以及监督机制。但若《预算法》更新任重道远,相比既有预备费条款对应急功能的明确表达,当务之急,是重新解释、厘定“其他难以预计开支”的法律意涵,以为预备费类型化推进和要素优化升级开辟道路。

学理上,法律解释有狭义和广义之分。狭义的法律解释系指文义、体系、历史、比较、目的等传统解释方法,广义的法律解释还包括漏洞填补。狭义法律解释与法律漏洞之间的关系,可以概括为狭义法律解释是在法律文义范围内进行的操作,而漏洞补充则超越了法律的文义。既然预备费条款中的“其他”是一种例示规定,其他指代的事项与突发事件具有相似性,均被函射在“难以预计”这一上位概念之下,则综前所述,预备费条款中的“其他”概念,法理上可以有狭义和广义两种解释。

狭义上,“其他”概念意指除《突发事件应对法》中四类突发事件之外的突然发生、难以预计,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的事件。这是依循例示规定文义解释的狭义结果。另据“举轻以明重”的当然解释规则,除突发事件外,预备费可进一步用于更为严重、更加难以预计的战争、经济危机、戒严等非常状态。在《突发事件应对法》未修法拓展突发事件具体类型或中央解释机关作出狭义立法、行政解释之前,预备费不应作他用,尤其不应用于“处理涉及人民群众切身利益问题的重大支出,落实上级重大改革政策的支出”等临时性常规事项。各级政府非应急的临时性额外开支,只得通过向同级人大常委会申请批准预算调整方案,调入预算稳定调节基金实现,如此才与预算法律逻辑相契合,真正落实预算法治化管理。此时,财政预备费是处置突发事件的法定、专门应急资金。

广义上,“其他”概念意指突发事件之外,同样难以预计的事件。这有可能超越《预算法》预备费条款的文义范围,走向扩张解释和法律漏洞补充。环视域外典型发达国家,按照不同用途,预备费可以有应急预备费,比如日本、新加坡;预算平衡预备费,比如加拿大、法国;以及公共设施预备费,比如德国等这几种主要类型。美国各级政府更于不同时期陆续设置过各类预备费,由此,从纯粹的功能立场出发,预备费用于非应急事项并无不可。客观而言,政府难以预计的事务颇多,突发事件、经济波动、临时性公共设施建设,乃至落实中央、上级年中突然出台的重大决策,只要在编制预算时无法预见的,似乎都可根据《预算法》预备费条款在既定预算科目资金不足时动支预备费。对“其他概念”的扩张解释,因不如狭义解释直接、正当性充足,一方面,应由全国人大常委会出台立法解释,或在授权范围内由国务院以行政解释权增加难以预计的事件类型,并向全国人大常委会备案,待日后修法时进一步完善,以维护预算法治;另一方面,应在特定立法目的指引下,先尝试类推、目的性扩张等法律体系内方式,而后为习惯法、比较法、法律原则等体系外方式。难以预计的“其他事项”,可有序扩张至重大基础设施建设、涉及人民群众重大利益、落实中央和上级政府重大决策等经济社会发展的“临时性+必要性+重大性”事项。其中,若属对“其他概念的”漏洞补充,因相当于制度立法,国务院不得行使行政解释权,修改《预算法实施条例》或制定其他行政规范性文件进行填补。此时,预备费支出用途有二:一是明确、法定的突发事件应急功能,二是经有权机关广义解释后支应临时性事项的常规功能,财政预备费则包括应急预备费和常规预备费。

(二)革新预备费制度要素

具体而言,财政预备费下设应急预备费与常规预备费两种,提取比例方面,各级政府总预备费计提比例由应急比例和常规比例构成,待《预算法》日后修改时,可尝试将预备费总计提比例提升至2%-5%,并根据经济社会环境变迁分别确定应急和常规比例的具体幅度,强化财政后备工具的整体功效。也可在当前预备费1%-3%的法定比例范围内确立1%-1.5%的应急比例,各级政府当年必须提取应急预备费,对计提常规预备费不作强制要求。计提客体及范围方面,鉴于政府性基金和国有资本经营预算不仅与一般公共预算支出范围存在部分重合,也有应对突发事件的支出需要,故可仿行预算稳定调节基金,将应急预备费的计提基础由各级一般公共预算支出额拓展至政府性基金、国有资本经营预算上一年度结余资金的一定比例。常规预备费仍可坚持现行《预算法》中的费基不变。除增加不同种类预算外,自然灾害、事故灾难、公共卫生事件与各类自然资源的开采(发)、使用、管理、保护等皆有一定甚至较高的关联度,如同政府性基金与特定群体具有特殊关联性,故而法律法规将特定群体划为缴费义务人一般,应急预备费计提范围亦可进一步扩大至“各级政府矿产、生物、土地等自然资源有偿使用收入的一定比例”,持续夯实应急预备费正当性基础。

管理模式方面,常规预备费可继续秉持流量式管理理念,每年重新计提,应急预备费则应采基金式管理方法,将年末结余资金,自动转入下年应急预备费科目中,作为应急预备费基金。适当对外投资有助壮大应急预备费基金规模,有效回应各种大额支出情事,为此可借鉴基本养老保险基金投资管理模式,开展特定种类的存款、债券,基金、股票、期货等产品投资。需要注意的是,应急预备费基金式管理虽可以较好缓解预备费在突发事件与经济社会发展间的双重困境,但当基金规模累积过大,在公共危机较少发生时期,易致财政资金大量闲置,不利加强预算绩效管理,驰援地方各项建设。为此,《预算法》及实施条例可设定一个应急预备费基金上限,超过这一限度后,可将超额部分或基金总额的一定比例转作常规预备费,保障各级政府临时性、非应急开支计划有效实施。

此外,为促动央地应急政府事权与支出责任更好适配,《预算法》及实施条例可重新秉持1951年《预算决算暂行条例》第二十四条的立法精神,重新织就央地政府、地方内部上下级政府在应急预备费上的财政关联:一方面,以法律、行政法规形式明确地方或下级政府应急预备费使用殆尽或低于一定比例后,中央和上级政府的预备费补助义务,强化各级地方应急管理能力与体系建设;另一方面,赋予省级地方对下辖县市政府应急预备费的统筹使用权,为省域内突发事件应对、跨区域应急管理、府际对口支援高效完成提供部分财政支撑,达致经济发展与应急保障的协同并进。应急预备费纵向补助或省级地方统筹使用的总体方案可以地方性法规为形式载体,由省级政府提出,报省级人大常委会同意。常规预备费动支应严格隶属各级政府财政自主权,中央或上级政府不得非法调用。

(三)修缮预备费监督机制

从预备费的法定动支程序来看,《预算法》对财政应急性支出的态度较为宽松,几乎不存在实质性控制,故而监督机制的构筑很有必要。呼应前述,预备费的外部监督可分事前、事中、事后三个阶段渐次展开。

事前阶段,综合各地预算决算监督条例,预算执行审查是各地主要的预备费监督模式,在此背景下,对实施流量式管理的预备费,各级人大常委会应依托预算联网等技术,通过设置专门系统、配置专业人员、赋予专门职责、实施专业审查等方式为预备费各项监管提供技术和组织支撑;对实施基金式管理的预备费,除前述专门性监督机制外,还应细化预备费收支的政府、人大权限:各级政府在一般公共预算之外扩大预备费计提范围,需要请求同级人大常委会审批,并定期作报告;只要政府动支的预备费用超过一定限额,即应尽快向同级人大常委会备案,强化支出监督。

事中阶段,为加快突发事件解决进程,预备费等财政应急资金预算程序的节省、行政主导的强势、原定预算的调整,均有必要,应予尊重。但除财政部门加强危机期间应急资金监管,竭力提高资金使用绩效外,人大的同步监督不应缺席。因此,各级人大常委会可主导建立应急资金监督联席工作机制,由人大、监察委以及参与突发事件应对的政府部门共同组成,划定应急预备费等财政应急工具大额支出限度。对于财政应急性支出主体、支出对象、支出方式、支出内容、资金流向,各级财政部门在危机期间应定期汇总向人大常委会报送或备案,并谋求人大对超限额资金拨付的审查批准。一旦发现应急性支出的不良使用痕迹,各级或上级人大专门委员会或联席工作机制指定的有关机构应及时与政府部门沟通,听取报告,提出整改意见,必要时撤销政府作出的不适当决定。人大监督的及时入场有助发挥协同效应,进一步强化资金使用的安全性、合规性、精准性。

事后阶段,除对事中阶段的财政应急与救援行为进行专项内部审计监督外,人大、监察委等外部监督机制也应尽快跟进。每年财政预备费,特别是应急预备费基金的各项支出,既要由人大常委会规定政府最高支出限额,防止当年发生多起不可预见、不同类型的较大突发事件,守住底线监督,又皆须向全社会公布,接受民众质询问责、检举控告等社会监督。

(四)健全预备费衔接机制

预备费完善之后,外部衔接机制可在法治理念指引下,从构建预备费参与、各财政应急工具衔接组合的应急预算体制这一实质层面和打造不同应急规范间衔接机制这一形式层面分别展开。

实质层面,在应急预备费与预算一般应急科目、常规预备费、预算稳定调节基金等工具协调方面,如图1所示,考虑到预算稳定调节基金亦具应急功能,预算法及实施条例可建立预算稳定调节基金与应急预备费的资金衔接通道,形成“预算一般应急科目+应急预备费基金”支应小型自然灾害、公共卫生等突发事件;“预算一般应急科目+应急预备费基金+常规预备费+部分预算内非应急科目+预算稳定调节基金”应对大中型突发事件,预算稳定调节基金重点补充一般应急科目、应急预备费基金和常规预备费;特大型危机在中央转移支付、上级财政补助、税费减免、财政投融资等政策工具支持下应急预备费和预算稳定调节基金发挥突出作用的应急预算体制。不同种类、不同程度突发公共事件所需的预算一般应急科目、应急预备费基金、常规预备费、预算稳定调节基金的工具规模、衔接组合以及上下级政府援助方案,由各级政府在年初预算编制时相机筹划、跨年度滚动管理,助力构造我国应急预算。各级政府对预算稳定调节基金动支的事先安排,也可在尊重人大常委会预算监督权的同时推动简化使用程序,提高财政运行效率。相比之下,常规预算中的大量非应急资金可更多支撑政府各项经济社会发展事权与支出责任履行,主要作用于强化突发事件事前预防预警,灾后疫后生产恢复、民生改善以及经济增长,尽力减轻突发事件损失。

 

形式层面,可以预备费这一法定应急资金为突破口,整合、重构基本和专门应急法律中的财税规范体系。应急管理法律体系包括以《突发事件应对法》为首的基本法律和以自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件为内容的专门法律。一方面,整合、重构《突发事件应对法》中的财税规范,其他专门法律遵从体系逻辑直接适用;另一方面,专门法律可结合不同突发事件类型,在应急基本法中的财税规范框架内,相机确立各法中财税规则。具体而言,合并《突发事件应对法》第三十一条财政保障和第三十五条巨灾保险条款为一条,在法律中增补预备费等财政应急资金支用条款,按照事前、事中、事后序列建立以预防、处置、重建为主要内容的财政应急机制,落实上述应急预算体制,以加强法际协调,不断增进法律指导力。

 

五、结语

 

新冠肺炎疫情是对我国国家治理能力和治理体系的一次大考,中央全面深化改革委员会第十二次会议要求完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系,提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。财政预备费作为法定应急资金,对助力突发事件处置和构建我国应急预算,潜能较大、殊值研究。尽管中央预备费在民间被戏称为“总理的私房钱”,亦有“总理预备费、总理基金”的别称,但这绝非意味着中央乃至各级地方预备费可由政府任意决定财政规模、支用方向与绩效评价。秉持法学思维与研究路径,透视预备费条款缺憾后,通过将财政预备费类型化为应急预备费和常规预备费,进而完善《预算法》预备费条款的设计与实施机制,有利加速财政应急保障法治化建设,擎动国家治理能力进阶。

 

 

 

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