作者简介：张荣芳，武汉大学法学院教授、博士生导师。

期刊来源：《东岳论丛》，2019年02期。感谢作者授权推送！

现代社会中公民的年老、疾病、失业、工伤等风险属于社会现象，国家有义务建构制度或者直接提供支助加以保障。社会保险作为一种分散风险的社会保障机制，区分为基本保险体系和补充保险体系，既保障社会主体发生风险后的基本需求，也提供不同社会主体自由选择的空间。基本社会保险体系以强制国民缴纳保费的方式为其提供基本保障，国家发展政策和理念主要通过这一体系实现。共享发展作为五大发展理念之一，其基本内容是发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。基本社会保险体系怎样才能最大限度的体现共享发展理念? 我国现行的制度体系是否完全符合这一理念? 存在哪些偏差? 怎样矫正这些偏差? 这是本文要解决的问题，文章按照这些问题渐次展开。

社会保险作为一种风险分摊机制，其内容涉及风险种类和分摊风险的方式。参保对象决定着社会保险体系的覆盖范围，保险团体的划分决定哪些群体共同分摊何种类别的风险。它可能是同一身份的主体共同分摊他们的所有风险，形成职工综合保险体系和居民综合保险体系; 亦可能是所有的参保人共同分摊不同类别的风险，形成国民基本养老保险体系、基本医疗保险体系，以及失业保险体系和工伤保险体系。风险保障水平与缴费负担之间的关联关系，决定国家强制干预社会风险补偿机制的程度。而共享发展，意味着发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。全体人民是共享的主体，发展成果是共享的内容，共同建设是共享的途径和方式，共同分享是共享的目标和归宿。社会保险体系对共享发展理念的落实，亦主要体现在其基本要素的设置上。

首先，社会保险体系应当覆盖所有具有风险分散需求的公民。共享发展这一理念体现社会保险体系的设置方面，要求社会保险涵盖所有与职业活动相关的社会风险，否则，风险漏洞的存在可能导致社会安全的漏洞。现代社会的风险多种多样，可以通过社会保险的方式分散的风险主要有: 工伤( 包含职业病) 、疾病和生育、老年和残疾、失业等风险。我国宪法第 45 条规定，中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。共享还意味着社会保险应当覆盖所有需要分摊社会风险的主体，做到应保尽保，让人民具有享受社会保险待遇的资格。从社会保险属性而言，其显著的特点是，“社会权利主要来自就业而不是公民权，或者来自那些切实的需要“。社会保险集中有风险预防能力和预防需要的主体，要求他们通过缴纳保险费的方式筹集资金，对其中发生风险后的主体进行补偿，使其免于这些社会风险的威胁。缴费与社会保险待遇之间的对应关系，使得参保人的社会保险待遇请求权具有某种权利的属性，避免传统社会救助的国家恩惠特征。从保险属性而言，社会保险的保障对象应当包含所有具有风险保障需要，并有风险预防能力的主体。能够自己解决本人及其家人生、老、病、死等风险的高收入群体，没有风险分散需要无需强制参加保险; 有风险分摊需求而无缴费能力的主体无法通过社会保险体系分摊风险。但在共享理念下，社会保险体系除了覆盖所有具有风险分摊需求和分摊能力的主体外，还应包括有分散风险的需要但没有风险预防能力( 缴费能力) 的主体。将国民全部纳入养老和医疗保险体系，这不仅是人权的基本要求，也是社会共享的基本目标。同时，政府通过缴纳保费的方式将无力维持年老生活和疾病保障的主体纳入社会保险体系，可以有效避免确定老年救济和医疗救济对象的成本，提高救助效率。这部分主体的保费由政府负担。

社会保险发端于具有连带关系的成员自发解决风险的模式，法国的互助会、英国的友谊社及德国的共济基金会就是各种尝试。社会连带的共同感，最典型来自于同一职业、同一身份。俾斯麦即利用了劳工之间的连带意识，依职业身份组成若干保险团体以分摊劳动过程中的职业风险。社会连带感也可能来自于共同生活区域，以区域为单位的保险共同体，管理本辖区范围内的成员风险。在共享理念的指导下，保险团体成员风险同质性的特征逐渐减弱，国家从共享发展和社会再分配的目标出发，以更大范围的保险、甚至全民保险制度取代传统的职业团体或者区域共同体。保险团体的构成应当尽可能符合公平和效率原则，实现社会主体的共建和团结。

共享发展理念的这一要求契合了社会保险的运行机制。保险团体是社会风险的分摊主体，其风险分摊金来源于成员缴纳的保险费。保险费用与保险待遇之间的关联，包括从总体上保险待遇支出来源于参保人的缴费累积，以及从个体上，每一个参保人都应当承担一定的保险费用，以体现成员对团体的贡献。对于从属劳动者而言，他们通过共同缴纳保费预防工作风险，实现群体之间的团结和连带; 雇主亦为雇员缴纳部分保费，雇主与雇员之间的团结由此实现。自我缴费、分摊团体成员的风险，不仅体现本人自我负责的理念，而且实现本人对团体成员的帮助和贡献。国家财政对社会保险基金的补贴应当具有合理的依据。“无论有多少社会政策上的叠加与连生，社会保险在这种意义上始终是保险，即通过面临共同风险威胁的人群的合理缴费，为将来可能发生并可以估测的需要而提供的一种集体保障”。

参与保险、互助共建的目的是参与共建成果的分配，在社会保险体系上，是指社会保险权益的配置问题。社会保险权益的公平配置是共享理念的应有之意。基本社会保险体系应当为国民提供合理的风险保障，其“保险权益公平配置”主要体现在以下两个方面。一是社会保险待遇应当达到一定的标准，能够为参保人提供风险保障。国家建构基本社会保险体系的目的是为社会成员分摊社会风险，使他们在年老、疾病、失业、工伤和失能等情形下，能正常生活以及承担扶养义务，国家因此也获得强制人民参保缴费、放弃一定的财产处分自由和选择其它保障方式的自由的权利。社会保险待遇虽然与保费之间具有一定的保险精算关系，但是，由国家强制建构的基本社会保险体系，更突出体现国家为其国民提供的公共产品，保障他们发生社会风险时的经济安全和健康需求。二是社会保险权益应当具有一定的权利属性，不受国家的恣意限制或者剥夺。与社会救助等其它社会保障的权益不同，社会保险待遇是参保人参保缴费后的对价，是国家通过法律对参保人的承诺，不是国家单方面提供的恩惠。社会保险权益在不同阶段的表现形式存在差异。在保险关系承续期间，参保人发生规定的风险、符合请领待遇的条件时，其权益表现为待遇请求权; 参保人符合待遇请求的条件，但风险事故并未发生，其权益表现为待遇期待权; 在保险关系承续期间，既未发生风险、也未满足待遇请领的其它条件，参保人的权益表现为一种期待的可能性。赋予社会保险待遇、特别是养老保险待遇的请求权和期待权以财产权的属性，将宪法财产权保障从私法财产权延伸至社会保险所生的公法给付请求权，在德国宪法法院 1980 年的判决中就已经确立。在 70 年代发生的程序革命，美国最高法院基于福利社会的“新财产”概念，极大扩充了“正当程序的适用范围。“新财产”保护社会福利和公共职业等政府馈赠，从优惠变成财产，对它们的剥夺受到“正当程序”的限制。所以，社会保险权益不论哪种状态，均来源于参保、缴费记载，国家不得任意限制或者剥夺。人人参与、风险同济以及保险权益的公平配置，是社会保险体系实现成员共享发展的基本要求。我国的社会保险体系在覆盖范围、社会团结和分享公平等方面还存在一定的偏差。

我国社会保险体系的构建一直以正规就业劳动者为保障对象。建立于 20 世纪 50 年代的劳动保险制度，以一定规模和范围的公有制企业职工为保障对象，季节性企业和季节性、临时性工人均未包含在内。随后确立的机关事业单位职员保险制度，也仅将国家机关、事业单位和社会团体的正式职员纳入覆盖范围。上世纪 90 年代初开始的社会保险制度改革，主要针对以企业为主体的经济组织及其职工。经历近 20 年的探索，直到 2010 年《社会保险法》的出台，我国初步建立起了以用人单位和职工共同缴纳社会保险费用、由专门的保险经办机构经办管理社会保险基金的社会保险体系。

以职业劳动者为保障对象的职工保险将非正规就业劳动者作为自愿参保人纳入其中。除了被派遣劳动者，我国其他非正规就业人员均被排斥在职工的社会保险体系外。非全日制就业人员依据国务院社会保险行政部门的规定，由用人单位为其办理工伤保险登记并缴纳工伤保险费用，其他风险如年老、残疾、疾病、生育等均未纳入保障范围。其他灵活就业人员，包括独立承揽人和其他独立从业人员，在以个人的身份遵循自愿原则参与社会保险体系时，由于需要承担高额的社会保险费用。职业活动不稳定、以及劳动收入不高等原因，导致这部分群体很难纳入职工社会保险体系。

农业劳动者被视为具有农村户籍的居民，与城镇居民一同纳入居民社会保险体系。城镇居民未从事职业劳动，其风险主要是年老和疾病( 包括生育风险) ，不存在工伤和失业问题。其保险类别与之对应，只有基本养老保险和医疗保险。但农村居民中绝大多数是农业劳动者，他们面临的风险除了年老、疾病之外，工作中的伤害和职业疾病等职业风险不可避免。我国现行的社会保险体系并未区分农村劳动者与农村居民，农业劳动者在农业生产活动中的职业灾害，不能被现行的工伤保险制度保障，他们的失业风险也未纳入失业保障范围。

对城乡居民而言，其养老保险和医疗保险虽然纳入了基本社会保的范围，但该社会保险体系基本不具备分摊养老风险和疾病风险的属性: 不论是基本养老保险还是医疗保险，目前均属于自愿参保; 基本养老保险没有统筹基金，每个居民只存在保险个人账号，本人缴费和地方政府的缴费补贴全部进入账号收入，参保人之间不存在风险共摊、互助共济。就保险待遇而言，农村居民的养老金甚至没有达到最低生活救助的基本水平。其医疗保险，特别是农村居民医疗，不仅医疗服务目录范围完全取决于统筹地区医疗保险基金的盈亏状态，而且在乡镇医疗机构中，医疗卫生服务极其贫乏，很多情形下根本无法解决农村居民的基本医疗需求。

以正规就业人员为保障对象的社会保险体系，一是将同样具有风险分散需求和风险分散能力的非典型就业人员排除在外。社会保险的强制性仅适用于职工保险，非全日制就业人员，个体劳动者，以及其它自由职业者均作为自愿参保人，由个人选择是否参加保险团体。农业劳动者，限于户籍制度的约束，他们即使自愿，也不能参加城镇职工的社会保险体系，只能以居民身份参加非职业人员的社会保险体系。二是未覆盖其他具有风险分散需求但缺乏缴费能力的社会弱势群体。这一群体的社会风险解决措施，尽管可以由社会救助体系完成，但是，从我国现有的城乡居民社会保险体系看，国家试图通过社会保险体系统一解决，这也符合救助效率原则。但是，由于政府财政补贴社会保险费的力度未完全到位，导致这部分群体年老和健康风险依然存在隐患。其结果是将众多具有风险分散需求的群体排除在职业劳动者的社会保险体系外。我国职工的社会保险维持了雇主承担绝大部分缴费责任的制度特征，绝大部分保险费来源于用人单位。而用人单位的保费如同企业的间接税，由企业通过产品和服务价格的方式分散给广大消费者。作为消费者的被保险人，在承担了包含保费在内的较高价格的产品和服务的同时，享受了社会保险待遇。被排除在社会保险团体之外的社会主体，只承担了高价格的产品和服务消费品，却无法通过保险团体分散社会风险。这无疑造成了对这部分弱势群体的剥夺。

将社会保险的覆盖范围限于典型的从属劳动者，与当今社会保险的发展趋势不吻合。社会保险这个 19 世纪后半叶发明的基本模式，用来对抗产业工人的工伤、疾病及老年风险。为了适应现代经济社会发展的需要，其制度体系已经进行了广泛的扩张。其一，覆盖范围的扩张。受保障的人群从产业工人扩张到受其扶养的家庭成员，以及所有雇佣劳动者、“边缘人群”( 如家庭手工业者) 和其它类似需要保障的人群，甚至自由从业者，最终孕育出“全民保障”的理念。其二，通过社会保障来化解的风险也在进一步扩展: 将职业病纳入职业风险中，与生育相关的风险纳入疾病风险，以及因为企业破产导致的收入丧失作为一种最新的风险纳入。

我国社会保险基金的设置分散，保险团体小，风险分散能力弱，成员之间的互助共济功能难以实现。按照职业和身份设置的职工保险和居民保险，不是组成全国统一的职工保险基金和居民保险基金，而是被行政区划和户籍要素再次分割，形成特定统筹区域的企业职工社会保险基金、机关事业单位职工保险基金以及居民保险基金。每一统筹基金的成员构成一个风险共济团体，共同缴费、共担风险。不同统筹基金之间独立运行，互相不得共济。保险团体随着统筹级别的下移而不断分化。对职工而言，他们不是属于一个群，而是被分为企业职工或者机关事业单位职工，和某省、某市、甚至某一县的企业职工和机关事业单位职工。这不仅违背了保险的大数法则，而且破坏了保险本来具有的团结连带关系。社会保险团体的构建基础主要是风险的同质性。职工的身份相同，风险相同、预防风险的愿望和能力一样，传统的社会保险制度就是利用这些特点建立起职工互助团结的风险分摊机制，在不改变国家财政分配体制的前提下，实现保障产业工人社会安全的目标。我国现行的社会保险团体的设置与该制度宗旨完全背离。城乡居民的社会保险更是如此。城乡居民养老保险没有设置统筹基金，居民个人的缴费和地方政府的补贴等直接进入个人账户，不存在与他人共济，属于一种强制储蓄。

分散设置的保险基金将参保人之间的互助团体限制在十分有限的范围内，而保险基金独立性的欠缺使参保人有限的互助和共济丧失殆尽。社会保险的互助机制是通过保险团体集聚保险资金共摊风险实现的。我国社会保险基金独立设置，参保人的缴费全部纳入其中。但是法律没有明确基金的收支与参保人的缴费负担和待遇水平之间的关联性。参保人的保险待遇依法规定或者由有关政府主管部门决定，与基金的盈亏或者缴费负担之间的关联性不强，《社会保险法》第 65 条规定，保险基金由政府通过预算实现平衡。参保人对统筹基金的收支平衡责任被政府责任取代。这样，参保人之间不以风险高低为缴费基础建立起来的连带关系被政府的无限介入冲淡，雇主通过缴费帮助雇员预防社会风险的目标也因政府财政的大包大揽而模糊。

政府在承担社会保险基金最后担保人责任的同时，完全包揽社会保险经办事务，排除被保险人的参与。社会保险的风险管理可以由参保人自治完成，这时参保人自我筹集资金、自治管理，基金的盈亏由参保人自己承担责任。风险管理也可以委托其他主体，包括国家专门成立的公法人或者政府，或者私人保险公司。我国的社会保险事务完全由政府包揽，社会保险经办机构专司其职。参保人除了可以通过一定的机制行使知情权和监督权外，无权参与风险管理决策。他们的保险待遇绝大部分由政府确定、有的甚至是统筹级别的政府。政府在行使社会保险人决策权的同时，亦决定参保人的待遇水平。作为参保人，他们除了依法缴纳社会保险费外，只关注自己的保险待遇，至于风险团体成员的构建、风险基金的管理运营状况都与其无关。政府对社会保险基金管理运行和支付责任的大包大揽，不仅侵蚀社会保险本质属性，而且破坏社会成员之间的团结互助。

社会保险又称为社会预护制度，是参保人缴纳保费或者累积年资为将来可能发生的风险作出安排。参保人的保险权益主要体现为社会保险待遇，不仅与其事先缴纳的保险费或者参与的劳动之间具有对应关系，而且体现国家保障国民经济安全和健康需求的义务和责任。这也是社会保险体系公平性的当然要求。但我国现行社会保险体系关于社会保险待遇的权利属性模糊，待遇目标、待遇依据和设置、变更程序还存在着很大的偏差。

首先，我国基本社会保险待遇水平未能实现国家为国民提供安全保障的目标。工业革命后，离开土地的劳动者仅靠工资收入维持本人及其扶养的家庭成员的生活，劳动者的收入过低，无法凭借自身的力量解决劳动中出现的失业、年老等收入中断风险或者疾病、伤害等支出增加风险。劳动者面临的这些风险被视为社会风险，要求现代国家承担积极的义务，该义务可能体现为国家建构社会保险制度，或者直接向国家提供金钱或者服务等社会保险待遇，国民因此享有请求国家保障其享有最起码的生活权利，即社会基本权利。二战以后，社会基本权利除了在各国宪法内或多或少获得肯定外，也在一些重要的国际公约中得以体现。《经济、社会和文化权利国际公约》第 9 条规定，本公约缔约国确认人人有权享受社会保障，包括社会保险。但是，我国《宪法》第 45 条并未将社会保险权作为公民的基本权利加以确认，而是规定“公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”作为一种“物质帮助权”，权利主体受帮助的程度和标准只能依据施助主体的能力确定，不能取决于权利主体的需求状况; 况且，帮助义务人除了国家之外，还包括“社会”。我国公民的“物质帮助权”与现代社会的风险保障权存在很大的差异，不仅保障目标与受助主体需求之间的关联性无法体现，而且受助权利相对方义务主体不限于国家。国家保障公民在发生风险时的经济安全和健康的义务被稀释而变得模糊不清。与宪法的规定一致，我国《社会保险法》第 2 条亦未将公民的社会风险保障确认为基本社会保险制度的目标，而是明确其仅限于保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质保障的权利。在具体制度的设置中，《社会保险法》没有明确被保险对象的待遇标准和保障水平，而是代之以“按照国家规定”或者“由国务院规定”等笼统规范，使得保险待遇标准具有极大的随意性。

其次，社会保险待遇的设定与保险费之间对应关系不明确。为了实现国民获得物质帮助的宪法权利，国家通过《社会保险法》建立起强制基本社会保险制度，规定劳动者必须参加保险、缴纳社会保险费。作为实现公民“物质帮助权”的《社会保险法》，未涉及社会保险待遇标准，参保人的社会保险待遇由国务院的有关条例、决定等设置，部分内容甚至由国务院有关部委的规范确立。相关规范确立的社会保险待遇标准，与社会保险基金之间是否存在保险精算关系? 如何体现? 均不得而知。如国务院《关于完善企业职工基本养老保险制度改革的决定》( 国发〔2005〕38 号) 明确规定企业职工基本养老保险待遇的依据和标准，但实际支付给被保险人的养老金却未完全遵循该规定。相对于养老保险待遇，医疗保险以医疗服务的方式提供给付，其给付标准更难确定，由有关权威部门提供医疗服务目录确定医疗给付的基本范围是各国的普遍做法，我国亦如此。但是，《社会保险法》并未明确规定医疗服务目录由谁制定，作为社会保险主管部门的人力资源社会保障部自然成为决定医疗目录的权威机构，同时，人社部还授权省级政府根据各地医疗保险统筹基金的承受能力确定给付范围。所以，目前有国家、省( 直辖市、自治区) 、统筹市县三级医保目录，存在多层级决策。这种被国务院部委和地方政府单方决定的医疗目录，是参保人医疗保险待遇的强制标准，超出目录范围的医疗服务完全由参保人自费承担，不论该药物是否属于维持病患生命或者健康的必要范围，参保人无法通过一定的程序对此表示异议。

不仅社会保险待遇确认依据不明确，而且其变更亦具有极大的随意性，变更主体和变更依据都缺乏相应的规则。如自 2005 年起连续 11 年按不低于 10%的比例提高城镇职工基本养老保险金水平。职工基本养老待遇标准由 1997 年 2005 年国发〔2005〕38 号文确定，但人社部门和财政部于 2005 年发布《关于调整企业退休人员基本养老金的通知》，决定自 2005 年起，连续三年提高企业退休人员基本养老金。三年之后，两部委决定继续调整。人社部、财政部 2016 年 4 月 15 日印发《关于 2016 年调整退休人员基本养老金的通知》，直接决定 2016 年的调幅为 6．5%。调整幅度的确定及增减，均由有关部门直接根据“实际需要”确定，既未考虑保险费与待遇之间的关联性，也未考虑到调整的职权和程序问题。而医保药品目录，从 2000 年原劳动与社会保障部正式颁布《国家基本医疗保险药品目录》，到 2004 年修订的《国家基本医疗和工伤保险药品目录》，2009 年又制定、2016 年再次修订，相关目录产生的依据和标准到底是什么，参保人都无从知晓。饱受争议的失业保险基金支出范围更是如此。我国的失业保险基金长期以来收大于支，存在大量的结余。自 2006 年起，国务院、以及人力资源社会保障部一直致力于扩大失业保险基金的就业促进支出，发布了一系列的通知、规定。在《社会保险法》未授权、《失业保险条例》亦未修改的情形下，有关部门的这些调整显然没有上位法的基础和依据。

针对我国社会保险体系中存在的这些不足，必须按照共享发展理念的要求予以适当的调整。

首先，扩大我国社会保险的覆盖范围。针对工业革命过程中的劳工问题建立的传统社会保险制度，解决的是劳动者在暂时或者永久丧失劳动能力或者劳动机会时的收入替代和健康保障问题。后工业时代的新社会风险有很大的不同: 随着大量女性劳动力从家庭中走出来从事有偿劳动，子女和家庭的照顾风险日趋社会化; 人口老年化程度的提高，老年人的医疗和照顾风险社会化要求提高; 社会服务业的大量兴起导致劳动力市场的灵活性不断加强; 从不断萎缩的工业领域排挤出来的大量劳动力和大量进入城镇就业的劳动力进入就业大军，这些受教育程度相对较低的劳动力失业风险更大。所以，后工业时代社会风险，不仅种类增多，而且风险人群扩大。为了应对这些变化，传统的社会保险制度有了相应的调整。社会风险体系除了保障年老、疾病、工伤、失业风险外，老年和残疾人员的照护问题，也纳入其中，德国已于 1994 年将老年人的照护纳入社会保险体系。工作不稳定、就业时间灵活的非典型就业人员，按照缴费与待遇相关联的原则，其保险待遇要达到维持风险发生时的基本生活需要，国家给予更多的补贴。将公民权的内容引入社会保险体系，由国家承担为全体公民提供基本的养老保障、医疗保障和失业保障的义务，通过社会保险体系实现公民的社会安全权利，是现代社会保险体系发展的基本特点。

依据人人参与、人人共享的理念，我国社会保险体系应当尽可能的将典型化的社会风险纳入其中。在传统的养老、疾病、工伤、失业之外，还应当包含照护保险，将家庭、个人的照护风险纳入社会化管理体系，以适应家庭成员结构和照顾专业化方面的要求。非典型就业人员，可以选择参加职工保险体系和居民保险体系。通过对职保和城乡居保的养老金水平、替代率、投入产出比进行比较发现: 在相同的缴费水平下，职保的养老金水平、替代率、投入产出比均高于城乡居保; 随着缴费年限的增加，城乡居保和职保提供的养老金水平之间的差距不断增大。在经济条件允许的情况下，灵活就业人员参加职保比参加城乡居保更划算。灵活就业人员理性的选择是参加职工保险。现有的职工保险的缴费负担使得绝大多数灵活就业人员无力参加。适当降低职工社会保险的费率，加大对灵活就业人员缴费的政府补贴，可以增加灵活就业人员参加社会保险的比例。对于农业劳动者，国家应当设置与其就业特点一致的社会保险体系，真正解决他们的职业风险。

其次，增强保险的连带互济功能。社会保险团体的划分主要基于风险和预防能力的差异性。具有风险同质性和缴费能力一致性的参保人，连带关系密切，团体的认同度高，更容易组成互助共济的风险分摊团体。多层次、复合式社保体制是当下西方福利国家社会政策实践的主流趋势。我国社会保险体系的构建按照风险类别和职业劳动的参与状况，分为职工的养老、医疗、失业、工伤保险，以及居民的养老和医疗保险，具有相当的合理性。但是，社会保险团体按照劳动者的户籍和身份、用人单位的性质和所属的行政区划等要素再次进行分割缺乏合理依据。摈弃这些人为的因素，使社会保险基金真正回归到以风险分摊和管理效力为基础的保险团体。以职工社会保险体系而论，企业职工与机关事业单位职工基本养老保险制度的统一，只是第一步。在这一基础上，还需要针对机关事业单位职工的基本养老保险统筹基金单独建账、分别管理使用的现状，进行调整和整合，将其统一纳入统筹基金，共同分摊养老风险。职工的基本医疗保险制度，自 1998 年《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》( 国发〔1998〕44 号) 实施以来，已经覆盖了城镇所有的用人单位。现阶段需要解决的问题是如何真正按照上述规定调整到位。整合城乡居民基本医疗保险，建立统一的居民医疗保险制度是实现城乡居民公平享有基本医疗保险权益的举措，已由国务院部署实现: 各省( 区、市) 要于 2016 年 6 月底前对整合城乡居民医疗工作作出规划和部署，各统筹地区要于 2016 年 12 月底前出台具体实施方案。这些举措已经确定了制度调整的方向，贯彻落实还有赖于各级地方政府的努力。提高统筹层次仍然是解决保险团体分散的重要措施。《社会保险法》第 64 条明确规定了统筹的目标: 基本养老保险基金逐步实现全国统筹，其它社会保险基金逐步实现省级统筹。社会保险的基金独立和管理民主是建立保险团体成员连带互济关系的必要条件，也是我国社会保险制度必须加以调整的重要内容。

再次，强化社会保险待遇的权利属性。社会保险的参保人在缴纳保险费的同时，即从风险管理者 ( 可能是国家、或者国家授权的社会公法人) 那里获得了一种安全保障权，即在他们发生法定的社会风险( 疾病、工伤、失业、年老残疾等状态) 时，有权要求获得相应的社会保险待遇。社会保险关系相当于一种“契约关系”，是一种依法成立的权利义务关系，这种关系使得社会保险待遇给付具有某种权利的属性，与由国家单方面提供的社会福利给付的恩惠性有很大的差异。通过社会保险获得的安全并不仅仅意味着社会安全，也意味着法律的确定性。社会保险的个人化还暗含着一种主体权利。如果说社会权或者社会保障权的基本权利属性在很多国家还处于探索阶段的话，社会保险权利则已经被广泛的确认。面对社会保险待遇随意性问题，只有从法律上强化其权利属性。第一，在宪法中明确公民的社会保险权，即规定中华人民共和国公民在年老、疾病、失业、工伤等情形下，享有社会保险权。该权利作为基本权利，要求国家立法机构通过法律对之加以确认和保障。第二，社会保险法等基本法律应对社会保险待遇加以规范和保障。社会保险权在基本法层面主要体现为社会保险待遇请求权，是公民参加保险、缴纳社会保险费的对价。所以，参保人的社会保险待遇与社会保险基金之间的财务关系应当清晰，并且能够满足其发生风险时的经济需求。除此之外，不管是确立、还是变更或者限制剥夺的依据，都应当遵循法律保留原则，除非有明确的授权，政府及其有关部门都无权对之进行调整。