【武大学者·刘国良】社会保险费追缴时效问题研究
来源 :刘国良
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2019-12-03

作者:刘国良,武汉大学法学院经济法专业博士研究生,研究方向为劳动与社会保障法。

文章来源:原文刊载于《税务与经济》2019年05期,感谢作者授权推送。

摘要:《社会保险法》生效后,劳动保障行政部门不再享有追缴社保费的权力,而社保费征收机关尤其经办机构所享有的此项权力来源也由劳动保障行政部门行政委托或部门规章授权转变为法律授权,导致社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条。追缴社保费的权力本身属于行政命令和请求权,不同于属于形成权性质的行政处罚,也不适用《行政处罚法》第29条。面对立法的空白和执法司法的混乱,基于行政比例原则、现代行政程序制度和法治之要求,社保费追缴适用时效既有现实必要性,也有理论支撑。在具体立法出台之前,为填补此项法律漏洞,基于公法之债和征收程序的相似性,可以类推适用《税收征管法》第52条。将来《社会保险法》修改时,可以在借鉴域外经验的基础上,结合我国的具体实际和时效原理,构建一套具体的社保费追缴时效制度。

关键词:社保费追缴 责令改正 法定之债 时效制度

 

 

一 问题导出

2018年7月20日,国税地税征管体制发生新的调整,实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。为提高社会保险资金征管效率,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收,并明确自2019年起,由税务部门统一征收社会保险费。方案一经公布,引发了一系列问题,其中一个最为引人注目的就是社保费的追缴期问题。新形势下此问题之所以引发高度关注,原因主要在于税务部门掌握企业和个人收入信息,特别是社保费进入金税三期系统后,漏缴、欠缴社保的行为将无处遁形。之后,国务院紧急发声对各地追缴企业历史欠缴社会保险费的工作进行规制,在一定程度上降低了企业的担忧和对经济有可能引发的动荡。不过,这似乎不排除劳动者个人投诉举报之后,税务机关对个别企业所展开的单独追缴。同时在国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知( 国发〔2018〕18号)的要求下,地方加强征收的冲动更是不可抑制。而2018年12月24日,国家税务总局山西省税务局、湖北省税务局网站已经发布的公告中均明确了机关事业单位和城乡居民养老保险交由税务部门征收,但对企业养老保险移交事宜却只字未提。2019年3月6日,西安市则率先规定以2019年3月为限,之前欠费继续由各经办机构征收,之后企业职工社保费统一移交税务部门征收。

社保费征收机关的调整一波三折,其背后体现的一个重要问题就是如何处理欠缴社保费的问题。而“追缴企业历史欠缴的社会保险费”并非完全是一个新的问题,当下之所以如此引人注目只不过是基于此次机构改革的衬托而已。对于社会保险费的追缴时效能否适用《劳动保障监察条例》第20条或《行政处罚法》第29条的规定?如果不能适用,有无适用时效的必要性?在正式立法出台之前如何从法律层面解决?将来立法如何对具体时效制度进行构建等问题,目前学界少有涉及,而执法与司法实践也一直存在争议。基于此,本文将围绕社会保险费追缴时效的适用与构建问题展开具体论述。

 

 

二 社会保险费追缴时效制度的现状及后果

(一)我国社会保险费追缴时效制度的现状

《社会保险法》立法的不明确导致执法、司法混乱。《社会保险法》对如何处理用人单位未按时足额缴纳社会保险费的时效问题只字未提,《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第29条虽然做出了一定的规定,但是缺乏可执行性,由此导致执法和司法实践大致呈现出了两种态势:一种是认为对于社保费的追缴应当继续适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。地方劳动保障监察执法实践一般按照该规定进行追缴和处罚,绝大部分法院也是认为应该遵照此条例,比如(2015)深中法行终字第564号、(2015)城中行初字第8号、(2016)粤03行终262号、(2016)粤19行终88号、(2017)冀01行终269号等。同时,还有法院认为“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则,适用两年查处时效的规定”比如(2017)粤20行终390号;另外一种则认为对于社保费的追缴不应适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。原因主要在于该条的规定是针对劳动保障部门对用人单位不缴纳社会保险费用的监察行为而言,其他主体不应适用。比如地方经办机构和税务机关追缴历史欠费则往往认为没有追诉期的限制。人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中,就认为经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第20条第一款2年的追诉期投诉后,一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的,尽量满足参保者诉求,予以解决,以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。(2017)粤20行终390号案中,地税大企业局就认为劳动行政部门的查处行为与社会保险费的征缴行为是相互独立的,受不同的法律部门规制和约束,因此不适用此条例规定。

(二)追缴社会保险费时效不明导致的后果

《社会保险法》本身立法的不明确,导致各地法律适用依据的不统一,使得全国各地在社保费追缴时效的处理上呈现出“同案不同判”的情形,进而严重影响了法律秩序的统一和执法、司法的公正。社保费追缴缺乏明确的时效的限制,使得社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态,既不利于行政相对人主要是用人单位经济生活的长期安排,影响正常的经济生活秩序,也为征收机关选择性执法创造了空间,极有可能造成公权力的滥用,违背平等对待原则,继而导致执法和司法的腐败。同时,受制于“权责一体”的要求,没有时效限制,征收机关展开无限期追缴极大的提高了行政执法成本,浪费行政资源,有违行政比例原则和行政效率原则。

 

三 现状质疑:社会保险费追缴适用2年时效

(一)社保费追缴继续适用《劳动保障监察条例》第20条之质疑

《社会保险法》生效前,社保费征收机关追缴社保费应当适用《劳动保障监察条例》第20条。依据《社会保险费征缴暂行条例》第6条和13条的规定,社保费既可以由税务机关征收也可以由社保经办机构征收,但是,追缴社保费即责令相关用人单位限期缴纳和补足的权力只有劳动保障行政部门和税务机关享有,社会保险经办机构不享有此权力。实践中劳动保障行政部门有时会委托社保经办机构行使该权力。随着《社会保险稽核办法》的制定实施,社保经办机构原来通过“行政委托获得的检查、调查的权力”转变为通过该部门规章授权获得的对社会保险费缴纳情况进行核查的权力。同时,通过该部门规章授权还获得了“责令被稽核对象改正的权力”。从《劳动保障监察条例》的“立法目的”和条例本身的内容来看,劳动保障行政部门依法监察用人单位参加

和缴纳社会保险的内容,可以看作是对《社会保险费征缴暂行条例》第三章—劳动保障行政部门监督检查用人单位缴费内容的的具体化。依据《劳动保障监察条例》第18条的规定,劳动保障行政部门有权根据调查、检查结果依法作出行政处罚或责令改正等处理决定。而《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效即行政查处或监察时效就是能否做出行政处罚或责令改正的时效。换言之,当劳动保障行政部门发现用人单位少缴、欠缴社保费后,能否继续追缴即责令改正是应该受到2年时效的限制的。此外,需要注意的一点是,司法实践中,有观点认为社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为,因此不适用《劳动保障监察条例》2年时效的限制,则是没有认识到社保经办机构本质上是在经由劳动保障行政透过部门规章即《社会保险稽核办法》的授权而代行劳动保障行政部门的职责。

对于税务机关追缴社保费的行为,本文认为,同样应该适用《劳动保障监察条例》所规定的2年时效的限制。原因有以下几点:第一,《社会保险费征缴暂行条例》第13条统一规定,由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳,税务机关行使的此项权力和劳动保障部门并无本质区别。第二,《劳动保障监察条例》效力位阶属于行政法规,基于法之安定性和妥当性以及法适用的公平性的考量,有必要适用2年时效的限制。

而在《社会保险法》生效后,社保费征收机构追缴社保费的权力则不应再适用《劳动保障监察条例》第20条。《社会保险法》第61条和63条第1款明确规定,依法按时足额征收社会保险费的义务主体是社保费征收机构,用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。第86条明确指出责令限期缴纳或者补足社保费的主体是社保费征收机构,作出罚款的主体则是社会保险行政部门(原劳动保障行政部门)。同时该法第7条和第8条分别对社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责进行了明确划分。由此可以推出,社会保险行政部门不再享有责令相关用人单位限期缴纳和补足社保费的权力,而社保经办机构所行使的此项权力来源,也由劳动保障行政部门委托或通过部门规章授权转变为全国人大通过法律直接授权,其和税务部门均是通过法律的直接授权专享此权力。换言之,《社会保险法》生效后,一方面,社会保险行政部门不再享有责令改正的权力,另一方面,社保经办机构所行使的此项权力获得了独立性,进而导致不再适用《劳动保障监察条例》第20条。

而且,在此次机构改革背景下,社保费征收机构统一为税务机关,一方面,其原来基于横向公平而适用《劳动保障监察条例》第20条的理由也荡然无存;另一方面,税务机关本身独立于劳动保障行政部门,基于法律调整主体的不同,追缴社保费的权力也不应再适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效。

(二)社保费追缴适用《行政处罚法》第29条之质疑

社保费的追缴即社保费征收机关责令限期缴纳或补足社保费的行为在法律上具体表现为责令改正,但是对于责令改正的具体法律属性,存在不同看法。一方面,学界主要有“‘行政处罚说’‘行政命令说’‘行政强制措施说’”三种学说;另一方面,实践中,人社部在对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中,明确指出《劳动保障监察条例》第二十条规定为劳动保障行政执法时效规定,系依据《行政处罚法》第二十九条规定制定,同时有关处理社保费争议的司法实践也有认为“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则,适用两年查处时效的规定”比如(2017)粤20行终390号。

本文认为责令改正属于行政命令而非行政处罚。原因如下:1.违反义务的后果不同。责令改正是要求义务人履行其本该承担的法律义务,而行政处罚则是要求义务人承担额外的义务。换句话说,责令改正所要求的义务可以看作是第一性的或本源性义务,重在对违法状态的直接消除、合法状态的直接修复,义务人没有产生额外的经济损失;而行政处罚所要求履行的义务则是第二性义务或次生性义务,往往是由于义务人没有改正违法行为导致的额外的经济损失。2.“惩戒性”的程度不同。责令改正本身具有一定的惩戒性,但是此种惩戒与行政处罚意义上的惩戒性是不同的。前者强调的是一种相对柔和的督促或主动的请求,期望义务人自觉履行义务,其对违法行为的纠正是一种等价性的修复;后者则是对义务人课以新的义务,是一种更加严厉和实质性的督促,此种惩罚是不可能等价的[]。3.保障措施不同。对于违反行政命令的行为,往往是对义务人给与行政制裁比如行政处罚,而对于违反行政处罚决定的行为,往往会导致行政强制执行。

另外,社会保险本身具有强制性和法定性。依据《社会保险法》第60条,用人单位有按时申报和缴纳社会保险费的法定义务。用人单位未依法按照法律规定履行缴费义务的,依照该法63条,社保费征收机构首先应当通过责令改正的的方式强制追缴欠缴的社保费。而责令改正本身并没有产生新的义务,只是对用人单位原义务的确认,属于公法上的金钱给付请求权。“而行政处罚为裁处权,系为公法上形成权,因处罚而产生的相应的给付义务才属于公法上的请求权”。以台湾地区的法律亦可作为论证。其社保费追缴时效来源于《行政程序法》时效的有关规定,与《行政罚法》所规定时效不同。《行政罚法》第27条规定,行政罚之裁处权,因三年期间之经过而消灭。《国民年金法》《劳工保险条例》对追缴保费行为之时效均未作规定。而《行政程序法》第 131 条规定,公法上之请求权,于请求权人为行政机关时,除法律另有规定外,因五年间不行使而消灭。

因此,《社会保险法》生效后,社保费征收机构追缴社保费的行为既不能继续适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的行政执法时效,也不能适用《行政处罚法》第29条所规定的行政处罚追责时效。

 

四 社会保险费追缴适用时效的法理基础

(一)社保费追缴适用时效乃行政比例原则应有之义

受制于“权责一体”的要求,如果没有时效限制,征收机关就应该对相关用人单位展开无限期追缴。而行政比例原则要求在实现公共利益的目标与手段之间进行权衡。一方面要求将对相对人的损害降到最少,另一方面则要求行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所欲实现行政目的的价值。现实中用人单位欠缴社保费,一方面,原因具有复杂性。既有可能是用人单位的过错,也有可能是劳动者的过错,还有可能是政府的政策导致,也不排除征收机关本身存在过错;另一方面,追缴不具有可执行。对欠费企业展开集中追缴,会极大的加剧用人单位成本,甚至导致企业集中破产,继而造成严重的社会问题。即使要求违法企业分期偿付所欠社保费,也不具有可执行。因为我国中小微企业的平均寿命不足3年,而它们往往是违法的主体。同时,在企业普遍性违法的现状下,无限期展开社保费的追缴,无论是在证据的收集还是人员投入等方面都会极大的提高行政执法成本,得不偿失。

(二)社保费追缴适用时效乃现代程序制度必然要求

依法行政是行政法的基本原则。程序的正当是依法行政的具体体现。程序正当除包括要求事前信息公开、事中参与以及事后反馈之外,行政时效也是其重要组成部分。现代行政程序制度的价值目标是制约公权力和保护相对人的合法权益,这就要求在保证公平的基础上追求效率。而行政时效制度的设置本身就是现代行政程序制度价值目标的具体体现。其一方面要求行政主体在法定期限内,迅速正确的行使权力,提高行政效率;另一方面则旨在对义务人长期不履行义务的这种既成事实状态的巩固和维护,防止社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态,影响用人单位经济生活的长期安排和经济生活秩序的展开。而缺乏时效限制极易导致征收机关选择性执法,诱发权力腐败,对用人单位产生新的不公。

(三)社保费追缴适用时效乃法治题中之义

时效制度源于古罗马法,并相继被各国法律制度所继受。为权力与权利设置时效乃人类社会法治的应然要求。我国刑事处罚、行政处罚以及民事权利行使均有明确的时效限制。其中,《刑法》第87条,不仅根据不同情况明确规定了追究犯罪分子刑事责任5-15年不等的有效期限,甚至规定了20年的最长期限。《行政处罚法》第29条规定了不超过2年的行政处罚追责时效。《民法总则》第188条,不仅规定了一般3年的有效期,还规定了最长不超过20年的诉讼时效。一方面,“举重以明轻”,对具有严重社会危害性的犯罪行为和较轻社会危害性的一般违法行为之惩戒都有时效限制,作为一种强制义务人履行其本源性义务的社保费追缴行为更应有时效限制;另一方面,追缴社保费的权力属于公法上的金钱请求权,其作为一种以财产的价值为内容的公法关系,在其为财产关系之点,与私法关系最为近似。基于公正之要求,同样性质的法律关系应遵照同样的规律。因此,除因公法关系之特别性质之外,以财产的价值为内容的公法关系,同样可以适用私法的规律。私法请求权的消灭适用时效的限制,公法上的金钱请求权也不存在例外的理由。因此,时效制度是法治的题中之义,基于维护法律体系的统一性,追缴社保费也理应受到时效限制,否则将对现有的法律秩序的统一性造成冲击,有违法治本意。

基于此,作为一种特殊的行政法律关系,《社会保险法》生效之后,为维护公民、法人及其他主体的基本财产权和基本的经济自由,征收机关对社保费的追缴仍旧有必要存在时效限制。

 

五 社保费追缴时效法律漏洞之填补

(一)法律漏洞的认定

法的价值在于透过法律规范本身来实现和维护社会正义秩序。如果一个生活类型缺乏法律规范,而且对由此而带来的问题也不属于法外空间,那么此种情形被认为是法律对该问题的不圆满性,此种法律体系上之违反计划的不圆满状态便是所谓的法律漏洞。法律漏洞认定的重要标准即是应被规范的生活事实根本未被规范。一方面,《社会保险法》生效之后,征收机关对社保费的追缴缺乏明确的时效限制;另一方面,对于社保费追缴权进行时效的限制也不属于法外空间。因此,对于社保费追缴时效欠缺法律规定的情形当属法律漏洞。而且,此种法律漏洞具体来看又属于有认知的、明显的和自始的法律漏洞。

(二)法律漏洞的补充办法

一般行政法上,除行政处罚法外,一般都认可法律漏洞补充的合法性。依法行政原则并不禁止一般法律漏洞补充或类推适用,尤其法律漏洞补充导致对人民有利的结果时,更为法律所许可。只是在公法上法律漏洞补充的范围,相较于私法领域上得到广泛认可程度,在一定程度上更受法律保留与法安定性原则限制而已。社会保险法作为一种特殊的行政法,自然应当在一定在限度内允许对法律漏洞之填补,尤其在对相对人之有利的情形下,更不为法律所禁止。

法律漏洞的补充方法主要有类推适用、目的性限缩、目的性扩张以及创制性补充四种。其中所谓类推适用系指将法律上的明文规定,适用到不是该法律规定所直接规范的情形,但其法律上的重要特征与法律所明文规定者相同的案型。本文认为,对于社保费的追缴时效问题,在《社会保险法》对此作出具体规定之前,基于社保费征收机关统一为税务机关的背景,虽不能直接适用《税收征管法》,但可以类推适用《税收征管法》有关税收追征期的规定进行处理。

税务机关追缴社保费时不能直接适用《税收征管法》。原因有以下两点:第一,《税收征管法》和《社会保险法》的立法目的不同。前者规范的是税收的征收行为,立法目的是为了加强税收征收管理,规范税收征收和缴纳行为,保障国家税收收入,保护纳税人的合法权益,促进经济和社会发展。后者则是为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定。第二,作为社保基金的一种来源,无论是作为社保费还是社保税其与传统的税收都存在很大的区别。社会保险所具有的专款专用性和一定程度的直接具体的返还性(即存在一定程度的对价给付关系的社保待遇)与传统税收的公用性和返还的间接性或抽象性存在冲突。因此,不能当然适用《税收征管法》的有关规定。

之所以可以类推适用《税收征管法》,一方面,因为社会保险法律关系与税收债务关系均为公法之债,二者法律关系性质相同。关于社会保险法律关系的性质目前主要有“行政契约说”“行政处分说”以及“公法之债说”。本文认为我国的社会保险法律关系为公法之债。原因如下:首先,相较于“行政处分说”,“公法之债说”更强调法律关系主体之间的法律地位的平等性,更注重对投保人和被保险人权利的保护,而且缴纳社保费的义务系基于法律规定而非征收机关核定而产生,核定社保费的行为仅对社保费缴纳到期具有意义。相较于“行政契约说”,社会保险法律关系内容比如社保费的缴费基数、费率以及社保待遇等系基于法律明确规定,该内容统一适用于保险人和被保险人,不存在当事人之间的意思表示的空间。其次,我国《社会保险法》第58条明确规定,用人单位应当自用工之日起三十日之内为劳动者办理社会保险登记。未办理登记的,由经办机构核定其应当缴纳的社保费。由此可以推出社会保险法律关系于用工之日起产生,此种产生并非基于双方当事人之间的合意产生,也非基于经办机构行政决定而产生。而税收债务关系的法律性质之传统的国家权力说已经被公法之债说所取代。此外,税收征管的一般程序与社保费的征收程序在与法律的相关的关键环节上有很大的相似性,都包括登记、申报、核定以及征收等程序。其相关节点的法律意义也基本相同。另一方面,《税收征管法》第52条在追缴税款时区分了征收机关和纳税义务人的过错,较好的体现了责任与过错的一致性。而这与我国现实社保费少缴、欠缴的原因较为符合。既能够为社保费的追缴提供一个正确的方向,同时也能够维持公权力主体的公信力。

 

六 社会保险费追缴时效制度的具体构建

(一)社保费追缴时效的长度

德国《社会法典》第四编第25条(§25SGBIVVerjährung)规定,征收社保费,超过四年无效。对于故意不缴纳社保费的最长追缴期不得超过三十年。

日本《健康保险法》第193条规定,征收保险费、或要求其返还的权利以及获得保险给付的权利,超过两年失效。《国民健康保险法》第110条规定,保险费及其他依据本法规定征收的费用,超过两年失效。《厚生年金保险法》第92条规定,征收保费及法律规定的其他费用或者接受返还的权利,经五年不行使而消灭。《介护保险法》第200条规定,征收保费、滞纳金及法律规定的其他费用,两年后时效消灭。《国民年金法》第102条规定,保险费其他按照本法规定征收或者接受其返还相关费用的权利,经过两年后,因时效而消失。

韩国《国民年金法》第115条规定,国民年金公团征收或接受返还保险费以及其他依据本法所规定的其他费用的权利,因三年间不行使而消灭。

我国台湾地区《全民健康保险法》第88条规定,保险对象违反第十一条规定参加保险者,除追缴短缴之保险费外,并处新台币三千元以上一万五千元以下罚锾。前项追缴短缴之保险费,以最近五年内之保险费为限。《行政程序法》第131 条规定,公法上之请求权,于请求权人为行政机关时,除法律另有规定外,因五年间不行使而消灭。由于《国民年金法》《劳工保险条例》对追缴保费行为时效均未作规定,则参照适用《行政程序法》第131条。

总结上述国家和地区有关社会保险法律的规定,有以下几点值得借鉴:1.为社保费的追缴设置一定的时效是各国通例;2.对于社保费的追缴时效,一般做出了2-5年不等的规定;3.德国对于故意不缴纳社保费的行为专门做出了不超过30年的时效。

可见我国立法的不明确有违世界各国之通例,凸显了立法的不完善,有必要仿照他国设置合适的时效。其中,对于故意逃避缴纳社保费的行为是否应该有时效限制,需要作出特别讨论。本文认为,对于逃避缴纳社保费的违法行为,对其追缴的期间也有必要做出特别规定而不是无期限可以追缴。原因如下:1.《民法总则》规定一般最长诉讼时效为20年;《刑法》规定的最长追诉期为20年;《行政诉讼法》规定的最长诉讼时效为20年。虽然,《税收征收管理法》对偷税、骗税的,税务机关追缴其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款没有期限限制,旨在试图宣示此类违法犯罪行为永远逃脱不了法律的制裁。但德国、日本、韩国以及我国台湾地区则对此分别作出了10年、7年、5年和7年的规定。2.欠缴社保费的行为属于经济责任,而且并非所有欠缴社保费和骗取社会保险待遇的行为都构成犯罪。“举重以明轻”,最为严厉的刑事责任尚有最长时效限制,对于尚未构成犯罪的一般的欠缴社保费违法行为更应该有时效限制。3.如果社保费追缴期无限制,客观上也不大具有可执行性。比如公司被注销或者相关证据灭失等会导致强制追缴成为空谈。另外,如无期限限制,社保费征收机关权利存在滥用可能,进而对社保费缴纳义务人造成不平等。

立法者应给予一个明确的消灭时效期间范围,容许行政权在一合理的时间范围内去执行法律,故消灭时效期间不宜太短,以免无法达成每个法规范目标以及确保实体法上正义。因此,对于追缴时效的长度,笔者认为可以分情况分类作出如下规定:(1)非因缴费人、扣缴义务人的过错,致使缴费人、扣缴义务人未交或少缴社保费的,征收机关在2年内可以要求义务人补缴,但不得加收滞纳金;(2)因缴费人、扣缴义务人原因,且非故意未缴或者少缴社保费造成漏缴社保费的,征收机关在4年内可以追缴社保费、滞纳金;(3)有特殊情况的(比如前款条件下,累计数额超过10万元的),追缴期可以延长到5年;(4)对逃避缴纳社保费的,社保费征收机关追缴未缴或少缴的社会保险费,不受前款规定期限的限制,但最长不得超过20年。

对社保费追缴期间之所以做出如上规定,还有以下原因:首先,根据主体以及过错程度的不同做出不同规定能够较好体现责任与过错一致性。其次,横向来看,我国《行政处罚法》对时效做出2年的一般规定,《民法总则》则做出了3年的一般规定,《税收征管法》也做出了3-5年的不同规定;纵向来看,《劳动保障监察条例》则做出了2年的时效规定。做出上述规定能够在一定程度上体现法律规定的连续性并增加法律关系主体的可接受性,从而既能有效维护公共利益,又可以避免因社保费征收机关权力久不行使而对社保费缴纳义务人造成不必要的损失。

(二)社保费追缴时效的起算点

追缴社保费是社保费征收机关的法定职责,在法定要件具备时即可行使即应行使,即其起算点自请求权产生之日起计算。因此,对于追缴期间的起算点,可以作如下规定:对于代扣代缴的社会保险费,针对缴纳社保费义务人的,应当自缴纳社保费义务发生之日起计算;针对扣缴义务人的,如果扣缴义务人在法定期间内及时申报,应当自申报之日起计算,如果扣缴义务人没有在法定期间内申报,应自法律规定的社保申报期届满之日起计算。

(三)社保费追缴时效期间的中断

追缴期间的中断,是指追缴期间进行过程中,一定法定事由的发生导致已进行的追缴期间全部归于无效,追缴期间重头开始计算。法律设定时效中断的原因就在于消灭时效制度旨在催促权利人积极行使权利,惩罚其怠于行使权利,既然权利人积极主张权利,时效设置就已经没有意义。其对于社保费征收机关追缴权的行使而言同样如此。

德国《社会法典》第四编第25条(§25SGBIVVerjährung)规定,在诉讼时效的停止、暂不完成和重新开始进行以及法律效果方面参照《民法典》的有关规定。时效在雇主审计期间受到限制,审计时效的限制也适用于因工作合同而为雇主工作的分包商及其他分包商。限制应由向雇主或雇主指派的部门进行审核之日开始,并以申报缴费的方式结束,最迟在审核完成后六个日历月届满后终止。如果由于审查机构无法控制的原因,导致检查开始较晚,则应由保险人在审核通知中原来指定的日期开始。

日本《健康保险法》第193条规定,保费的缴纳通知或督促效力,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,具有时效中断的效力。《国民健康保险法》第110条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。《厚生年金保险法》第92条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。《介护保险法》第200条规定,与民法第153条规定不同,对保费及其他法律规定的费用的督促,产生时效中断的效力。《国民年金法》第102条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。

韩国《国民年金法》第115条第3款规定,通知缴纳(养老)保险费或其他本法所规定的费用、责令缴纳本法第95(1)条所述的费用(社保费以及其他到期费用)以及请求支付养老金或返还超额缴纳或错误缴纳的保险费用等行为,均可导致诉讼时效的中断。第4款规定,根据第(3)款中断的诉讼时效,应从通知或缴款要求书规定的付款期届满之日起重新开始。

台湾《行政程序法》第131条规定,公法上之请求权时效,因行政机关为实现该权利所作成之行政处分而中断。

我国《民法总则》第195条对诉讼时效中断的情形做出了诸如提出诉讼、一方当事人提出请求和同意履行义务等具体规定。

基于此,对于追缴期间的中断可作出如下规定:有下列情形之一的,追缴期间中断,从中断、有关程序终结时起,追缴期间重新计算:(1)社保费征收机关向社保费缴纳义务人书面提出履行请求;(2)社保费缴纳义务人同意履行义务(包括缓期履行、延期履行、停止执行、提供担保等);(3)强制执行措施;(4)申报破产债权 ;(5)与请求履行义务具有同等效力的其他情形。

(四)社保费追缴时效期满法律效力

对于社保费追缴期间届满的法律效果,笔者认为我国宜采纳实体权利消灭说,即追缴期届满后,社会保险债务关系请求权消灭,社保费征收机关不得再进行社保费追缴及处罚。本文之所以采纳实体权利消灭说而非诉权消灭说或附条件的请求权消灭说(即抗辩权发生说),原因既有因保险人与被保险人力量之悬殊,个人不便行使抗辩权和公权力滥用之考量,也有基于公法本身的强制性与自然债务不容之理和贯彻平等原则统一处理大量重复性社保费事件,平等对待义务人之斟酌。另外,社保费征收机关对于保费缴纳义务人之公法请求权,采纳实体权利消灭说,也可以避免人民因不谙法令,不知时效抗辩而遭受不利益。[]比如我国台湾地区《行政程序法》第131条就规定,公法上请求权因时效完成而当然消灭。

 

七 结论

社会保险费追缴时效的问题主要分为三个部分:一是能否适用现有的法律规范《劳动保障监察条例》或《行政处罚法》所规定的2年时效;二是在《社会保险法》对此做出明确规定之前,基于立法的空白和实践的需要,如何填补社保费追缴时效法律漏洞;三是将来修改《社会保险法》时,如何对追缴时效问题做出具体规定。本文指出,一方面《社会保险法》生效后,社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条,也不应适用《行政处罚法》第29条;另一方面社保费追缴适用时效既有现实要求也有理论基础。在具体立法出台之前,为填补此项法律漏洞,立基于社会保险法律关系和税收债务关系同为公法之债的法律属性以及二者征收程序的相似性,可以暂时类推适用《税收征管法》第52条来解决社保费追缴期的问题。但是类推适用只能解决燃眉之急,要真正从根本上解决问题还有待于将来《社会保险法》对此做出具体明确的规定。着眼于将来正式立法出台,本文在借鉴域外经验的基础上,结合我国的实际和时效的原理,为社保费的追缴构建出了一套相对独立完整的时效制度。而社保费追缴时效制度的具体构建,一方面既可以弥补现行立法的空白,完善现有的社会保险法律制度,并有效破解执法与司法的混乱局面;另一方面也必然缓解由税务部门统一征收社会保险费给企业尤其是民营企业带来的巨大恐慌,并进而推动社会保险征收体制从“弱征管、高费率”向“低费率、强征管”方向的成功转型。

但是,社保费征缴体制的真正转型成功与否,绝非仅凭借时效制度本身就能完全解决问题。社保费征缴体制转型面临的原因和困境具有复杂性和多样性,需要同时实施多种配套措施。当下,仅从政策层面解决社保费追缴时效问题并不符合法治国家之要求。加快立法的出台,为社会保险费的追缴建立一套合适的时效制度显得尤为紧迫和重要。除了构建时效制度解决部分问题之外,还需要加强诸如明确社会保险人角色、做实缴费基数与降低社保费率、保证缴纳保费与待遇给付相一致等配套措施的结合,如此方能真正使得社会保险征收体制实现顺利转型和良性运行。

 

 

 

 

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【武大学者·刘国良】社会保险费追缴时效问题研究
来源:刘国良
浏览数:4764
2019-12-03

作者:刘国良,武汉大学法学院经济法专业博士研究生,研究方向为劳动与社会保障法。

文章来源:原文刊载于《税务与经济》2019年05期,感谢作者授权推送。

摘要:《社会保险法》生效后,劳动保障行政部门不再享有追缴社保费的权力,而社保费征收机关尤其经办机构所享有的此项权力来源也由劳动保障行政部门行政委托或部门规章授权转变为法律授权,导致社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条。追缴社保费的权力本身属于行政命令和请求权,不同于属于形成权性质的行政处罚,也不适用《行政处罚法》第29条。面对立法的空白和执法司法的混乱,基于行政比例原则、现代行政程序制度和法治之要求,社保费追缴适用时效既有现实必要性,也有理论支撑。在具体立法出台之前,为填补此项法律漏洞,基于公法之债和征收程序的相似性,可以类推适用《税收征管法》第52条。将来《社会保险法》修改时,可以在借鉴域外经验的基础上,结合我国的具体实际和时效原理,构建一套具体的社保费追缴时效制度。

关键词:社保费追缴 责令改正 法定之债 时效制度

 

 

一 问题导出

2018年7月20日,国税地税征管体制发生新的调整,实行以国家税务总局为主与省(自治区、直辖市)政府双重领导管理体制。为提高社会保险资金征管效率,将基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等各项社会保险费交由税务部门统一征收,并明确自2019年起,由税务部门统一征收社会保险费。方案一经公布,引发了一系列问题,其中一个最为引人注目的就是社保费的追缴期问题。新形势下此问题之所以引发高度关注,原因主要在于税务部门掌握企业和个人收入信息,特别是社保费进入金税三期系统后,漏缴、欠缴社保的行为将无处遁形。之后,国务院紧急发声对各地追缴企业历史欠缴社会保险费的工作进行规制,在一定程度上降低了企业的担忧和对经济有可能引发的动荡。不过,这似乎不排除劳动者个人投诉举报之后,税务机关对个别企业所展开的单独追缴。同时在国务院关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知( 国发〔2018〕18号)的要求下,地方加强征收的冲动更是不可抑制。而2018年12月24日,国家税务总局山西省税务局、湖北省税务局网站已经发布的公告中均明确了机关事业单位和城乡居民养老保险交由税务部门征收,但对企业养老保险移交事宜却只字未提。2019年3月6日,西安市则率先规定以2019年3月为限,之前欠费继续由各经办机构征收,之后企业职工社保费统一移交税务部门征收。

社保费征收机关的调整一波三折,其背后体现的一个重要问题就是如何处理欠缴社保费的问题。而“追缴企业历史欠缴的社会保险费”并非完全是一个新的问题,当下之所以如此引人注目只不过是基于此次机构改革的衬托而已。对于社会保险费的追缴时效能否适用《劳动保障监察条例》第20条或《行政处罚法》第29条的规定?如果不能适用,有无适用时效的必要性?在正式立法出台之前如何从法律层面解决?将来立法如何对具体时效制度进行构建等问题,目前学界少有涉及,而执法与司法实践也一直存在争议。基于此,本文将围绕社会保险费追缴时效的适用与构建问题展开具体论述。

 

 

二 社会保险费追缴时效制度的现状及后果

(一)我国社会保险费追缴时效制度的现状

《社会保险法》立法的不明确导致执法、司法混乱。《社会保险法》对如何处理用人单位未按时足额缴纳社会保险费的时效问题只字未提,《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》第29条虽然做出了一定的规定,但是缺乏可执行性,由此导致执法和司法实践大致呈现出了两种态势:一种是认为对于社保费的追缴应当继续适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。地方劳动保障监察执法实践一般按照该规定进行追缴和处罚,绝大部分法院也是认为应该遵照此条例,比如(2015)深中法行终字第564号、(2015)城中行初字第8号、(2016)粤03行终262号、(2016)粤19行终88号、(2017)冀01行终269号等。同时,还有法院认为“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则,适用两年查处时效的规定”比如(2017)粤20行终390号;另外一种则认为对于社保费的追缴不应适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的执法时效。原因主要在于该条的规定是针对劳动保障部门对用人单位不缴纳社会保险费用的监察行为而言,其他主体不应适用。比如地方经办机构和税务机关追缴历史欠费则往往认为没有追诉期的限制。人力资源社会保障部对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中,就认为经办机构接到超过《劳动保障监察条例》第20条第一款2年的追诉期投诉后,一般也按程序进行受理。对能够提供佐证材料的,尽量满足参保者诉求,予以解决,以减少企业职工临近退休时要求企业足额补缴欠费的问题发生。(2017)粤20行终390号案中,地税大企业局就认为劳动行政部门的查处行为与社会保险费的征缴行为是相互独立的,受不同的法律部门规制和约束,因此不适用此条例规定。

(二)追缴社会保险费时效不明导致的后果

《社会保险法》本身立法的不明确,导致各地法律适用依据的不统一,使得全国各地在社保费追缴时效的处理上呈现出“同案不同判”的情形,进而严重影响了法律秩序的统一和执法、司法的公正。社保费追缴缺乏明确的时效的限制,使得社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态,既不利于行政相对人主要是用人单位经济生活的长期安排,影响正常的经济生活秩序,也为征收机关选择性执法创造了空间,极有可能造成公权力的滥用,违背平等对待原则,继而导致执法和司法的腐败。同时,受制于“权责一体”的要求,没有时效限制,征收机关展开无限期追缴极大的提高了行政执法成本,浪费行政资源,有违行政比例原则和行政效率原则。

 

三 现状质疑:社会保险费追缴适用2年时效

(一)社保费追缴继续适用《劳动保障监察条例》第20条之质疑

《社会保险法》生效前,社保费征收机关追缴社保费应当适用《劳动保障监察条例》第20条。依据《社会保险费征缴暂行条例》第6条和13条的规定,社保费既可以由税务机关征收也可以由社保经办机构征收,但是,追缴社保费即责令相关用人单位限期缴纳和补足的权力只有劳动保障行政部门和税务机关享有,社会保险经办机构不享有此权力。实践中劳动保障行政部门有时会委托社保经办机构行使该权力。随着《社会保险稽核办法》的制定实施,社保经办机构原来通过“行政委托获得的检查、调查的权力”转变为通过该部门规章授权获得的对社会保险费缴纳情况进行核查的权力。同时,通过该部门规章授权还获得了“责令被稽核对象改正的权力”。从《劳动保障监察条例》的“立法目的”和条例本身的内容来看,劳动保障行政部门依法监察用人单位参加

和缴纳社会保险的内容,可以看作是对《社会保险费征缴暂行条例》第三章—劳动保障行政部门监督检查用人单位缴费内容的的具体化。依据《劳动保障监察条例》第18条的规定,劳动保障行政部门有权根据调查、检查结果依法作出行政处罚或责令改正等处理决定。而《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效即行政查处或监察时效就是能否做出行政处罚或责令改正的时效。换言之,当劳动保障行政部门发现用人单位少缴、欠缴社保费后,能否继续追缴即责令改正是应该受到2年时效的限制的。此外,需要注意的一点是,司法实践中,有观点认为社会保险费的稽核整改与劳动保障违法查处行为属于不同的行政行为,因此不适用《劳动保障监察条例》2年时效的限制,则是没有认识到社保经办机构本质上是在经由劳动保障行政透过部门规章即《社会保险稽核办法》的授权而代行劳动保障行政部门的职责。

对于税务机关追缴社保费的行为,本文认为,同样应该适用《劳动保障监察条例》所规定的2年时效的限制。原因有以下几点:第一,《社会保险费征缴暂行条例》第13条统一规定,由劳动保障行政部门或者税务机关责令限期缴纳,税务机关行使的此项权力和劳动保障部门并无本质区别。第二,《劳动保障监察条例》效力位阶属于行政法规,基于法之安定性和妥当性以及法适用的公平性的考量,有必要适用2年时效的限制。

而在《社会保险法》生效后,社保费征收机构追缴社保费的权力则不应再适用《劳动保障监察条例》第20条。《社会保险法》第61条和63条第1款明确规定,依法按时足额征收社会保险费的义务主体是社保费征收机构,用人单位未按时足额缴纳社会保险费的,由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足。第86条明确指出责令限期缴纳或者补足社保费的主体是社保费征收机构,作出罚款的主体则是社会保险行政部门(原劳动保障行政部门)。同时该法第7条和第8条分别对社会保险行政部门和社会保险经办机构的职责进行了明确划分。由此可以推出,社会保险行政部门不再享有责令相关用人单位限期缴纳和补足社保费的权力,而社保经办机构所行使的此项权力来源,也由劳动保障行政部门委托或通过部门规章授权转变为全国人大通过法律直接授权,其和税务部门均是通过法律的直接授权专享此权力。换言之,《社会保险法》生效后,一方面,社会保险行政部门不再享有责令改正的权力,另一方面,社保经办机构所行使的此项权力获得了独立性,进而导致不再适用《劳动保障监察条例》第20条。

而且,在此次机构改革背景下,社保费征收机构统一为税务机关,一方面,其原来基于横向公平而适用《劳动保障监察条例》第20条的理由也荡然无存;另一方面,税务机关本身独立于劳动保障行政部门,基于法律调整主体的不同,追缴社保费的权力也不应再适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的2年的行政执法时效。

(二)社保费追缴适用《行政处罚法》第29条之质疑

社保费的追缴即社保费征收机关责令限期缴纳或补足社保费的行为在法律上具体表现为责令改正,但是对于责令改正的具体法律属性,存在不同看法。一方面,学界主要有“‘行政处罚说’‘行政命令说’‘行政强制措施说’”三种学说;另一方面,实践中,人社部在对十二届全国人大五次会议第5063号建议的答复中,明确指出《劳动保障监察条例》第二十条规定为劳动保障行政执法时效规定,系依据《行政处罚法》第二十九条规定制定,同时有关处理社保费争议的司法实践也有认为“责令改正适用行政处罚行为的追诉原则,适用两年查处时效的规定”比如(2017)粤20行终390号。

本文认为责令改正属于行政命令而非行政处罚。原因如下:1.违反义务的后果不同。责令改正是要求义务人履行其本该承担的法律义务,而行政处罚则是要求义务人承担额外的义务。换句话说,责令改正所要求的义务可以看作是第一性的或本源性义务,重在对违法状态的直接消除、合法状态的直接修复,义务人没有产生额外的经济损失;而行政处罚所要求履行的义务则是第二性义务或次生性义务,往往是由于义务人没有改正违法行为导致的额外的经济损失。2.“惩戒性”的程度不同。责令改正本身具有一定的惩戒性,但是此种惩戒与行政处罚意义上的惩戒性是不同的。前者强调的是一种相对柔和的督促或主动的请求,期望义务人自觉履行义务,其对违法行为的纠正是一种等价性的修复;后者则是对义务人课以新的义务,是一种更加严厉和实质性的督促,此种惩罚是不可能等价的[]。3.保障措施不同。对于违反行政命令的行为,往往是对义务人给与行政制裁比如行政处罚,而对于违反行政处罚决定的行为,往往会导致行政强制执行。

另外,社会保险本身具有强制性和法定性。依据《社会保险法》第60条,用人单位有按时申报和缴纳社会保险费的法定义务。用人单位未依法按照法律规定履行缴费义务的,依照该法63条,社保费征收机构首先应当通过责令改正的的方式强制追缴欠缴的社保费。而责令改正本身并没有产生新的义务,只是对用人单位原义务的确认,属于公法上的金钱给付请求权。“而行政处罚为裁处权,系为公法上形成权,因处罚而产生的相应的给付义务才属于公法上的请求权”。以台湾地区的法律亦可作为论证。其社保费追缴时效来源于《行政程序法》时效的有关规定,与《行政罚法》所规定时效不同。《行政罚法》第27条规定,行政罚之裁处权,因三年期间之经过而消灭。《国民年金法》《劳工保险条例》对追缴保费行为之时效均未作规定。而《行政程序法》第 131 条规定,公法上之请求权,于请求权人为行政机关时,除法律另有规定外,因五年间不行使而消灭。

因此,《社会保险法》生效后,社保费征收机构追缴社保费的行为既不能继续适用《劳动保障监察条例》第20条所规定的行政执法时效,也不能适用《行政处罚法》第29条所规定的行政处罚追责时效。

 

四 社会保险费追缴适用时效的法理基础

(一)社保费追缴适用时效乃行政比例原则应有之义

受制于“权责一体”的要求,如果没有时效限制,征收机关就应该对相关用人单位展开无限期追缴。而行政比例原则要求在实现公共利益的目标与手段之间进行权衡。一方面要求将对相对人的损害降到最少,另一方面则要求行政主体对相对人合法权益的干预不得超过所欲实现行政目的的价值。现实中用人单位欠缴社保费,一方面,原因具有复杂性。既有可能是用人单位的过错,也有可能是劳动者的过错,还有可能是政府的政策导致,也不排除征收机关本身存在过错;另一方面,追缴不具有可执行。对欠费企业展开集中追缴,会极大的加剧用人单位成本,甚至导致企业集中破产,继而造成严重的社会问题。即使要求违法企业分期偿付所欠社保费,也不具有可执行。因为我国中小微企业的平均寿命不足3年,而它们往往是违法的主体。同时,在企业普遍性违法的现状下,无限期展开社保费的追缴,无论是在证据的收集还是人员投入等方面都会极大的提高行政执法成本,得不偿失。

(二)社保费追缴适用时效乃现代程序制度必然要求

依法行政是行政法的基本原则。程序的正当是依法行政的具体体现。程序正当除包括要求事前信息公开、事中参与以及事后反馈之外,行政时效也是其重要组成部分。现代行政程序制度的价值目标是制约公权力和保护相对人的合法权益,这就要求在保证公平的基础上追求效率。而行政时效制度的设置本身就是现代行政程序制度价值目标的具体体现。其一方面要求行政主体在法定期限内,迅速正确的行使权力,提高行政效率;另一方面则旨在对义务人长期不履行义务的这种既成事实状态的巩固和维护,防止社保费征缴法律关系长期处于不确定的状态,影响用人单位经济生活的长期安排和经济生活秩序的展开。而缺乏时效限制极易导致征收机关选择性执法,诱发权力腐败,对用人单位产生新的不公。

(三)社保费追缴适用时效乃法治题中之义

时效制度源于古罗马法,并相继被各国法律制度所继受。为权力与权利设置时效乃人类社会法治的应然要求。我国刑事处罚、行政处罚以及民事权利行使均有明确的时效限制。其中,《刑法》第87条,不仅根据不同情况明确规定了追究犯罪分子刑事责任5-15年不等的有效期限,甚至规定了20年的最长期限。《行政处罚法》第29条规定了不超过2年的行政处罚追责时效。《民法总则》第188条,不仅规定了一般3年的有效期,还规定了最长不超过20年的诉讼时效。一方面,“举重以明轻”,对具有严重社会危害性的犯罪行为和较轻社会危害性的一般违法行为之惩戒都有时效限制,作为一种强制义务人履行其本源性义务的社保费追缴行为更应有时效限制;另一方面,追缴社保费的权力属于公法上的金钱请求权,其作为一种以财产的价值为内容的公法关系,在其为财产关系之点,与私法关系最为近似。基于公正之要求,同样性质的法律关系应遵照同样的规律。因此,除因公法关系之特别性质之外,以财产的价值为内容的公法关系,同样可以适用私法的规律。私法请求权的消灭适用时效的限制,公法上的金钱请求权也不存在例外的理由。因此,时效制度是法治的题中之义,基于维护法律体系的统一性,追缴社保费也理应受到时效限制,否则将对现有的法律秩序的统一性造成冲击,有违法治本意。

基于此,作为一种特殊的行政法律关系,《社会保险法》生效之后,为维护公民、法人及其他主体的基本财产权和基本的经济自由,征收机关对社保费的追缴仍旧有必要存在时效限制。

 

五 社保费追缴时效法律漏洞之填补

(一)法律漏洞的认定

法的价值在于透过法律规范本身来实现和维护社会正义秩序。如果一个生活类型缺乏法律规范,而且对由此而带来的问题也不属于法外空间,那么此种情形被认为是法律对该问题的不圆满性,此种法律体系上之违反计划的不圆满状态便是所谓的法律漏洞。法律漏洞认定的重要标准即是应被规范的生活事实根本未被规范。一方面,《社会保险法》生效之后,征收机关对社保费的追缴缺乏明确的时效限制;另一方面,对于社保费追缴权进行时效的限制也不属于法外空间。因此,对于社保费追缴时效欠缺法律规定的情形当属法律漏洞。而且,此种法律漏洞具体来看又属于有认知的、明显的和自始的法律漏洞。

(二)法律漏洞的补充办法

一般行政法上,除行政处罚法外,一般都认可法律漏洞补充的合法性。依法行政原则并不禁止一般法律漏洞补充或类推适用,尤其法律漏洞补充导致对人民有利的结果时,更为法律所许可。只是在公法上法律漏洞补充的范围,相较于私法领域上得到广泛认可程度,在一定程度上更受法律保留与法安定性原则限制而已。社会保险法作为一种特殊的行政法,自然应当在一定在限度内允许对法律漏洞之填补,尤其在对相对人之有利的情形下,更不为法律所禁止。

法律漏洞的补充方法主要有类推适用、目的性限缩、目的性扩张以及创制性补充四种。其中所谓类推适用系指将法律上的明文规定,适用到不是该法律规定所直接规范的情形,但其法律上的重要特征与法律所明文规定者相同的案型。本文认为,对于社保费的追缴时效问题,在《社会保险法》对此作出具体规定之前,基于社保费征收机关统一为税务机关的背景,虽不能直接适用《税收征管法》,但可以类推适用《税收征管法》有关税收追征期的规定进行处理。

税务机关追缴社保费时不能直接适用《税收征管法》。原因有以下两点:第一,《税收征管法》和《社会保险法》的立法目的不同。前者规范的是税收的征收行为,立法目的是为了加强税收征收管理,规范税收征收和缴纳行为,保障国家税收收入,保护纳税人的合法权益,促进经济和社会发展。后者则是为了规范社会保险关系,维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益,使公民共享发展成果,促进社会和谐稳定。第二,作为社保基金的一种来源,无论是作为社保费还是社保税其与传统的税收都存在很大的区别。社会保险所具有的专款专用性和一定程度的直接具体的返还性(即存在一定程度的对价给付关系的社保待遇)与传统税收的公用性和返还的间接性或抽象性存在冲突。因此,不能当然适用《税收征管法》的有关规定。

之所以可以类推适用《税收征管法》,一方面,因为社会保险法律关系与税收债务关系均为公法之债,二者法律关系性质相同。关于社会保险法律关系的性质目前主要有“行政契约说”“行政处分说”以及“公法之债说”。本文认为我国的社会保险法律关系为公法之债。原因如下:首先,相较于“行政处分说”,“公法之债说”更强调法律关系主体之间的法律地位的平等性,更注重对投保人和被保险人权利的保护,而且缴纳社保费的义务系基于法律规定而非征收机关核定而产生,核定社保费的行为仅对社保费缴纳到期具有意义。相较于“行政契约说”,社会保险法律关系内容比如社保费的缴费基数、费率以及社保待遇等系基于法律明确规定,该内容统一适用于保险人和被保险人,不存在当事人之间的意思表示的空间。其次,我国《社会保险法》第58条明确规定,用人单位应当自用工之日起三十日之内为劳动者办理社会保险登记。未办理登记的,由经办机构核定其应当缴纳的社保费。由此可以推出社会保险法律关系于用工之日起产生,此种产生并非基于双方当事人之间的合意产生,也非基于经办机构行政决定而产生。而税收债务关系的法律性质之传统的国家权力说已经被公法之债说所取代。此外,税收征管的一般程序与社保费的征收程序在与法律的相关的关键环节上有很大的相似性,都包括登记、申报、核定以及征收等程序。其相关节点的法律意义也基本相同。另一方面,《税收征管法》第52条在追缴税款时区分了征收机关和纳税义务人的过错,较好的体现了责任与过错的一致性。而这与我国现实社保费少缴、欠缴的原因较为符合。既能够为社保费的追缴提供一个正确的方向,同时也能够维持公权力主体的公信力。

 

六 社会保险费追缴时效制度的具体构建

(一)社保费追缴时效的长度

德国《社会法典》第四编第25条(§25SGBIVVerjährung)规定,征收社保费,超过四年无效。对于故意不缴纳社保费的最长追缴期不得超过三十年。

日本《健康保险法》第193条规定,征收保险费、或要求其返还的权利以及获得保险给付的权利,超过两年失效。《国民健康保险法》第110条规定,保险费及其他依据本法规定征收的费用,超过两年失效。《厚生年金保险法》第92条规定,征收保费及法律规定的其他费用或者接受返还的权利,经五年不行使而消灭。《介护保险法》第200条规定,征收保费、滞纳金及法律规定的其他费用,两年后时效消灭。《国民年金法》第102条规定,保险费其他按照本法规定征收或者接受其返还相关费用的权利,经过两年后,因时效而消失。

韩国《国民年金法》第115条规定,国民年金公团征收或接受返还保险费以及其他依据本法所规定的其他费用的权利,因三年间不行使而消灭。

我国台湾地区《全民健康保险法》第88条规定,保险对象违反第十一条规定参加保险者,除追缴短缴之保险费外,并处新台币三千元以上一万五千元以下罚锾。前项追缴短缴之保险费,以最近五年内之保险费为限。《行政程序法》第131 条规定,公法上之请求权,于请求权人为行政机关时,除法律另有规定外,因五年间不行使而消灭。由于《国民年金法》《劳工保险条例》对追缴保费行为时效均未作规定,则参照适用《行政程序法》第131条。

总结上述国家和地区有关社会保险法律的规定,有以下几点值得借鉴:1.为社保费的追缴设置一定的时效是各国通例;2.对于社保费的追缴时效,一般做出了2-5年不等的规定;3.德国对于故意不缴纳社保费的行为专门做出了不超过30年的时效。

可见我国立法的不明确有违世界各国之通例,凸显了立法的不完善,有必要仿照他国设置合适的时效。其中,对于故意逃避缴纳社保费的行为是否应该有时效限制,需要作出特别讨论。本文认为,对于逃避缴纳社保费的违法行为,对其追缴的期间也有必要做出特别规定而不是无期限可以追缴。原因如下:1.《民法总则》规定一般最长诉讼时效为20年;《刑法》规定的最长追诉期为20年;《行政诉讼法》规定的最长诉讼时效为20年。虽然,《税收征收管理法》对偷税、骗税的,税务机关追缴其未缴或者少缴的税款、滞纳金或者所骗取的税款没有期限限制,旨在试图宣示此类违法犯罪行为永远逃脱不了法律的制裁。但德国、日本、韩国以及我国台湾地区则对此分别作出了10年、7年、5年和7年的规定。2.欠缴社保费的行为属于经济责任,而且并非所有欠缴社保费和骗取社会保险待遇的行为都构成犯罪。“举重以明轻”,最为严厉的刑事责任尚有最长时效限制,对于尚未构成犯罪的一般的欠缴社保费违法行为更应该有时效限制。3.如果社保费追缴期无限制,客观上也不大具有可执行性。比如公司被注销或者相关证据灭失等会导致强制追缴成为空谈。另外,如无期限限制,社保费征收机关权利存在滥用可能,进而对社保费缴纳义务人造成不平等。

立法者应给予一个明确的消灭时效期间范围,容许行政权在一合理的时间范围内去执行法律,故消灭时效期间不宜太短,以免无法达成每个法规范目标以及确保实体法上正义。因此,对于追缴时效的长度,笔者认为可以分情况分类作出如下规定:(1)非因缴费人、扣缴义务人的过错,致使缴费人、扣缴义务人未交或少缴社保费的,征收机关在2年内可以要求义务人补缴,但不得加收滞纳金;(2)因缴费人、扣缴义务人原因,且非故意未缴或者少缴社保费造成漏缴社保费的,征收机关在4年内可以追缴社保费、滞纳金;(3)有特殊情况的(比如前款条件下,累计数额超过10万元的),追缴期可以延长到5年;(4)对逃避缴纳社保费的,社保费征收机关追缴未缴或少缴的社会保险费,不受前款规定期限的限制,但最长不得超过20年。

对社保费追缴期间之所以做出如上规定,还有以下原因:首先,根据主体以及过错程度的不同做出不同规定能够较好体现责任与过错一致性。其次,横向来看,我国《行政处罚法》对时效做出2年的一般规定,《民法总则》则做出了3年的一般规定,《税收征管法》也做出了3-5年的不同规定;纵向来看,《劳动保障监察条例》则做出了2年的时效规定。做出上述规定能够在一定程度上体现法律规定的连续性并增加法律关系主体的可接受性,从而既能有效维护公共利益,又可以避免因社保费征收机关权力久不行使而对社保费缴纳义务人造成不必要的损失。

(二)社保费追缴时效的起算点

追缴社保费是社保费征收机关的法定职责,在法定要件具备时即可行使即应行使,即其起算点自请求权产生之日起计算。因此,对于追缴期间的起算点,可以作如下规定:对于代扣代缴的社会保险费,针对缴纳社保费义务人的,应当自缴纳社保费义务发生之日起计算;针对扣缴义务人的,如果扣缴义务人在法定期间内及时申报,应当自申报之日起计算,如果扣缴义务人没有在法定期间内申报,应自法律规定的社保申报期届满之日起计算。

(三)社保费追缴时效期间的中断

追缴期间的中断,是指追缴期间进行过程中,一定法定事由的发生导致已进行的追缴期间全部归于无效,追缴期间重头开始计算。法律设定时效中断的原因就在于消灭时效制度旨在催促权利人积极行使权利,惩罚其怠于行使权利,既然权利人积极主张权利,时效设置就已经没有意义。其对于社保费征收机关追缴权的行使而言同样如此。

德国《社会法典》第四编第25条(§25SGBIVVerjährung)规定,在诉讼时效的停止、暂不完成和重新开始进行以及法律效果方面参照《民法典》的有关规定。时效在雇主审计期间受到限制,审计时效的限制也适用于因工作合同而为雇主工作的分包商及其他分包商。限制应由向雇主或雇主指派的部门进行审核之日开始,并以申报缴费的方式结束,最迟在审核完成后六个日历月届满后终止。如果由于审查机构无法控制的原因,导致检查开始较晚,则应由保险人在审核通知中原来指定的日期开始。

日本《健康保险法》第193条规定,保费的缴纳通知或督促效力,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,具有时效中断的效力。《国民健康保险法》第110条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。《厚生年金保险法》第92条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。《介护保险法》第200条规定,与民法第153条规定不同,对保费及其他法律规定的费用的督促,产生时效中断的效力。《国民年金法》第102条规定,保险费及其他依据本法规定的征收金的征收告知或督促,无论民法(【1986】法律第八十九号)第153条的规定如何,发生时效中断的效力。

韩国《国民年金法》第115条第3款规定,通知缴纳(养老)保险费或其他本法所规定的费用、责令缴纳本法第95(1)条所述的费用(社保费以及其他到期费用)以及请求支付养老金或返还超额缴纳或错误缴纳的保险费用等行为,均可导致诉讼时效的中断。第4款规定,根据第(3)款中断的诉讼时效,应从通知或缴款要求书规定的付款期届满之日起重新开始。

台湾《行政程序法》第131条规定,公法上之请求权时效,因行政机关为实现该权利所作成之行政处分而中断。

我国《民法总则》第195条对诉讼时效中断的情形做出了诸如提出诉讼、一方当事人提出请求和同意履行义务等具体规定。

基于此,对于追缴期间的中断可作出如下规定:有下列情形之一的,追缴期间中断,从中断、有关程序终结时起,追缴期间重新计算:(1)社保费征收机关向社保费缴纳义务人书面提出履行请求;(2)社保费缴纳义务人同意履行义务(包括缓期履行、延期履行、停止执行、提供担保等);(3)强制执行措施;(4)申报破产债权 ;(5)与请求履行义务具有同等效力的其他情形。

(四)社保费追缴时效期满法律效力

对于社保费追缴期间届满的法律效果,笔者认为我国宜采纳实体权利消灭说,即追缴期届满后,社会保险债务关系请求权消灭,社保费征收机关不得再进行社保费追缴及处罚。本文之所以采纳实体权利消灭说而非诉权消灭说或附条件的请求权消灭说(即抗辩权发生说),原因既有因保险人与被保险人力量之悬殊,个人不便行使抗辩权和公权力滥用之考量,也有基于公法本身的强制性与自然债务不容之理和贯彻平等原则统一处理大量重复性社保费事件,平等对待义务人之斟酌。另外,社保费征收机关对于保费缴纳义务人之公法请求权,采纳实体权利消灭说,也可以避免人民因不谙法令,不知时效抗辩而遭受不利益。[]比如我国台湾地区《行政程序法》第131条就规定,公法上请求权因时效完成而当然消灭。

 

七 结论

社会保险费追缴时效的问题主要分为三个部分:一是能否适用现有的法律规范《劳动保障监察条例》或《行政处罚法》所规定的2年时效;二是在《社会保险法》对此做出明确规定之前,基于立法的空白和实践的需要,如何填补社保费追缴时效法律漏洞;三是将来修改《社会保险法》时,如何对追缴时效问题做出具体规定。本文指出,一方面《社会保险法》生效后,社保费追缴时效不再适用《劳动保障监察条例》第20条,也不应适用《行政处罚法》第29条;另一方面社保费追缴适用时效既有现实要求也有理论基础。在具体立法出台之前,为填补此项法律漏洞,立基于社会保险法律关系和税收债务关系同为公法之债的法律属性以及二者征收程序的相似性,可以暂时类推适用《税收征管法》第52条来解决社保费追缴期的问题。但是类推适用只能解决燃眉之急,要真正从根本上解决问题还有待于将来《社会保险法》对此做出具体明确的规定。着眼于将来正式立法出台,本文在借鉴域外经验的基础上,结合我国的实际和时效的原理,为社保费的追缴构建出了一套相对独立完整的时效制度。而社保费追缴时效制度的具体构建,一方面既可以弥补现行立法的空白,完善现有的社会保险法律制度,并有效破解执法与司法的混乱局面;另一方面也必然缓解由税务部门统一征收社会保险费给企业尤其是民营企业带来的巨大恐慌,并进而推动社会保险征收体制从“弱征管、高费率”向“低费率、强征管”方向的成功转型。

但是,社保费征缴体制的真正转型成功与否,绝非仅凭借时效制度本身就能完全解决问题。社保费征缴体制转型面临的原因和困境具有复杂性和多样性,需要同时实施多种配套措施。当下,仅从政策层面解决社保费追缴时效问题并不符合法治国家之要求。加快立法的出台,为社会保险费的追缴建立一套合适的时效制度显得尤为紧迫和重要。除了构建时效制度解决部分问题之外,还需要加强诸如明确社会保险人角色、做实缴费基数与降低社保费率、保证缴纳保费与待遇给付相一致等配套措施的结合,如此方能真正使得社会保险征收体制实现顺利转型和良性运行。

 

 

 

 

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