【武大学者·班小辉】“一带一路”沿线国家民主化转型中企业的劳工风险问题 ——以缅甸为例
来源 :班小辉
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2019-05-09

“一带一路”沿线国家民主化转型中企业的劳工风险问题

——以缅甸为例

作者简介:班小辉,武汉大学法学院副研究员,法学博士,主要研究方向为劳动与社会保障法。

文章来源:本文发表于《中国劳动关系学院学报》2019年第1期。感谢作者授权推送。

【摘要】受民主化改革的影响,缅甸政府近些年积极推动劳动立法建设,并积极承诺遵守国际劳工标准。在此背景下,中资企业在缅甸面临的劳工风险不断加大,立法标准的提高造成了用工成本的上涨,工会运动的兴起加重了企业面临的劳资纠纷压力,西方国家政治力量的干预使得劳工问题亦具有政治化的风险,影响我国“一带一路”倡议在缅甸的推进。为此,我国政府和企业应当密切关注缅甸劳动立法改革动向,建立健全生产行为守则,并加强企业的集体谈判能力建设,以降低企业经营的劳动法律风险,促进投资的经济利益与社会利益相平衡,保障“一带一路”建设目标的实现。

【关键词】缅甸;民主化;投资;劳工风险

随着民主化转型的发展,劳动立法成为缅甸政府改革的重要领域,劳资纠纷也随之迅速增长。2017年2月23日,杭州百艺服装(缅甸)公司的仰光工厂遭到罢工的冲击(以下简称百艺服装厂事件),工厂设施受到一定程度的破坏,部分中方工作人员遭到抢劫并被限制人身自由。在该事件发生后,缅甸仰光省仲裁委员会裁定该企业解雇工会领导的行为违法,瑞典著名的服装品牌H&M公司随后也宣布了暂时中止与百艺服装厂的供应合作。[[i]]该事件显示出缅甸当前工会运动和工人维权的积极性,警示中资企业在缅甸投资应当严格遵守当地劳动法规则,但同时也反映出,在快速民主化进程中,缅甸工人维权的方式在一定程度上呈现无规则化状态,这进一步加剧了企业面临的劳资纠纷风险。能否妥善应对政治转型中的劳工风险关系到中资企业的稳定经营,也影响我国“一带一路”倡议在缅甸的推进。本文基于缅甸民主化转型对劳动法改革产生的影响,分析当前中资企业在缅甸面临的劳工风险,并提出相关的防控建议。

一、缅甸民主化转型对劳动法改革的影响

自1962年奈温(NE WIN)领导的军队政府取得执政权以来,缅甸长期处于军人统治的环境之下。由于政府在经济政策上的失误,缅甸经济长期处于困境之中,并于1987年被联合国列入最不发达国家的范围。与其经济状况相似,缅甸的政治民主与法制建设同样落后,人权状况堪忧,劳动者的基本权利长期处于缺乏保护的状态,工人的结社自由和组织权利受到限制,强迫劳动更是国际社会关注的焦点。为推进缅甸政府的民主改革和人权状况的改善,一些发达国家和国际组织先后对缅甸发起了制裁行动。在1997年,美国政府宣布禁止美国企业在缅甸进行新的投资、暂停对缅甸经济援助、取消普惠制优惠等。欧盟和加拿大也采取了撤回普惠制等制裁措施。[[i]]在1998年,国际劳工组织调查委员会认定缅甸存在严重的强迫劳动现象,其完全忽视了人类的尊严、安全、健康和基本需求。在2000年第88届国际劳工组织大会上,国际劳工组织历史性地第一次动用了《国际劳工组织宪章》第33条,对缅甸的强迫劳动问题发起了相关制裁措施。[[ii]]

在内部经济危机和外部制裁的双重压力之下,近些年缅甸政府加快了推进民主化政治改革的步伐。2011年,缅甸正式实施了由全民公决通过的《宪法》,顺利实现民选政府与军人政府的权力交接。2012年,缅甸民盟主席昂山素季成功当选联邦议会人民院议员,其领导的缅甸民盟以压倒性的优势赢得了缅甸2015年大选,这标志着缅甸的民主政治开启了一个新的时代。[[iii]]与政治民主改革的步伐一致,缅甸在劳动法领域的改革进程也在不断加速。

(一)对内:缅甸积极健全劳动立法体系

在2011年《宪法》实施之后,缅甸先后颁布了《劳动组织法》(2011)、《社会保障法》(2012)、《劳动争议解决法》(2012)、《最低工资法》(2013)、《雇佣和技能开发法》(2013)、《工资支付法》(2016)等一系列重要法律,并修订了《休息休假法》(2014)、《商店与企业法》(2016)、《工厂法》(2016)等立法。缅甸劳工部也先后颁布了关于遣散费的规定(No. 84/2015 on Severance Payments)、关于劳动合同的通知(No. 1/2015 on Labour Contracts)等规范,并制定了标准化的劳动合同、工作规章制度、工资单等。缅甸此次劳动立法与修法的步伐十分迅速、密集,建构起了缅甸当前的劳动法律基本体系,完善了劳工基准、劳动合同、劳动争议、劳动者结社与组织权等方面的规定,加强了对劳动者的权益保障。

在缅甸的劳动立法动向中,尤为值得关注的是缅甸政府对工人结社与罢工权的放宽。《劳动组织法》明确允许工会可采取罢工的方式为劳动者争取合法权益。此外,与我国劳动法相比,若企业在缅甸违反劳动法的相关规定,甚至会受到更加严厉的处罚。例如,缅甸《雇佣和技能开发法》第5(a)(1)款规定,雇主应当在30天内与雇员订立书面劳动合同;第31条(a)款规定,工业和服务业的雇主应当每月至少按照工人工资收入的0.5%缴纳技能发展基金(Skill Development Fund)。如果违反上述规定,根据该法第38条的规定,依据情节轻重,雇主将被判处不超过6个月的监禁、罚金或者并罚。

可以说,在短短的几年时间里,缅甸政府迅速改变了劳动法制建设长期落后的状况,快速完备了个别劳动关系和集体劳动关系领域的立法,构建起完整的劳动法制体系。

(二)对外:缅甸政府积极承诺遵守国际劳工规则

在健全国内劳动立法体系的同时,为改善缅甸在人权领域的国际形象,缅甸政府对外承诺遵守劳工标准,并积极与发达国家和国际劳工组织开展劳动法方面的技术合作。

为进一步解决强迫劳动的问题,打击使用童工的行为,缅甸政府于2013年12月18日正式批准了国际劳工组织的《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》。在国际贸易协定中,缅甸政府也积极纳入相关的劳工条款,承诺遵守劳工标准。例如,2013年缅甸和日本签署的双边投资协定第25条对劳工问题作出规定,要求缔约方不得以放弃或者削减劳工标准的方式,鼓励另一缔约方或者非缔约方的投资者在其区域内设立、并购或扩大投资。[[iv]]除此之外,国际劳工组织和一些发达国家也致力于改善缅甸的劳动立法水平与执法能力。2014年,缅甸、美国、日本、丹麦、欧盟以及国际劳工组织发起了一项倡议,旨在提高缅甸劳动立法水平、改善其对国际劳工标准的遵守状况,促进政府、商业部门、劳工以及民间团体之间的对话,并制定了详细的任务内容。例如,根据该项倡议,美国将负责提供资金和技术支持以帮助缅甸推进劳动法改革;日本将派遣劳动法专家予以支持;丹麦将负责职业安全、劳动监察、三方对话等领域的技术帮助;欧盟为缅甸制衣业部门实现具有可持续性和企业社会责任的生产提供帮助;国际劳工组织则在劳动法改革、雇主和雇员的自由结社与社会对话等方面提供帮助。[1]

可见,民主化改革对缅甸的劳动法制建设和国际劳工标准的遵守起到极大的推动作用。在这一过程中,国际劳工组织和以美国为代表的发达国家对缅甸劳动法改革的积极干预作用不可忽视。可以说,缅甸的民主化改革在很大程度上是为了争取外部力量支持本国工业化的进程,[[v]]而改善劳动权利和遵守国际核心劳动标准是缅甸获得西方发达国家经济支持的重要前提。因而,加强劳动立法建设,促进劳资社会对话机制的发展是缅甸民主化改革的必然内容。

二、缅甸民主化转型背景下中资企业的劳工风险分析

缅甸作为东南亚国家的劳动力成本的低洼地带,廉价劳动力优势一直是其劳动力密集型行业吸引外资的重要因素。然而,在缅甸民主化改革的推动下,缅甸劳动立法标准快速提升,劳资纠纷不断增多,加大了企业的用工风险。此外,缅甸民主化改革的背后有西方发达国家政治力量的干预,某些具有政治化倾向的工会运动与NGO组织,进一步增加了中资企业在劳工问题上的风险。

(一)劳工标准的提升:中资企业的用工成本增长

在国际投资中,东道国的劳动力成本是影响资本流向的重要因素之一。近些年,随着国内劳动力市场用工成本的快速增长,许多外资和中资企业将投资的视野转向东南亚劳动力成本洼地的国家,尤其在一些低端制造业领域,东南亚国家的劳动力成本优势相对较为明显。[[i]]缅甸是东南亚经济发展水平和劳工立法标准较低的国家,越南、老挝、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、泰国以及菲律宾等东南亚国家的最低工资制度已实施超过10年,[[ii]]而缅甸于2013年才通过最低工资立法,2015年9月开始执行最低工资标准制度。该国劳动力的工资水平长期在东南亚国家处于垫底水平,这也成为其发展劳动力密集型产业的主要优势。

(数据来源:菲律宾劳动部国家工资和生产力委员会网站

虽然当前缅甸的最低工资水平仍然落后于东南亚其它国家,但随着最低工资标准立法的制定,缅甸工资水平已经建立起定期增长的机制。在2015年9月制定的最低工资标准实施刚过一年多,缅甸最低工资委员会便宣布从2018年3月起,全国日最低工资标准将上调33%,达到每天4800缅甸元(2015年9月制定的日标准为3600缅甸元)。然而,此次最低工资的调整并未满足劳资双方的要求,工会代表认为受物价上涨等因素的影响,这一涨幅并不能满足工人的生活需求。雇主方则对最低工资的上涨表示较为强烈的反对,认为最低工资标准上涨会对企业经营造成困难,甚至会导致投资者转向别的国家。[[i]]中国与韩国的服装企业等曾明确表示对制定最低工资标准的反对,认为会损害缅甸成衣行业的竞争优势,过度提高行业的非技能劳工的工资水平以及加大加班工资的支付压力。[[ii]]缅甸仰光百艺服装厂事件的起因也是最低工资与加班工资补偿的问题。缅甸《工厂法》和《商店与企业法》等对加班规则做了明确的规定。对于商店、公司以及贸易中心等服务部门的劳动者实行每天8小时,每周48个小时的标准工时制度,每周加班不得超过12个小时,特殊情况不超过16小时。在工厂,劳动者适用每天8小时,每周不超过44小时的法定标准工作时间,对于超过法定标准工作时间的劳动者,企业需要按照200%的标准予以补偿。事实上,在最低工资标准未制定之前,在缅甸的劳动密集型企业里,超时加班是普遍的现象,因为雇主通常将小时工资定的很低,工人不得不依靠大量的超时工作来获得维持生计的报酬。[[iii]]最低工资标准制度的执行无疑对普遍超时加班现象给予了一定限制。此外,雇主之所以对工资标准的提升持反对意见,缅甸劳工较低的生产率也是因素之一。如果缅甸劳工的劳动生产效率不能保持同步增长,那么最低工资标准的增长显然会对劳动密集型企业产生不小的压力。

除工资成本上涨之外,缅甸关于劳动合同规则、社会保障制度等方面的改革也进一步增加了企业在劳动法上义务。例如,根据2012年制定的《社会保障法》,凡是企业聘用员工超过5名以上,均必须按照法定规范办理社会保险。雇员有权享受医疗保险、工伤保险、生育津贴、丧葬津贴等福利。[[iv]]按照缅甸2015年关于遣散费的规定(No. 84/2015 on Severance Payments),雇主若提前终止劳动合同,需要向雇员支付法定的资遣费,根据就业年限的长短不同,资遣费的标准亦有所不同。[[v]]因此,可以说,随着民主化改革的加速,缅甸的中资企业在劳动法上所承担的义务也在不断加大,用工成本也会随之逐步增高。

(二)工会运动的兴起:劳资纠纷的增长

 缅甸民主化改革在劳动法领域的影响不仅仅在于劳工标准的提升,更为关键的是推动了工会运动的兴起,提升了劳工的维权意识与积极性。缅甸《劳动组织法》于2011年颁布,为缅甸的工会组织与工会运动提供了法律保障。

首先,缅甸民主化改革促进了工会组织的多元化。在《劳动组织法》实施之前,虽然缅甸立法并未明确禁止工人的结社权与组织权,但由于相关立法对结社和组织规则的严苛限制,事实上导致了缅甸工人的相关权利长期处于被压制状态。例如,1926年的《工会法》要求,组建工会至少应获得50%以上工人的支持。1929年的《工会争议法》则对罢工权利做了诸多限制。[[vi]]2011年的《劳动组织法》明确了劳动者加入工会组织的权利,并放宽了工会组建的条件。根据《劳动组织法》第4条的规定,缅甸的工会组织分多个层级:在组建企业层级工会时,需要达到至少10%以上且不少于30名企业工人的支持;在组建乡镇(Township)层级的工会时,至少需要10%以上的相关行业/职业基层工会的同意;在组建省/邦(Region)层级工会时,要求该区域内至少有10%以上的相关行业/职业乡镇层级工会的同意;在组建国家层级工会联盟时,需要至少10%的省/邦层级相关行业/职业工会的同意;在组建国家联合工会时,需要得到至少20%以上已注册的国家级工会联盟支持。因而,从制度层面看,缅甸现行工会组织体系有四个层级,并且相关行业或职业领域可能存在多个同一层级的工会,这便打破了单一体制的工会格局,实现了工会组织体系的多元化,极大推动了工会组织的发展。

其次,《劳动组织法》明确了集体劳动争议的权利。《劳动组织法》第4章明确规定了工会组织的权利和义务,诸如自主管理工会的权利、为维护工人合法权益与雇主进行协商的权利、要求雇主重新雇佣非法解雇的劳动者的权利、向劳动争议处理机构委派参与代表的权利、参与集体谈判以及罢工的权利等。《劳动组织法》也强调工会组织应当承担相应的义务,例如,工会应当根据规定和平地举行会议、进行罢工、履行集体协议、为工人与雇主订立个人劳动合同提供帮助与指导等,从而明确了缅甸工会组织的工作任务内容。《劳动组织法》第11、12、13章对工人罢工的行为做了明确规定,包括具体的罢工程序、禁止的行为事项以及违反相关规定的处罚规则等。

在立法的推动下,缅甸的工会组织与工会运动迅速发展。在《劳动组织法》实施的两年内,注册的企业工会已超过670家。截止到2016年10月,缅甸联合工会(Confederation of Trade Union of Myanmar , 简称CTUM)已拥有8个工会联盟和783个基层工会。[[vii]]与此同时,工会的维权运动也快速兴起。根据2012年的缅甸官方数据,2009年的劳动争议为395起,而到了2011年争议数量增长至679起。[[viii]]在2012年前两个月,13家企业中的6784名工人与雇主发生了争议。2012年4月至5月,58家企业中有超过38000名工人与雇主发生了争议。[[ix]]这些数据表明,缅甸《劳动组织法》的颁布与实施促进了缅甸工会组织的快速发展,同时也推动了劳动争议的迅速增长。

中资企业在长期缺乏与工会组织进行集体谈判经验的情况下,往往忽视了对工会相关法规的遵守,对工会积极分子采取报复或解雇措施,这反而进一步激化了劳资关系的矛盾。在百艺服装厂事件中,企业解雇工会领导的行为便涉嫌报复性解雇。因为根据《劳动组织法》第44条第(C)款的规定,雇主不能因雇员的工会身份、因其参与了工会组织的活动或依法罢工行为而将其解雇。从另一角度来看,缅甸立法虽然对罢工流程做出了明确规定,但是对于长期缺乏结社和组织经验的缅甸工人来说,在立法快节奏提升的背景下,工会运动也在一定程度上呈现非规范化的特点。一些国外的学者也发现缅甸工人的罢工大多具有自发性和直接性,且并未严格遵照既定的法律程序。[[x]]百艺服装厂的缅甸工人所采取的暴力冲击工厂的手段,实际与《劳动组织法》所规定的罢工程序并不相符。根据该法第39条的规定,工会组织在罢工前应当就工会联盟所许可的罢工人数、方式和时间等,提前通知雇主或者相关的调解机构。第41条(b)款和(c)款明确规定,未经相关工会联盟许可的罢工和未履行通知程序的罢工都属于非法罢工。长期受压制的劳工维权情绪的释放与不规范的维权运动进一步增加了企业经营所面临的罢工风险。

   (三)多方力量博弈:劳工问题政治化的风险

我国与缅甸贸易往来频繁,当前既是缅甸的第一大贸易伙伴,亦是对缅甸投资的第一大国。根据缅甸中央统计局最新数据显示,中缅2015-2016年进出口总额达10992.04万美元,远超泰国、新加坡等。截止到2017年3月底,我国对缅甸累计投资额达到185.55亿美元,新加坡、泰国、香港地区、韩国分列2-5位。[[xi]]但是,如果从近十几年的投资存量和投资流量的变化来看,中国对缅甸的直接投资并非一帆风顺。到了2011年,投资存量增长趋势明显放缓,从2012年之后投资流量甚至有下滑的趋势(见下图)。投资趋势的时间变化与缅甸民主化改革的时间具有一定的重合性。

(数据来源:2003-2016年《中国对外直接投资统计公报》)

因而,不少研究者关注到缅甸民主化政治改革对我国在缅甸投资的影响。发生在2011年的密松水电站事件被视为近些年影响中国在缅甸投资高速增长的转折点,缅甸国内针对中国投资的抵制快速增多。[[i]]有观点认为,该事件是在美国重返亚太的背景下,西方势力煽动缅甸非政府组织抗议的结果。[[ii]]缅甸民主化改革与西方发达国家的经济制裁压力有着密切的关系,而西方国家对缅甸劳动力立法的技术化支持和对工会运动的鼓动,也在很大程度上导致了缅甸的劳工运动存在政治化倾向的风险。

首先,缅甸的工会运动受到国外工会组织的影响。《劳动组织法》特别赋予缅甸工会组织与外部组织进行交流和合作的权利。《劳动组织法》第6条规定,缅甸的国家工会联盟和联合工会可以与依法成立的其他组织和工会联盟、国际劳工组织和国外的工会联盟以及联合工会进行联系,亦可加入国际性的工会联盟和联合工会。这一规定便利了缅甸工会与其他组织的合作与交流,有利于国际性的工会和国外的工会以及合法的非政府组织(Non-Government Organization,简称NGO)对缅甸工会运动进行指导或支持。被缅甸官方所认可的国家层级的缅甸联合工会(CTUM)便隶属于国际联合工会(International Trade Union Confederation),获得了该工会组织多方面的支持。尽管缅甸现在有诸多的工会组织,但是CTUM与美国劳联-产联(AFL-CIO)、国际工会联合会联系紧密,[[iii]]这无疑会导致缅甸的工会体系较多地受到以美国为代表的发达国家工会组织的影响。

其次,虽然中国在缅甸的投资不断增加,中缅官方的政治与经济的往来日益密切,但是在缅甸民间仍然有不少力量对中资企业存在敌对情绪。有学者指出,这是由多方原因造成的,有些中资企业在缅甸投资的过程中,缺乏社会责任意识,忽视当地法律法规,采取诸如行贿、破坏环境等违法手段。同时,以美国为代表的西方发达国家希望在东南亚争取政治与经济利益,宣称中国的投资是一种掠夺资源的行为。[[iv]]而劳工权利是企业责任的重要内容,也同样是西方发达国家当前推进缅甸政府改革的重要领域。因而,中资企业是否能够快速适应新的缅甸劳动法体系与制度,能否规范用工和妥善处理劳资关系,将会受到其他利益冲突国家更多的关注。

最后,随着民主化改革进程的发展,NGO在缅甸的活动也逐步放开,日益活跃。NGO是西方发达国家介入缅甸社会与政治的重要方式,这些非政府组织主要对劳权、环境等民生领域关注,不少NGO受到西方文化和价值观的影响,在缅甸国内进行一些不利于中国投资形象的宣传,在中资投资遇阻的事件中常有NGO的积极推动,例如:密松水电站事件和莱比锡铜矿事件。[[v]]在缅甸的劳工维权运动中,NGO组织也扮演着极为重要的角色,一些NGO组织积极地对缅甸工人进行培训,着力提高他们的维权意识和组织能力等,这进一步促进了缅甸工会组织的发展与壮大。

因而,由于缅甸民主改革背后存在多元政治力量的博弈,中资企业在缅甸能否遵守劳工标准、构建和谐的劳资关系不仅关系到企业自身的经营利益,还会影响中国资本在缅甸工人与工会中的形象。若忽视企业社会责任与劳工保护问题,将会导致国际社会对“一带一路”倡议产生曲解与质疑。

三、关于缅甸中资企业劳工风险防控的建议

面对缅甸劳动法改革的加速,中资企业应当加强对相关劳工风险的应对,以降低投资过程中的用工风险,保障“一带一路”建设在缅甸的顺利进行。为此,笔者认为应当从以下三个方面入手,建立起风险防控体系。

   (一)风险预警:密切关注缅甸地区的劳动立法改革动向

近年来,缅甸劳动法建设的加速和劳工运动的快速崛起表明,在一些现行劳动标准相对较为宽松的发展中国家和不发达国家,随着其政治制度的变革、国际经贸体系的深入参与以及其他外部因素的影响,劳动立法标准和工会运动的格局可能会在短时间内发生改变。在部分发达国家、国际劳工组织的持续推动下,缅甸政府在劳工领域中将继续推行新的立法举措,这会进一步增加我国企业在缅甸投资的劳动法律风险。根据中国与全球化智库对2005-2014年我国海外投资失败案例的分析,企业对东道国劳工法的忽视或不熟悉约占投资失败原因的三分之一。[[i]]因而,必须加强对缅甸劳动立法动态的掌握,为企业在该地区投资提供准确的风险防范指引。

从政府层面出发,应当进一步完善在缅甸投资的相关劳动法信息的收集。在商务部走出去平台发布的2016年版《对外投资合作国别(地区)-缅甸》的报告中,虽然对缅甸的基本劳动立法制度进行了概括性介绍,但是工会组织方面的立法信息相对较少,甚至部分信息不尽准确。例如,报告指出“缅甸目前尚没有工会组织”,实际上这并未及时反应出缅甸《劳动组织法》实施后的状况。考虑到缅甸当前快速的劳动立法趋势,笔者认为我国商务部和驻缅甸大使馆应当加强对缅甸劳动法领域的信息收集,与缅甸的劳动部门建立信息交换和沟通机制,并对中资企业在缅甸遇到的典型劳资纠纷案件进行定期的收集、统计、发布,搭建缅甸“一带一路”建设的相关劳工法律数据库,为企业在缅甸的投资提供准确和全面的劳动法律风险指引。

对于企业而言,面对缅甸劳动法新旧制度迅速交替的环境,如果不能快速在企业用工管理层面做出反应,将会付出相应的违反劳动法的制度成本。中资企业加强对缅甸劳动法律规则的遵守是降低劳动法律风险最为有效的方式。因此,企业自身在投资前和投资过程中,也应当准确、及时地收集和掌握当地的劳动法信息,以便建立健全企业的用工管理制度,并及时修正用工过程中存在的风险行为。

(二)规范用工管理:构建企业生产行为守则

《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确规定,我国企业应当“积极帮助当地发展经济、增加就业、改善民生,主动承担社会责任”。官方文件的态度表明,“一带一路”建设是互利共享的经贸战略,我国企业在沿线国家投资时既要追求经济利益,亦要注重保障东道国的社会利益,经济利益的获取不应以牺牲东道国劳工、环境等社会利益为代价。因此,为了塑造遵守东道国劳动立法的良好形象,降低劳资纠纷发生的风险,维系供应链关系,我国企业在缅甸进行投资时,应当积极履行企业社会责任,完善用工管理制度。

首先,企业应充分了解供应链的生产行为守则和行业内普遍采用的生产行为守则标准。大型的跨国公司通常有自己内部的生产行为守则制度,例如,百艺服装厂的上游品牌商H&M公司在1997年便制定了自己的生产行为守则,并以此要求供应商规范自己的生产管理行为,对于审计不合格的企业将逐步被淘汰。此外,缅甸一些成熟的行业已经开始制定自己的生产行为守则。例如,缅甸成衣业制造协会(Myanmar Garment Manufacturers Association)在2015年制定了行业性的生产行为守则,其中涉及诸多劳动用工内容。例如,守则第4项要求,企业遵守国际劳工组织八项核心劳工标准,建立安全和符合人权的工作环境。[[ii]]中资企业应当充分了解这些生产行为守则标准,在满足供应链的生产行为守则的要求下,根据自身利益的需求,结合行业性生产守则的内容和遵守情况,进一步完善自身的用工管理制度。

其次,商务部、外交部、国资委、全国工商联于2011年制定的《境外中资企业(机构)员工管理指引》亦对境外企业的用工管理行为提出了一系列明确的指引,其中包括文化习俗、就业平等、招聘管理、裁员规范、冲突解决等多方面的原则性建议,此可谓是官方版的企业生产行为守则。缅甸的中资企业可以缅甸现行的劳工标准为基础,依据该指引与企业工会进行磋商,构建自身合理的用工管理制度。

值得注意的是,遵守劳工标准、加强对劳工权益的保障与投资利益并非绝对的矛盾。例如,依照行为守则建立起完备的职工培训制度,不仅能够增强缅甸工人对中资企业的认同感和归属感,也有利于提高缅甸工人的劳动技能与生产效率,并与当地的工会、NGO等社会团体建立起和谐的关系。此外,对于严重违反缅甸劳动立法的中资企业,政府部门应当严格依照相关规范加以处罚,以督促企业完善自身用工管理。例如,《关于进一步规范我国企业对外投资合作的通知》(商合发[2008]222号)第5条便规定了商务部、外交部和国资委可采取的相关处罚办法。

(三)协调劳资关系:企业应加强集体谈判能力的建设

由于国际劳工组织和一些发达国家正致力于推进缅甸三方对话机制的建设,通过集体谈判方式确立劳资双方的权利义务、解决劳资纠纷将是缅甸劳动法领域的重要趋势。但由于集体谈判方面的经验不足,并且缅甸的劳工立法标准长期较为宽松,缅甸的中资企业亟需加强集体谈判能力的建设,在严格遵守缅甸劳工标准的基础上,运用《劳动组织法》等相关规范开展集体谈判。

首先,缅甸《劳动组织法》建立了多层次的工会组织体系,其第8条规定,雇主可以组建相同层级的组织。因此,对于工会运动较为积极的行业,中资企业应当加快雇主组织的建设或加入已有的雇主组织,以应对不同层级的集体谈判。其次,根据缅甸相关公益机构的报告,缅甸当前有70多个集体协议,大部分与工资问题相关,且大都订立于劳动争议发生之后。[[iii]]这说明雇主仍未习惯与工会通过集体合同的方式确立双方的权利义务,而是在争议发生后,被动地达成相关争议的集体合同。面对工会运动的发展,中资企业应积极与工会组织进行磋商,通过集体合同与工人确立双方的权利义务,降低罢工发生的几率,以减少经营性损失的风险,这有助于树立起良好的企业社会责任形象。最后,我国企业在面对工会组织的非法罢工行为时,亦应利用《劳动组织法》规定,与相关的上级工会积极沟通或通过相应的调解和仲裁程序加以解决,甚至可采用锁厂方式作为应对措施,但一定应注意程序和手段的合法性。

四、结语

缅甸民主化进程快速推进了缅甸的劳动法改革,加大了中资企业在缅甸投资所面临的劳工风险。这种风险是多元化的,企业不仅面临劳工标准提升所造成的用工成本增加的问题,也面临工会运动快速发展所带来的劳资纠纷频发的问题,并且受政治因素的影响,中资企业对劳工问题的忽视亦可能影响“一带一路”倡议在缅甸的形象。在这种情形下,我国政府应当关注缅甸劳动法的改革动向,及时发布相关的风险指引信息。同时,企业自身也应根据缅甸的劳动立法动向,及时改变过去不规范的用工行为,并积极依据相关生产行为守则,建立起完善的用工管理体系,保障缅甸工人的合法权益,提高缅甸工人的劳动技能,建立起良好的企业经营声誉。此外,企业还应当加强自身集体谈判能力的建设,积极与工会组织磋商,就相关权利义务通过集体合同予以明确,降低劳资纠纷发生的可能性,并运用法律规则,积极与非法的罢工行为相对抗。

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“一带一路”沿线国家民主化转型中企业的劳工风险问题

——以缅甸为例

作者简介:班小辉,武汉大学法学院副研究员,法学博士,主要研究方向为劳动与社会保障法。

文章来源:本文发表于《中国劳动关系学院学报》2019年第1期。感谢作者授权推送。

【摘要】受民主化改革的影响,缅甸政府近些年积极推动劳动立法建设,并积极承诺遵守国际劳工标准。在此背景下,中资企业在缅甸面临的劳工风险不断加大,立法标准的提高造成了用工成本的上涨,工会运动的兴起加重了企业面临的劳资纠纷压力,西方国家政治力量的干预使得劳工问题亦具有政治化的风险,影响我国“一带一路”倡议在缅甸的推进。为此,我国政府和企业应当密切关注缅甸劳动立法改革动向,建立健全生产行为守则,并加强企业的集体谈判能力建设,以降低企业经营的劳动法律风险,促进投资的经济利益与社会利益相平衡,保障“一带一路”建设目标的实现。

【关键词】缅甸;民主化;投资;劳工风险

随着民主化转型的发展,劳动立法成为缅甸政府改革的重要领域,劳资纠纷也随之迅速增长。2017年2月23日,杭州百艺服装(缅甸)公司的仰光工厂遭到罢工的冲击(以下简称百艺服装厂事件),工厂设施受到一定程度的破坏,部分中方工作人员遭到抢劫并被限制人身自由。在该事件发生后,缅甸仰光省仲裁委员会裁定该企业解雇工会领导的行为违法,瑞典著名的服装品牌H&M公司随后也宣布了暂时中止与百艺服装厂的供应合作。[[i]]该事件显示出缅甸当前工会运动和工人维权的积极性,警示中资企业在缅甸投资应当严格遵守当地劳动法规则,但同时也反映出,在快速民主化进程中,缅甸工人维权的方式在一定程度上呈现无规则化状态,这进一步加剧了企业面临的劳资纠纷风险。能否妥善应对政治转型中的劳工风险关系到中资企业的稳定经营,也影响我国“一带一路”倡议在缅甸的推进。本文基于缅甸民主化转型对劳动法改革产生的影响,分析当前中资企业在缅甸面临的劳工风险,并提出相关的防控建议。

一、缅甸民主化转型对劳动法改革的影响

自1962年奈温(NE WIN)领导的军队政府取得执政权以来,缅甸长期处于军人统治的环境之下。由于政府在经济政策上的失误,缅甸经济长期处于困境之中,并于1987年被联合国列入最不发达国家的范围。与其经济状况相似,缅甸的政治民主与法制建设同样落后,人权状况堪忧,劳动者的基本权利长期处于缺乏保护的状态,工人的结社自由和组织权利受到限制,强迫劳动更是国际社会关注的焦点。为推进缅甸政府的民主改革和人权状况的改善,一些发达国家和国际组织先后对缅甸发起了制裁行动。在1997年,美国政府宣布禁止美国企业在缅甸进行新的投资、暂停对缅甸经济援助、取消普惠制优惠等。欧盟和加拿大也采取了撤回普惠制等制裁措施。[[i]]在1998年,国际劳工组织调查委员会认定缅甸存在严重的强迫劳动现象,其完全忽视了人类的尊严、安全、健康和基本需求。在2000年第88届国际劳工组织大会上,国际劳工组织历史性地第一次动用了《国际劳工组织宪章》第33条,对缅甸的强迫劳动问题发起了相关制裁措施。[[ii]]

在内部经济危机和外部制裁的双重压力之下,近些年缅甸政府加快了推进民主化政治改革的步伐。2011年,缅甸正式实施了由全民公决通过的《宪法》,顺利实现民选政府与军人政府的权力交接。2012年,缅甸民盟主席昂山素季成功当选联邦议会人民院议员,其领导的缅甸民盟以压倒性的优势赢得了缅甸2015年大选,这标志着缅甸的民主政治开启了一个新的时代。[[iii]]与政治民主改革的步伐一致,缅甸在劳动法领域的改革进程也在不断加速。

(一)对内:缅甸积极健全劳动立法体系

在2011年《宪法》实施之后,缅甸先后颁布了《劳动组织法》(2011)、《社会保障法》(2012)、《劳动争议解决法》(2012)、《最低工资法》(2013)、《雇佣和技能开发法》(2013)、《工资支付法》(2016)等一系列重要法律,并修订了《休息休假法》(2014)、《商店与企业法》(2016)、《工厂法》(2016)等立法。缅甸劳工部也先后颁布了关于遣散费的规定(No. 84/2015 on Severance Payments)、关于劳动合同的通知(No. 1/2015 on Labour Contracts)等规范,并制定了标准化的劳动合同、工作规章制度、工资单等。缅甸此次劳动立法与修法的步伐十分迅速、密集,建构起了缅甸当前的劳动法律基本体系,完善了劳工基准、劳动合同、劳动争议、劳动者结社与组织权等方面的规定,加强了对劳动者的权益保障。

在缅甸的劳动立法动向中,尤为值得关注的是缅甸政府对工人结社与罢工权的放宽。《劳动组织法》明确允许工会可采取罢工的方式为劳动者争取合法权益。此外,与我国劳动法相比,若企业在缅甸违反劳动法的相关规定,甚至会受到更加严厉的处罚。例如,缅甸《雇佣和技能开发法》第5(a)(1)款规定,雇主应当在30天内与雇员订立书面劳动合同;第31条(a)款规定,工业和服务业的雇主应当每月至少按照工人工资收入的0.5%缴纳技能发展基金(Skill Development Fund)。如果违反上述规定,根据该法第38条的规定,依据情节轻重,雇主将被判处不超过6个月的监禁、罚金或者并罚。

可以说,在短短的几年时间里,缅甸政府迅速改变了劳动法制建设长期落后的状况,快速完备了个别劳动关系和集体劳动关系领域的立法,构建起完整的劳动法制体系。

(二)对外:缅甸政府积极承诺遵守国际劳工规则

在健全国内劳动立法体系的同时,为改善缅甸在人权领域的国际形象,缅甸政府对外承诺遵守劳工标准,并积极与发达国家和国际劳工组织开展劳动法方面的技术合作。

为进一步解决强迫劳动的问题,打击使用童工的行为,缅甸政府于2013年12月18日正式批准了国际劳工组织的《禁止和立即行动消除最恶劣形式的童工劳动公约》。在国际贸易协定中,缅甸政府也积极纳入相关的劳工条款,承诺遵守劳工标准。例如,2013年缅甸和日本签署的双边投资协定第25条对劳工问题作出规定,要求缔约方不得以放弃或者削减劳工标准的方式,鼓励另一缔约方或者非缔约方的投资者在其区域内设立、并购或扩大投资。[[iv]]除此之外,国际劳工组织和一些发达国家也致力于改善缅甸的劳动立法水平与执法能力。2014年,缅甸、美国、日本、丹麦、欧盟以及国际劳工组织发起了一项倡议,旨在提高缅甸劳动立法水平、改善其对国际劳工标准的遵守状况,促进政府、商业部门、劳工以及民间团体之间的对话,并制定了详细的任务内容。例如,根据该项倡议,美国将负责提供资金和技术支持以帮助缅甸推进劳动法改革;日本将派遣劳动法专家予以支持;丹麦将负责职业安全、劳动监察、三方对话等领域的技术帮助;欧盟为缅甸制衣业部门实现具有可持续性和企业社会责任的生产提供帮助;国际劳工组织则在劳动法改革、雇主和雇员的自由结社与社会对话等方面提供帮助。[1]

可见,民主化改革对缅甸的劳动法制建设和国际劳工标准的遵守起到极大的推动作用。在这一过程中,国际劳工组织和以美国为代表的发达国家对缅甸劳动法改革的积极干预作用不可忽视。可以说,缅甸的民主化改革在很大程度上是为了争取外部力量支持本国工业化的进程,[[v]]而改善劳动权利和遵守国际核心劳动标准是缅甸获得西方发达国家经济支持的重要前提。因而,加强劳动立法建设,促进劳资社会对话机制的发展是缅甸民主化改革的必然内容。

二、缅甸民主化转型背景下中资企业的劳工风险分析

缅甸作为东南亚国家的劳动力成本的低洼地带,廉价劳动力优势一直是其劳动力密集型行业吸引外资的重要因素。然而,在缅甸民主化改革的推动下,缅甸劳动立法标准快速提升,劳资纠纷不断增多,加大了企业的用工风险。此外,缅甸民主化改革的背后有西方发达国家政治力量的干预,某些具有政治化倾向的工会运动与NGO组织,进一步增加了中资企业在劳工问题上的风险。

(一)劳工标准的提升:中资企业的用工成本增长

在国际投资中,东道国的劳动力成本是影响资本流向的重要因素之一。近些年,随着国内劳动力市场用工成本的快速增长,许多外资和中资企业将投资的视野转向东南亚劳动力成本洼地的国家,尤其在一些低端制造业领域,东南亚国家的劳动力成本优势相对较为明显。[[i]]缅甸是东南亚经济发展水平和劳工立法标准较低的国家,越南、老挝、柬埔寨、印度尼西亚、马来西亚、泰国以及菲律宾等东南亚国家的最低工资制度已实施超过10年,[[ii]]而缅甸于2013年才通过最低工资立法,2015年9月开始执行最低工资标准制度。该国劳动力的工资水平长期在东南亚国家处于垫底水平,这也成为其发展劳动力密集型产业的主要优势。

(数据来源:菲律宾劳动部国家工资和生产力委员会网站

虽然当前缅甸的最低工资水平仍然落后于东南亚其它国家,但随着最低工资标准立法的制定,缅甸工资水平已经建立起定期增长的机制。在2015年9月制定的最低工资标准实施刚过一年多,缅甸最低工资委员会便宣布从2018年3月起,全国日最低工资标准将上调33%,达到每天4800缅甸元(2015年9月制定的日标准为3600缅甸元)。然而,此次最低工资的调整并未满足劳资双方的要求,工会代表认为受物价上涨等因素的影响,这一涨幅并不能满足工人的生活需求。雇主方则对最低工资的上涨表示较为强烈的反对,认为最低工资标准上涨会对企业经营造成困难,甚至会导致投资者转向别的国家。[[i]]中国与韩国的服装企业等曾明确表示对制定最低工资标准的反对,认为会损害缅甸成衣行业的竞争优势,过度提高行业的非技能劳工的工资水平以及加大加班工资的支付压力。[[ii]]缅甸仰光百艺服装厂事件的起因也是最低工资与加班工资补偿的问题。缅甸《工厂法》和《商店与企业法》等对加班规则做了明确的规定。对于商店、公司以及贸易中心等服务部门的劳动者实行每天8小时,每周48个小时的标准工时制度,每周加班不得超过12个小时,特殊情况不超过16小时。在工厂,劳动者适用每天8小时,每周不超过44小时的法定标准工作时间,对于超过法定标准工作时间的劳动者,企业需要按照200%的标准予以补偿。事实上,在最低工资标准未制定之前,在缅甸的劳动密集型企业里,超时加班是普遍的现象,因为雇主通常将小时工资定的很低,工人不得不依靠大量的超时工作来获得维持生计的报酬。[[iii]]最低工资标准制度的执行无疑对普遍超时加班现象给予了一定限制。此外,雇主之所以对工资标准的提升持反对意见,缅甸劳工较低的生产率也是因素之一。如果缅甸劳工的劳动生产效率不能保持同步增长,那么最低工资标准的增长显然会对劳动密集型企业产生不小的压力。

除工资成本上涨之外,缅甸关于劳动合同规则、社会保障制度等方面的改革也进一步增加了企业在劳动法上义务。例如,根据2012年制定的《社会保障法》,凡是企业聘用员工超过5名以上,均必须按照法定规范办理社会保险。雇员有权享受医疗保险、工伤保险、生育津贴、丧葬津贴等福利。[[iv]]按照缅甸2015年关于遣散费的规定(No. 84/2015 on Severance Payments),雇主若提前终止劳动合同,需要向雇员支付法定的资遣费,根据就业年限的长短不同,资遣费的标准亦有所不同。[[v]]因此,可以说,随着民主化改革的加速,缅甸的中资企业在劳动法上所承担的义务也在不断加大,用工成本也会随之逐步增高。

(二)工会运动的兴起:劳资纠纷的增长

 缅甸民主化改革在劳动法领域的影响不仅仅在于劳工标准的提升,更为关键的是推动了工会运动的兴起,提升了劳工的维权意识与积极性。缅甸《劳动组织法》于2011年颁布,为缅甸的工会组织与工会运动提供了法律保障。

首先,缅甸民主化改革促进了工会组织的多元化。在《劳动组织法》实施之前,虽然缅甸立法并未明确禁止工人的结社权与组织权,但由于相关立法对结社和组织规则的严苛限制,事实上导致了缅甸工人的相关权利长期处于被压制状态。例如,1926年的《工会法》要求,组建工会至少应获得50%以上工人的支持。1929年的《工会争议法》则对罢工权利做了诸多限制。[[vi]]2011年的《劳动组织法》明确了劳动者加入工会组织的权利,并放宽了工会组建的条件。根据《劳动组织法》第4条的规定,缅甸的工会组织分多个层级:在组建企业层级工会时,需要达到至少10%以上且不少于30名企业工人的支持;在组建乡镇(Township)层级的工会时,至少需要10%以上的相关行业/职业基层工会的同意;在组建省/邦(Region)层级工会时,要求该区域内至少有10%以上的相关行业/职业乡镇层级工会的同意;在组建国家层级工会联盟时,需要至少10%的省/邦层级相关行业/职业工会的同意;在组建国家联合工会时,需要得到至少20%以上已注册的国家级工会联盟支持。因而,从制度层面看,缅甸现行工会组织体系有四个层级,并且相关行业或职业领域可能存在多个同一层级的工会,这便打破了单一体制的工会格局,实现了工会组织体系的多元化,极大推动了工会组织的发展。

其次,《劳动组织法》明确了集体劳动争议的权利。《劳动组织法》第4章明确规定了工会组织的权利和义务,诸如自主管理工会的权利、为维护工人合法权益与雇主进行协商的权利、要求雇主重新雇佣非法解雇的劳动者的权利、向劳动争议处理机构委派参与代表的权利、参与集体谈判以及罢工的权利等。《劳动组织法》也强调工会组织应当承担相应的义务,例如,工会应当根据规定和平地举行会议、进行罢工、履行集体协议、为工人与雇主订立个人劳动合同提供帮助与指导等,从而明确了缅甸工会组织的工作任务内容。《劳动组织法》第11、12、13章对工人罢工的行为做了明确规定,包括具体的罢工程序、禁止的行为事项以及违反相关规定的处罚规则等。

在立法的推动下,缅甸的工会组织与工会运动迅速发展。在《劳动组织法》实施的两年内,注册的企业工会已超过670家。截止到2016年10月,缅甸联合工会(Confederation of Trade Union of Myanmar , 简称CTUM)已拥有8个工会联盟和783个基层工会。[[vii]]与此同时,工会的维权运动也快速兴起。根据2012年的缅甸官方数据,2009年的劳动争议为395起,而到了2011年争议数量增长至679起。[[viii]]在2012年前两个月,13家企业中的6784名工人与雇主发生了争议。2012年4月至5月,58家企业中有超过38000名工人与雇主发生了争议。[[ix]]这些数据表明,缅甸《劳动组织法》的颁布与实施促进了缅甸工会组织的快速发展,同时也推动了劳动争议的迅速增长。

中资企业在长期缺乏与工会组织进行集体谈判经验的情况下,往往忽视了对工会相关法规的遵守,对工会积极分子采取报复或解雇措施,这反而进一步激化了劳资关系的矛盾。在百艺服装厂事件中,企业解雇工会领导的行为便涉嫌报复性解雇。因为根据《劳动组织法》第44条第(C)款的规定,雇主不能因雇员的工会身份、因其参与了工会组织的活动或依法罢工行为而将其解雇。从另一角度来看,缅甸立法虽然对罢工流程做出了明确规定,但是对于长期缺乏结社和组织经验的缅甸工人来说,在立法快节奏提升的背景下,工会运动也在一定程度上呈现非规范化的特点。一些国外的学者也发现缅甸工人的罢工大多具有自发性和直接性,且并未严格遵照既定的法律程序。[[x]]百艺服装厂的缅甸工人所采取的暴力冲击工厂的手段,实际与《劳动组织法》所规定的罢工程序并不相符。根据该法第39条的规定,工会组织在罢工前应当就工会联盟所许可的罢工人数、方式和时间等,提前通知雇主或者相关的调解机构。第41条(b)款和(c)款明确规定,未经相关工会联盟许可的罢工和未履行通知程序的罢工都属于非法罢工。长期受压制的劳工维权情绪的释放与不规范的维权运动进一步增加了企业经营所面临的罢工风险。

   (三)多方力量博弈:劳工问题政治化的风险

我国与缅甸贸易往来频繁,当前既是缅甸的第一大贸易伙伴,亦是对缅甸投资的第一大国。根据缅甸中央统计局最新数据显示,中缅2015-2016年进出口总额达10992.04万美元,远超泰国、新加坡等。截止到2017年3月底,我国对缅甸累计投资额达到185.55亿美元,新加坡、泰国、香港地区、韩国分列2-5位。[[xi]]但是,如果从近十几年的投资存量和投资流量的变化来看,中国对缅甸的直接投资并非一帆风顺。到了2011年,投资存量增长趋势明显放缓,从2012年之后投资流量甚至有下滑的趋势(见下图)。投资趋势的时间变化与缅甸民主化改革的时间具有一定的重合性。

(数据来源:2003-2016年《中国对外直接投资统计公报》)

因而,不少研究者关注到缅甸民主化政治改革对我国在缅甸投资的影响。发生在2011年的密松水电站事件被视为近些年影响中国在缅甸投资高速增长的转折点,缅甸国内针对中国投资的抵制快速增多。[[i]]有观点认为,该事件是在美国重返亚太的背景下,西方势力煽动缅甸非政府组织抗议的结果。[[ii]]缅甸民主化改革与西方发达国家的经济制裁压力有着密切的关系,而西方国家对缅甸劳动力立法的技术化支持和对工会运动的鼓动,也在很大程度上导致了缅甸的劳工运动存在政治化倾向的风险。

首先,缅甸的工会运动受到国外工会组织的影响。《劳动组织法》特别赋予缅甸工会组织与外部组织进行交流和合作的权利。《劳动组织法》第6条规定,缅甸的国家工会联盟和联合工会可以与依法成立的其他组织和工会联盟、国际劳工组织和国外的工会联盟以及联合工会进行联系,亦可加入国际性的工会联盟和联合工会。这一规定便利了缅甸工会与其他组织的合作与交流,有利于国际性的工会和国外的工会以及合法的非政府组织(Non-Government Organization,简称NGO)对缅甸工会运动进行指导或支持。被缅甸官方所认可的国家层级的缅甸联合工会(CTUM)便隶属于国际联合工会(International Trade Union Confederation),获得了该工会组织多方面的支持。尽管缅甸现在有诸多的工会组织,但是CTUM与美国劳联-产联(AFL-CIO)、国际工会联合会联系紧密,[[iii]]这无疑会导致缅甸的工会体系较多地受到以美国为代表的发达国家工会组织的影响。

其次,虽然中国在缅甸的投资不断增加,中缅官方的政治与经济的往来日益密切,但是在缅甸民间仍然有不少力量对中资企业存在敌对情绪。有学者指出,这是由多方原因造成的,有些中资企业在缅甸投资的过程中,缺乏社会责任意识,忽视当地法律法规,采取诸如行贿、破坏环境等违法手段。同时,以美国为代表的西方发达国家希望在东南亚争取政治与经济利益,宣称中国的投资是一种掠夺资源的行为。[[iv]]而劳工权利是企业责任的重要内容,也同样是西方发达国家当前推进缅甸政府改革的重要领域。因而,中资企业是否能够快速适应新的缅甸劳动法体系与制度,能否规范用工和妥善处理劳资关系,将会受到其他利益冲突国家更多的关注。

最后,随着民主化改革进程的发展,NGO在缅甸的活动也逐步放开,日益活跃。NGO是西方发达国家介入缅甸社会与政治的重要方式,这些非政府组织主要对劳权、环境等民生领域关注,不少NGO受到西方文化和价值观的影响,在缅甸国内进行一些不利于中国投资形象的宣传,在中资投资遇阻的事件中常有NGO的积极推动,例如:密松水电站事件和莱比锡铜矿事件。[[v]]在缅甸的劳工维权运动中,NGO组织也扮演着极为重要的角色,一些NGO组织积极地对缅甸工人进行培训,着力提高他们的维权意识和组织能力等,这进一步促进了缅甸工会组织的发展与壮大。

因而,由于缅甸民主改革背后存在多元政治力量的博弈,中资企业在缅甸能否遵守劳工标准、构建和谐的劳资关系不仅关系到企业自身的经营利益,还会影响中国资本在缅甸工人与工会中的形象。若忽视企业社会责任与劳工保护问题,将会导致国际社会对“一带一路”倡议产生曲解与质疑。

三、关于缅甸中资企业劳工风险防控的建议

面对缅甸劳动法改革的加速,中资企业应当加强对相关劳工风险的应对,以降低投资过程中的用工风险,保障“一带一路”建设在缅甸的顺利进行。为此,笔者认为应当从以下三个方面入手,建立起风险防控体系。

   (一)风险预警:密切关注缅甸地区的劳动立法改革动向

近年来,缅甸劳动法建设的加速和劳工运动的快速崛起表明,在一些现行劳动标准相对较为宽松的发展中国家和不发达国家,随着其政治制度的变革、国际经贸体系的深入参与以及其他外部因素的影响,劳动立法标准和工会运动的格局可能会在短时间内发生改变。在部分发达国家、国际劳工组织的持续推动下,缅甸政府在劳工领域中将继续推行新的立法举措,这会进一步增加我国企业在缅甸投资的劳动法律风险。根据中国与全球化智库对2005-2014年我国海外投资失败案例的分析,企业对东道国劳工法的忽视或不熟悉约占投资失败原因的三分之一。[[i]]因而,必须加强对缅甸劳动立法动态的掌握,为企业在该地区投资提供准确的风险防范指引。

从政府层面出发,应当进一步完善在缅甸投资的相关劳动法信息的收集。在商务部走出去平台发布的2016年版《对外投资合作国别(地区)-缅甸》的报告中,虽然对缅甸的基本劳动立法制度进行了概括性介绍,但是工会组织方面的立法信息相对较少,甚至部分信息不尽准确。例如,报告指出“缅甸目前尚没有工会组织”,实际上这并未及时反应出缅甸《劳动组织法》实施后的状况。考虑到缅甸当前快速的劳动立法趋势,笔者认为我国商务部和驻缅甸大使馆应当加强对缅甸劳动法领域的信息收集,与缅甸的劳动部门建立信息交换和沟通机制,并对中资企业在缅甸遇到的典型劳资纠纷案件进行定期的收集、统计、发布,搭建缅甸“一带一路”建设的相关劳工法律数据库,为企业在缅甸的投资提供准确和全面的劳动法律风险指引。

对于企业而言,面对缅甸劳动法新旧制度迅速交替的环境,如果不能快速在企业用工管理层面做出反应,将会付出相应的违反劳动法的制度成本。中资企业加强对缅甸劳动法律规则的遵守是降低劳动法律风险最为有效的方式。因此,企业自身在投资前和投资过程中,也应当准确、及时地收集和掌握当地的劳动法信息,以便建立健全企业的用工管理制度,并及时修正用工过程中存在的风险行为。

(二)规范用工管理:构建企业生产行为守则

《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确规定,我国企业应当“积极帮助当地发展经济、增加就业、改善民生,主动承担社会责任”。官方文件的态度表明,“一带一路”建设是互利共享的经贸战略,我国企业在沿线国家投资时既要追求经济利益,亦要注重保障东道国的社会利益,经济利益的获取不应以牺牲东道国劳工、环境等社会利益为代价。因此,为了塑造遵守东道国劳动立法的良好形象,降低劳资纠纷发生的风险,维系供应链关系,我国企业在缅甸进行投资时,应当积极履行企业社会责任,完善用工管理制度。

首先,企业应充分了解供应链的生产行为守则和行业内普遍采用的生产行为守则标准。大型的跨国公司通常有自己内部的生产行为守则制度,例如,百艺服装厂的上游品牌商H&M公司在1997年便制定了自己的生产行为守则,并以此要求供应商规范自己的生产管理行为,对于审计不合格的企业将逐步被淘汰。此外,缅甸一些成熟的行业已经开始制定自己的生产行为守则。例如,缅甸成衣业制造协会(Myanmar Garment Manufacturers Association)在2015年制定了行业性的生产行为守则,其中涉及诸多劳动用工内容。例如,守则第4项要求,企业遵守国际劳工组织八项核心劳工标准,建立安全和符合人权的工作环境。[[ii]]中资企业应当充分了解这些生产行为守则标准,在满足供应链的生产行为守则的要求下,根据自身利益的需求,结合行业性生产守则的内容和遵守情况,进一步完善自身的用工管理制度。

其次,商务部、外交部、国资委、全国工商联于2011年制定的《境外中资企业(机构)员工管理指引》亦对境外企业的用工管理行为提出了一系列明确的指引,其中包括文化习俗、就业平等、招聘管理、裁员规范、冲突解决等多方面的原则性建议,此可谓是官方版的企业生产行为守则。缅甸的中资企业可以缅甸现行的劳工标准为基础,依据该指引与企业工会进行磋商,构建自身合理的用工管理制度。

值得注意的是,遵守劳工标准、加强对劳工权益的保障与投资利益并非绝对的矛盾。例如,依照行为守则建立起完备的职工培训制度,不仅能够增强缅甸工人对中资企业的认同感和归属感,也有利于提高缅甸工人的劳动技能与生产效率,并与当地的工会、NGO等社会团体建立起和谐的关系。此外,对于严重违反缅甸劳动立法的中资企业,政府部门应当严格依照相关规范加以处罚,以督促企业完善自身用工管理。例如,《关于进一步规范我国企业对外投资合作的通知》(商合发[2008]222号)第5条便规定了商务部、外交部和国资委可采取的相关处罚办法。

(三)协调劳资关系:企业应加强集体谈判能力的建设

由于国际劳工组织和一些发达国家正致力于推进缅甸三方对话机制的建设,通过集体谈判方式确立劳资双方的权利义务、解决劳资纠纷将是缅甸劳动法领域的重要趋势。但由于集体谈判方面的经验不足,并且缅甸的劳工立法标准长期较为宽松,缅甸的中资企业亟需加强集体谈判能力的建设,在严格遵守缅甸劳工标准的基础上,运用《劳动组织法》等相关规范开展集体谈判。

首先,缅甸《劳动组织法》建立了多层次的工会组织体系,其第8条规定,雇主可以组建相同层级的组织。因此,对于工会运动较为积极的行业,中资企业应当加快雇主组织的建设或加入已有的雇主组织,以应对不同层级的集体谈判。其次,根据缅甸相关公益机构的报告,缅甸当前有70多个集体协议,大部分与工资问题相关,且大都订立于劳动争议发生之后。[[iii]]这说明雇主仍未习惯与工会通过集体合同的方式确立双方的权利义务,而是在争议发生后,被动地达成相关争议的集体合同。面对工会运动的发展,中资企业应积极与工会组织进行磋商,通过集体合同与工人确立双方的权利义务,降低罢工发生的几率,以减少经营性损失的风险,这有助于树立起良好的企业社会责任形象。最后,我国企业在面对工会组织的非法罢工行为时,亦应利用《劳动组织法》规定,与相关的上级工会积极沟通或通过相应的调解和仲裁程序加以解决,甚至可采用锁厂方式作为应对措施,但一定应注意程序和手段的合法性。

四、结语

缅甸民主化进程快速推进了缅甸的劳动法改革,加大了中资企业在缅甸投资所面临的劳工风险。这种风险是多元化的,企业不仅面临劳工标准提升所造成的用工成本增加的问题,也面临工会运动快速发展所带来的劳资纠纷频发的问题,并且受政治因素的影响,中资企业对劳工问题的忽视亦可能影响“一带一路”倡议在缅甸的形象。在这种情形下,我国政府应当关注缅甸劳动法的改革动向,及时发布相关的风险指引信息。同时,企业自身也应根据缅甸的劳动立法动向,及时改变过去不规范的用工行为,并积极依据相关生产行为守则,建立起完善的用工管理体系,保障缅甸工人的合法权益,提高缅甸工人的劳动技能,建立起良好的企业经营声誉。此外,企业还应当加强自身集体谈判能力的建设,积极与工会组织磋商,就相关权利义务通过集体合同予以明确,降低劳资纠纷发生的可能性,并运用法律规则,积极与非法的罢工行为相对抗。

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