【武大学者·杨世能】我国横向财政转移支付制度化的难点探讨
来源 :杨世能
浏览数 :4512
2019-02-13

作者:杨世能,武汉大学法学院经济法学专业2017级硕士研究生。

本文发表于《财政监督》2018年第15期,现授权推送,供读者批评指正。

【摘要】财政转移支付制度直接应用于解决一国中央与地方及地方政府间的财政不平衡矛盾,旨在实现社会基本公共服务均等化,是市场经济国家处理政府间财政关系和各地财政状况的有力工具。其有横向、纵向两种支付模式,世界上绝大多数国家采用单一的纵向模式,只有德国较为成功地在纵向基础上运行了横向模式。作为纵向模式的有效补充,我国自1994年实施分税制改革以来,就有建立横向财政转移支付制度的主张。然而,至今仍未有任何实质进展。本文立足于我国现状,借鉴国外经验,结合现有研究,揭示了横向财政转移支付制度化主要存在三大难点:本质上,财政分权不彻底、转移支付功能定位含糊;制度上,现实情况复杂、财政法定困难;技术上,实践经验匮乏、实务操作不易。在进行深层次分析后本文提出了相应的解决对策。

【关键词】横向转移支付 纵向转移支付 公共服务 财政关系 财政体制

一、问题的提出

横向财政转移支付是在既定财政体制下,财政资金在同级政府间的平行转移,一般由财力雄厚的地区向财力匮乏的地区转移,通过富裕地区支援贫困地区的方式,达到均衡财力、缩小地区差距、实现地方基本公共服务均等化的目的。作为纵向转移支付的有效补充,世界上很多国家运用横向转移支付调节各级政府和各个地区之间的财政分配关系,使其成为财政再分配过程中不可或缺的重要环节和分税制财政管理体制的重要组成部分。

1994年,我国开始实行分税制改革,新中国成立以来的财政运行体制发生了里程碑式的变化。为了适应分税制的要求,中央于1995年启动了与之相配套的财政转移支付制度,在促成各级政府事权与支出责任的匹配、有效调整中央与地方以及地方政府之间的财政关系中发挥着举足轻重的作用。然而,我国只建立了单一的纵向支付模式,至于横向支付模式一直没有在制度层面上予以明确。也正因为如此,我国的转移支付制度仅在平衡中央与地方纵向财政关系上发挥了较大作用,对于地方政府间的财力差距日益拉大、基本公共服务不均等诸多问题的解决作用则微乎其微,明显有悖于财政转移支付实现基本公共服务均等化的价值追求。

随着分税制改革的推进,转移支付制度不断修改完善、渐趋规范,实现横向财政转移支付制度化在理论界的呼声也日益高涨。学者们从多个不同角度对该问题进行了研究,从最基本的一些概念性问题到建立此制度的意义、现有的基础条件、可以借鉴的国外经验,再到方案设计论证、存在的问题和解决策略等诸多方面。然而,时至今日,我国的横向财政转移支付始终未实现制度化,这不禁让人深思横向转移支付制度化的症结。本文正是基于当前面临的疑惑进行探讨,致力于从多个不同视角深度揭示我国横向财政转移支付制度化的难点和原因。首先,在厘清我国横向财政转移支付的发展和现状的基础上系统梳理了国外经验,尤其是探寻德国模式,借鉴其实践成功之所在。其次,从功能定位、制度设计、技术操作三个维度分析我国横向财政转移支付制度化的重重障碍之实质。最后,对如何破解难点以实现我国横向财政转移支付制度化提出了相应对策。

二、国内现状与国外经验

为了能够更好地探讨上述提出的问题,非常有必要对当前的制度现状以及与该制度建设密切相关的内容有一个清晰的认识,了解我国是否存在横向财政转移支付的实践,深刻理解为什么需要实现横向财政转移支付制度化。另外,“他山之石,可以攻玉”,国外在横向财政转移支付制度上的诸多优秀经验值得我们学习和借鉴。特别是德国模式可以让我们从另一个角度认识横向财政转移支付制度的本质、产生的社会背景、运用的基础、实践的效果,以期从中得到启示。

(一)国内现状及反思

1、我国财政转移支付制度的沿革

财政转移支付制度自诞生以来每年都会有一些调整,本文整理了系列重要文件并制表如下,可以更清晰地展示该制度的发展历程。

表1 我国财政转移支付制度的沿革




自分税制改革以来,我国的财政转移支付制度也实施了二十多年,如表1所示,我国实行的是纯粹的纵向转移支付,不曾出现过法治化、规范化、公式化的横向转移支付。纵向转移支付资金在上下级政府间无偿转移,表现为中央对地方的税收返还、体制性补助和上解、结算补助和上解、专项拨款等形式。从其在这二十多年里发挥的调节功能来看,其在缩小地区间经济差距、调节地区间财政能力上显得“心有而力不足”。

2、我国财政转移支付制度反思

财政转移支付制度在我国财政管理体制中至关重要,尤其对分税制改革的顺利推进提供了很大助力。但是,其在运行过程中也不是尽善尽美,比如,我国《宪法》从未提及过转移支付,全国人大、全国人大常委会也没有对其进行立法规制,《预算法》第十六条对其原则性问题虽有所涉足,却也只是“蜻蜓点水”,完全没有达到实质性规范的效果。直接导致其在实践中长期依赖于部门规章甚至行政系统的内部文件。刘剑文(2005)指出我国的财政转移支付制度存在政府间事权、财权划分不清;财政转移支付资金的分配不规范,缺乏合理的标准;财政转移支付立法层次低,缺乏法律权威性等问题。徐阳光(2009)也认为,目前的财政转移支付制度主要存在以下三个问题——立法位阶过低且体系不完善;立法侧重于转移支付资金的计算,淡化了法的色彩;省以下转移支付立法缺乏规范性。显然,未实现横向转移支付制度化自然也是转移支付不规范、不健全、不合理的一大体现。

不过相当一部分学者认为,虽然我国不存在真正意义上的横向转移支付,但是存在具有该支付性质的“对口支援”,即认为“对口支援”是横向转移支付的实践基础,或者说“对口支援”已经有了横向转移支付的雏形,甚至有人直接声称“对口支援”本质上就是横向转移支付。除此之外,近年来有学者认为“生态补偿”也是横向转移支付的一种形式。从这个层面上讲,我国具备横向转移支付制度化的条件,只是长期没有形成合理稳定的规范机制。不仅缺乏法律依据,还没有科学的计算公式,激励机制不健全,评估机制空白,使得“对口支援”往往只能在灾后重建、扶贫攻坚等问题上解决燃眉之急,而对于实现基本公共服务均等化的作用则十分微弱。当然也有学者独树一帜,认为“对口支援”不宜制度化为横向转移支付。因为“对口支援”体现的主要是财政的收入分配职能,属于中央政府的职责,若将该职责强行划分给地方政府,无疑会使得政府间财政职能划分错位。同时,并不是所有推行分级财政体制的国家都可以效仿德国,我国目前还没有适合横向转移支付制度化的特定条件。

综上所述,可以肯定的是我国尚未建立起规范化、法治化、体系化的横向转移支付制度,实践中广泛存在的“对口支援”、“生态补偿”等是否具有横向转移支付的性质也未达成共识。换言之,我国是否具备建立横向转移支付制度的条件、是否应促使横向转移支付制度化还存有较大争议。

(二)国外经验及参考

西方的财政转移支付制度起源于财政法定原则,而财政法定原则又源于议会制度,与税收法定原则、预算法定原则紧密联系。任何一个国家在任何一种政体下,都会因自然地理、人文社会、科学技术等诸多因素导致区域发展不均衡。因此,不论是联邦制国家还是单一制国家,转移支付制度在平衡政府间财力差距中都扮演着重要角色。

1、国外财政转移支付制度介绍

在联邦制的美国、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家中财政转移支付制度发展已较为成熟,在日本和法国等单一制国家中也很有特色。

表2 国外财政转移支付制度梳理


纵观各国的制度运行概况,首先,各国在转移支付制度设计上都以实现财政方面的横向、纵向均衡为根本任务;严格、清楚地界定各级政府的事权、财权。其次,转移支付制度有多种形式,在实施过程中有主有次、灵活搭配、综合运用。再次,在测算核定政府间的转移支付数额时多采用因素分析法,综合考虑社会生产总值、税源、税基、人口、交通、公共服务水平等诸多因素,比较规范透明。最后,国外转移支付制度都有着明确的法律依据,严格的立法和详细的条文约束,转移支付方式规范,法治化程度较高。

2、德国横向转移支付制度借鉴

真正实现了横向转移支付制度化的最具代表性的国家是德国。德国的财政转移支付制度是宪法赋予的基本权利,为了使各个地区的居民享有相同的生活条件,实行均等化的转移支付制度。德国的财政转移支付制度是以财政均衡理论为基础建立起来的,包括联邦对州、州对地方的纵向转移支付、州与州之间和州内城镇之间的横向转移支付。转移支付的具体形式可表示如下图:


图1 德国财政转移支付模式

该模式已经制度化固定,由联邦议会通过法制程序确定下来、长期有效,有具体明确的法律原则和规范,针对转移支付,有一套较为完整的计算依据和数额标准。其中,横向型转移支付模式分为州级财政单位之间的分配和州内各个市之间的分配两个层次。尤其是州与州之间的横向转移支付最具特色,在操作上先测量财力指数和平衡指数,财力指数衡量各州税收能力水平,平衡指数体现标准财政支出需求。再将各州的这两个指数进行对比,确定某个州作为转移支付的贡献者还是接受者以及确定转移支付的资金规模。

当然,德国的横向转移支付并非完美无缺,公平和效率之间的平衡从来都是一个难题,在德国也不例外。德国实行横向转移支付制度之初,由于地区间财力差距巨大,富裕地区每年都要向贫困地区转移大量的财政资金,严重加剧了富裕地区的财政压力,打击了富裕地区的积极性。从另一个角度讲,在贫困地区之间产生了“逆向选择”现象,也可以说是横向转移支付产生了负激励或负反馈。地方政府有机会主义行为,以不合理的手段获取转移支付资金,未能将来自富裕地区的资金科学使用,削弱了基本公共服务均等化的实现。于是,德国在2005年的转移支付改革中确立了适度均等化目标,将各州的收入差距控制在一定范围,全国各个州都能够提供几近相同标准的公共服务。

德国的横向转移支付在均衡地方财力方面作用突出,确实可以给我们很多启发,但绝不可照搬照用,毕竟中德之间还是存有较多迥异。从理论出发点来看中德在财政转移支付上的目标是一致的,都以实现基本公共服务均等化为核心,但中国目前的财政分权还没达到德国一样的彻底明了、界限清晰,也就是说我国尚不具备制度化的基础。其次,我国的转移支付也没有实现法治化,在法律规范上与德国更是不能相提并论。再次,中德的经济发展水平、税收能力、人口规模、人文环境等众多方面都是有区别的。总而言之,在参考德国的横向转移支付制度时存在太多的变量因素,那种认为既然德国的横向转移支付制度在均衡地区财力中效果显著,所以我们要按照德国模式尽快实现我国横向转移支付制度化的观点是值得商榷的。毕竟除了德国外,很多国家如美国、法国、英国均没有采用横向转移支付,但并不等于这些国家就放弃了地区间的横向财政平衡,只不过这些国家的纵向转移支付在某种程度上也具有了横向均等化效应。

三、横向转移支付制度化难点剖析

从我国横向转移支付的现状和国外的横向转移支付的对比中可以看到一些横向转移支付制度化的难点。长期以来学者们也很注重论证我国实行横向财政转移支付的必要性,专注于框架构建,但就我国实行横向转移支付的可行性以及难以建立的原因探讨较少。本文另辟蹊径,尝试从正面、反面、侧面不同视角思考,直击困难,将难点归结为:本质难点、制度难点、技术难点。

(一)本质上:财政分权不彻底,转移支付定位含糊

“转移支付的背后是部门利益的调整,是政府职能的转变,是央地财政关系的重构。”央地关系体现在财政管理体制中就是财政分权,财政分权实则就是央地财权、事权的划分,决定着财政收支划分,而财政转移支付主要与作为财政分权核心的财政收支划分紧密联系。

1、央地事权界限不清

所谓事权是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。央地事权界限不清表现为收入划分和支出责任划分不匹配,1994年分税制改革将大量财权收归中央,却下放更多事权给地方政府。财权集中于中央,在转移支付中,中央享有绝对主导权和控制权。可是,“诸多本应由地方财政负担的支出却由中央政府承担,而不少本应由中央财政负担的支出, 却推给了地方财政。”导致中央与地方、地方政府与基层之间的财政关系更加不和谐。简言之,就是分工不明确不利于发挥财政资金的功效。矛盾的根源不得不追溯到1994年分税制改革的不彻底——只调整了收入划分,而未在支出划分上作出详细安排,之后很多最初设定的地方税税种也慢慢演变成了共享税,“营改增”也使得地方丧失了一些主体税种。与之同时,央地事权划分不清,事权界限模糊。事实上,事权的内涵、事权的划分本就是一个难题,需要各个方面的有机配合。制度上很难作出明确规定,理论研究上也不太容易阐释清楚,事权不清自然就成为了一个恒久性的难以攻克的关碍。为此,国务院也专门发了指导意见推进央地事权划分,进一步廓清事权的内涵、划分的原则及相应的配套机制。

如果还要继续深究下去,必须考虑政府介入市场的边界问题,政府与市场之间的关系不确定,再怎么划分事权都会影响市场在资源配置中的决定性作用,进而导致公共产品供给效率低下。事权划分实为央地之间的权力博弈,中央在乎“木桶效应”,更希望实现公共利益均等化,而地方则更加重视自身利益,在不违背中央大原则的情况下,地方政府会最大化地实现地方利益,即便是“藏富于民”也是极有可能的。这是横向转移支付制度化的实质难点之一,通常,相对富裕的地区是很不情愿将有利于自身福祉的财政资金转移给财力薄弱地区的。正是这种狭隘的地方利益观严重影响着国家财力的平衡与分配,成为基本公共服务均等化实现道路上的“拦路虎”,而要破解这种“自私自利”的本性也绝不会易如反掌。

2、目标定位不明确

首先,财政转移支付本质上就是以实现基本公共服务均等化为目标,但并不仅仅局限于促进均衡发展,不但要实现基本公共服务均等化,而且其还要配合落实中央政策,促进改革。除此之外,可能还承载着很多其他目的,但不管转移支付有多少“小目标”,“均衡”才是其最为核心的目标。而在实际运行中以效率优先的政策导向,已经使得转移支付的目标发生了偏离。既要促进公平又要兼顾效率还要维护既得利益,目的太多,导致资金分散,功效丧失。此外,一直以来将横向转移支付定位为对纵向转移支付的补充在某种程度上就降低了横向转移支付制度化的必要性。也就间接表明横向转移支付只具有替代性功能,该制度似乎可有可无。实际上前文也有所提及,并不一定说要实现地区间的横向均衡就必须依靠横向转移支付。一则完善、规范的纵向转移支付也可以起到横向均衡效应。况且横向转移支付制度建立起来后未必就比纵向转移支付制度好,如若设计不当还会引发新的问题,那就得不偿失。二则“对口支援”、“生态补偿”等其他手段也可以弥补,虽然这些方式在某种程度上缺乏规范、饱受诟病,但不能否认地区间政府的转移支付,对平衡地区经济发展、缩小贫富差距、解决突发危机发挥了重要作用。三则没有明确的预期目标,在执行过程中随意性会很大,难以形成有效的财力均衡机制。正因为这些原因,在横向转移支付制度的建立上,中央政府并没有很重视,地方政府也不主动去争取,以致于长期束之高阁。

(二)制度上:现实情况复杂,财政法定困难

制度上的难点往往要落实到法律规范不健全上,正所谓“财政转移支付是一个经济问题,也是一个政治问题,更是一个法律问题。”转移支付的主体、客体、对象、内容、方式、程序、责任等均没有通过立法形式明确,给横向转移支付制度的建立带来了极大的不确定性。

1、相关法律法规缺位

可以说,我国转移支付立法层次太低、权威性不高、法律法规不完善、覆盖内容不全面、约束力不够强、统一性弱、稳定性差等问题已是学界的共识。在2015年新《预算法》实施之前,财政转移支付甚至未处于“法律”层面。只有大量的国务院行政规章、政策性文件以及财政部的相关办法,没有一部专门的法律予以规制。根据《立法法》第八条、第九条、第十条的相关规定,这本质上已经违反了财政法定原则。财政转移支付法的立法主体依法应当是全国人大及全国人大常委会,就算全国人大常委会授权给国务院行使,授权决定也应当明确授权的目的、范围和期间。从1994年至今已逾二十载,财政转移支付立法仍由国务院行使,作为执行者的财政部也不断颁布各项办法,有“既当运动员又当裁判者”之嫌。财政立法不应由行政来主导,只有实现真正的财政法定,才能保证立法的科学性和民主性,才能发挥法律的权威性,才能使得制度稳定、社会安定。

立法上的罅隙直接导致相关法律法规缺位,实体性法律制度不足,程序性法律制度缺失。关于转移支付的决策、审批、支付、监督、救济、责任等关键环节没有一部可以参照的程序性法律。其一,财政转移支付的主体、客体、对象、相应的权利义务没有明确的法律依据,于是,实践中财政转移支付资金的分配不公开、不透明、不规范,挪用、截留财政转移支付资金的现象屡见不鲜,严重侵害了公共利益,损害了财政转移支付制度的功效,对政府形象也产生不利影响。其二,财政转移支付制度多以部门规章的形式进行规范,由于部门规章的立法权限,各级政府及其部门的具体法律责任严重空缺。其三,我国财政资金的拨付程序没有法律规定,与之相对应的救济程序也缺失,造成了转移支付运行过程中的混乱。

2、地区间财力差距太大

目前有这样一种倾向,一旦出现某种不好的社会现象都要归因于法律制度不健全。其实,我们更应该关注的是法律制度建立不起来背后的原因,以及法律制度建立起来后的实施效果。就算制定了法律,没有强有力的执行保障也是纸上谈兵。提出财政转移支付法治化很容易,设计法治化的框架也不是大问题,但真要立法并非轻而易举,需要综合考虑太多因素,涉及太多的利益纠葛。我国作为一个发展中国家,当前正处于社会发展的转型期,三十多年快速发展积累下来的问题日现端倪,各种矛盾不断加剧,错综复杂的国情增加了立法的难度。另外,立法技术不成熟也是一个重要原因,与其草率立法还不如等待万事俱备再立不迟。德国民法典在萨维尼的坚持下花了一百多年千锤百炼才颁布,成为了民法典的楷模,就是最好的先例。

横向转移支付制度化困难是由我国的基本国情决定的。我国地区间财力差距太大,特别是东西部以及城乡间发展不均衡,现实情况错综复杂,在客观上不符合横向转移支付制度化的基本条件。虽然建立横向模式的财政转移支付制度就是要解决同级政府之间所存在的财政能力差异,实现各地基本公共服务水平均等化,但地区间财力差距也不能太大。因为,横向转移支付具有较强的市场化特征,财政资金转移建立在自愿基础之上,富裕地区在资金流出的同时也要“有利可图”,从贫困地区获取资源。如果地区间差距过大,富裕地区单纯地牺牲了自身财政利益而不能获取到任何好处,这项制度的生命力也不会旺盛,甚至还会引发富裕地区纳税人的不满,加剧社会矛盾。我国改革开放之初推行“让一部分人先富起来”的政策,现在富的人确实富起来了但可能忘记了“先富带后富,实现共同富裕”的“约定”,贫富差距越来越大。在这种情况下,横向转移支付制度化不太具有可行性。

(三)技术上:实践经验匮乏,实务操作不易

首先,在二十多年的制度运行中缺少横向、纵向两种模式有机结合的转移支付实践,没有横向模式的参与,大大削弱了转移支付的均等化效果。其次,转移支付额的确定欠规范,我国财政转移支付缺乏衡量各地区财政能力的统一指标。上级政府对下级政府没有一个科学、合理、统一的标准向地方进行转移支付。与此同时,转移支付的资金分配的公开透明度不高,缺乏监督机制,财政资金的使用相当随意,导致各地发展不均衡状况一直难以有效解决。建立横向模式的转移支付同样要面临这些未解之难,而且相较纵向模式,横向转移支付额的测量、资金分配的依据、接收方对资金的规范使用等问题更为繁琐。转移支付本就是一项复杂工程,涉及金额十分巨大,先不说规范性文件难以涵盖转移支付的方方面面,单是转移支付额的计算公式、测算办法、资金分配的科学性和合理性就很值得考量。这涉及众多要素,如需要真实全面的财政数据支撑。而数据的真实性又不容易保证,特别是在信息不对称、统计能力有限的情况下。一言以蔽之,这些都制约着我国横向转移支付制度的建立。

四、横向转移支付制度化的必要性及难点解决

纵然进程百般困难,当下实现横向转移支付制度化却十分有必要。一方面我国地区间的贫富差距日益悬殊,各地区的财力差距越来越大,亟需横向转移支付进行调整。另一方面,现行的转移支付制度也不断呈现诸多弊端,单一的纵向转移支付并不具有横向性均衡的功能,难以应对复杂多变的不均衡矛盾。横向转移支付制度化是构建完善的转移支付制度的重要部分,也是协调我国区域间均衡发展的必要手段。

(一)回归本质:合理划分央地财权、事权,矫正转移支付的功能定位

央地事权、财权的划分是理论研究的热点也是改革中的“硬骨头”,我们都知道当前的“病根”何在,也提出了不同的方案“对症下药”,但始终难以做到“药到病除”。因为,央地事权与财权划分的背后是央地财政关系,要动摇这种既定的关系牵动的层面甚广,直接关涉到我国整个财政体制的改革,是一项复杂的系统工程。但不管如何,改革势在必行。十八届三中全会已经明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,为合理划分央地事权拉开了序幕。十九大报告更进一步强调:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”为合理划分央地财权、事权指明了方向。

首先,可借鉴国际经验,以公共物品的受益行政区域为依据确定事权的归属主体,明确在基层政府支出中,哪部分是其职责内承担,哪部分应由上级政府支出,哪部分是共同承担。如国防、外交、国家安全、货币等事关国家领土、政治、经济,应归属于中央事权,中央财力雄厚,具有调控管理的条件和优势;地方性基础设施建设、地方经济发展和管理等明显具有区域限制的事项应归属于地方事权,由地方承担支出责任;涉及医疗、教育、文化、社会保障等公共服务事项应属于中央与地方的共同事权,该共同事权同样应有所比例明确划分。

其次,推进事权划分的规范化、法律化,使中央与地方能够保持稳定的关系。明确事权划分界限,是保障转移支付制度正常有效运行的基础。而转移支付制度在运行中与定位有偏差,有必要让其回归本质,重申其本质目标,即实现基本公共服务均等化。这一点在新修的《预算法》中已有明显体现,只是还需要在实践中不断强化这个意识,让其在正确的功能定位上运行。至于横向转移支付,其直接作用是实现横向财政平衡,其有着独立的功能,应定位为纵向转移支付的“互补品”而不是定位为“对口支援”的“替代品”。而且所谓的横向转移支付也不应局限于同级政府之间的财政资金平行转移,从广义上来讲同级政府之间以及不同级别但不具有隶属关系的地方政府之间的财政资金援助、与财政资金有关的人员、物资、项目、技术等方面的援助都应该纳入横向转移支付中来。制度化过程也需要循序渐进,不能一蹴而就,先满足地区之间最基本的公共服务,逐步改善纵向模式的不足,再建立横向模式,最终过渡到纵向为主、横向为辅、纵横结合的全面型的转移支付制度。

(二)建构制度:财政转移支付法治化

既然我国横向转移支付制度化困难很大程度归因于转移支付法治的缺失,那么就应该尽快建构财政转移支付制度的法律体系。尽管很多学者极力呼吁财政法的出台,⑥但在分税制尚未彻底、央地关系仍有争议、财权事权不明晰的客观情况下,《财政法》的制定难上加难,将横向转移支付入宪更是不太现实,但力争制定《转移支付法》还是极有可能的。

1、明确财政转移支付制度的顶层设计

所谓顶层设计就是要定好“基调”和“主旋律”,明确转移支付制度的指导思想、立法权归属、立法宗旨、基本形式、程序、责任等根本内容。首先,财政转移支付往往涉及国家重大资金,关系到公民的切身利益,每一位公民都有参与、监督的权利,立法权理应属于全国人大及其常委会。在国外,财政立宪思想深入人心,很多国家的转移支付不仅有专门的立法,在《宪法》中也占有重要篇幅。“宪法乃万法之母”,转移支付入宪是依法治国、依宪治国的根本要求。其次,立法时要与财政改革进程相适应、现实可行性与适度超前性兼顾、本土化与国际化结合,效率、公平、各种利益相协调,确保中央有能力实现宏观调控的同时地方亦有能力与之相辅相成。再次,设置相对独立的专门的转移支付部门进行统筹安排与监管。最后,纳入横向转移支付,构建横纵结合的转移支付制度模式,建立以一般性转移支付为重点,专项转移支付相配合,特殊性转移支付为补充的复合型财政支付方式体系。

2、加强财政转移支付的法律体系建设

有了顶层设计还远远不够,一项制度要具有强大的生命力还要依靠与之相关的其他制度支撑,“单打独斗”不长远也不现实。首先,要解决立法位阶太低的问题,推动转移支付入宪,在《宪法》中增加基本公共服务均等化、财政平衡、央地权责等内容。另外,积极推动《财政转移支付法》的制定。与此同时,程序性法律的制定也不可忽视,还要提供一套与实体法律相适应的行之有效的法定运作程序。其次,除了目前《预算法》中的一些抽象规定外,《财政收支划分法》、《政府采购法》、《财政投资法》、《税收基本法》、《规费法》、《国债法》、《政府性基金法》等配套法律也应尽快出台,相应的实施细则、行政规章、地方条例、地方政府规章等系列法规也应有条不紊地完善,构建一个完整的财政转移支付法律体系。最后,针对横向型转移支付,如何激励富裕地区进行自愿性帮助,中央通过何种方式进行调配,如何管理监督,如何与纵向模式有效衔接,如何构建标准体系,一系列问题都需要在制度上作出科学合理的设计。

(三)突破技术:建立科学的财政转移支付额度判定标准

解决本质难点是前提,攻克制度难点是关键,一项制度的运行不仅要在理论上“说得通”在实践中也要“行得通”。因此,在具体实务中如何操作这一技术难点也必须解决。首先,要加强横向转移支付的实践考察,先进行试点,通过试点总结经验,检测理论到实践的可行性,再不断推广。在试点之前还需运用经济学模型模拟政策效果,就像“沙盘演练”一样,再基于模拟优化方案。在技术操作层面,主要是财政转移支付额度判定标准的科学建立。一直以来的“基数法”不尽合理、饱受诟病,早该摒弃。而在“项目法”与“因素法”之间,国外运用的比较成功的是“因素法”。其综合考虑地理、人口、城市化程度、人均收入等许多客观因素,相较其他方法而言不容易受到人为控制,可以更加客观地反映各地的真实财政能力,通过一套科学系统的计算公式用以确定转移支付的金额。因素选取、数据确定、管理成本和限制条件等构成计算公式的基本组成因子,所有测算公开运作、接受监督,具有很高的透明度、公正性及可预见性。当然,在规范化的前提下,发达国家在转移支付的具体计算公式或补助标准上也会根据实际情况的变化而定期进行修正和调整,原则性和灵活性的结合使转移支付的分配更加公平。所以,为了规范中央与地方以及地方政府之间的财政关系,提高转移支付的科学性,有必要简化与完善财政转移支付的法定形式,在财政转移支付额度上适宜采用“因素法”。我国的均衡性转移支付就采用了“因素法”进行资金分配,地方政府获得资金的多少取决于客观因素和资金分配公式,拨款过程透明,行政程序简单。显然,除了涉密事项外,财政转移支付项目资金管理应当做到公开、透明,提高透明度有利于加强对转移支付分配、使用的全过程监管,使得财政资金转移“精准”。

五、结论

十九大报告明确指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“不平衡不充分的发展”亟需解决,离不开科学、合理、法治化的财政转移支付制度,实现横向财政转移支付的制度化是新时代法治建设的应有之意。


图2 文章主干部分思维导图总结

文章在廓清我国横向财政转移支付制度的发展、实践情况以及参考国外经验后,深度剖析了妨碍横向财政转移支付制度化的三大难点,并对此提出了相应解决对策,以期早日实现我国的横向转移支付制度化,构建完善的转移支付制度,缩小地区间差距,达到基本公共服务均等化的目标。


文章讨论
0条评论
【武大学者·杨世能】我国横向财政转移支付制度化的难点探讨
来源:杨世能
浏览数:4512
2019-02-13

作者:杨世能,武汉大学法学院经济法学专业2017级硕士研究生。

本文发表于《财政监督》2018年第15期,现授权推送,供读者批评指正。

【摘要】财政转移支付制度直接应用于解决一国中央与地方及地方政府间的财政不平衡矛盾,旨在实现社会基本公共服务均等化,是市场经济国家处理政府间财政关系和各地财政状况的有力工具。其有横向、纵向两种支付模式,世界上绝大多数国家采用单一的纵向模式,只有德国较为成功地在纵向基础上运行了横向模式。作为纵向模式的有效补充,我国自1994年实施分税制改革以来,就有建立横向财政转移支付制度的主张。然而,至今仍未有任何实质进展。本文立足于我国现状,借鉴国外经验,结合现有研究,揭示了横向财政转移支付制度化主要存在三大难点:本质上,财政分权不彻底、转移支付功能定位含糊;制度上,现实情况复杂、财政法定困难;技术上,实践经验匮乏、实务操作不易。在进行深层次分析后本文提出了相应的解决对策。

【关键词】横向转移支付 纵向转移支付 公共服务 财政关系 财政体制

一、问题的提出

横向财政转移支付是在既定财政体制下,财政资金在同级政府间的平行转移,一般由财力雄厚的地区向财力匮乏的地区转移,通过富裕地区支援贫困地区的方式,达到均衡财力、缩小地区差距、实现地方基本公共服务均等化的目的。作为纵向转移支付的有效补充,世界上很多国家运用横向转移支付调节各级政府和各个地区之间的财政分配关系,使其成为财政再分配过程中不可或缺的重要环节和分税制财政管理体制的重要组成部分。

1994年,我国开始实行分税制改革,新中国成立以来的财政运行体制发生了里程碑式的变化。为了适应分税制的要求,中央于1995年启动了与之相配套的财政转移支付制度,在促成各级政府事权与支出责任的匹配、有效调整中央与地方以及地方政府之间的财政关系中发挥着举足轻重的作用。然而,我国只建立了单一的纵向支付模式,至于横向支付模式一直没有在制度层面上予以明确。也正因为如此,我国的转移支付制度仅在平衡中央与地方纵向财政关系上发挥了较大作用,对于地方政府间的财力差距日益拉大、基本公共服务不均等诸多问题的解决作用则微乎其微,明显有悖于财政转移支付实现基本公共服务均等化的价值追求。

随着分税制改革的推进,转移支付制度不断修改完善、渐趋规范,实现横向财政转移支付制度化在理论界的呼声也日益高涨。学者们从多个不同角度对该问题进行了研究,从最基本的一些概念性问题到建立此制度的意义、现有的基础条件、可以借鉴的国外经验,再到方案设计论证、存在的问题和解决策略等诸多方面。然而,时至今日,我国的横向财政转移支付始终未实现制度化,这不禁让人深思横向转移支付制度化的症结。本文正是基于当前面临的疑惑进行探讨,致力于从多个不同视角深度揭示我国横向财政转移支付制度化的难点和原因。首先,在厘清我国横向财政转移支付的发展和现状的基础上系统梳理了国外经验,尤其是探寻德国模式,借鉴其实践成功之所在。其次,从功能定位、制度设计、技术操作三个维度分析我国横向财政转移支付制度化的重重障碍之实质。最后,对如何破解难点以实现我国横向财政转移支付制度化提出了相应对策。

二、国内现状与国外经验

为了能够更好地探讨上述提出的问题,非常有必要对当前的制度现状以及与该制度建设密切相关的内容有一个清晰的认识,了解我国是否存在横向财政转移支付的实践,深刻理解为什么需要实现横向财政转移支付制度化。另外,“他山之石,可以攻玉”,国外在横向财政转移支付制度上的诸多优秀经验值得我们学习和借鉴。特别是德国模式可以让我们从另一个角度认识横向财政转移支付制度的本质、产生的社会背景、运用的基础、实践的效果,以期从中得到启示。

(一)国内现状及反思

1、我国财政转移支付制度的沿革

财政转移支付制度自诞生以来每年都会有一些调整,本文整理了系列重要文件并制表如下,可以更清晰地展示该制度的发展历程。

表1 我国财政转移支付制度的沿革




自分税制改革以来,我国的财政转移支付制度也实施了二十多年,如表1所示,我国实行的是纯粹的纵向转移支付,不曾出现过法治化、规范化、公式化的横向转移支付。纵向转移支付资金在上下级政府间无偿转移,表现为中央对地方的税收返还、体制性补助和上解、结算补助和上解、专项拨款等形式。从其在这二十多年里发挥的调节功能来看,其在缩小地区间经济差距、调节地区间财政能力上显得“心有而力不足”。

2、我国财政转移支付制度反思

财政转移支付制度在我国财政管理体制中至关重要,尤其对分税制改革的顺利推进提供了很大助力。但是,其在运行过程中也不是尽善尽美,比如,我国《宪法》从未提及过转移支付,全国人大、全国人大常委会也没有对其进行立法规制,《预算法》第十六条对其原则性问题虽有所涉足,却也只是“蜻蜓点水”,完全没有达到实质性规范的效果。直接导致其在实践中长期依赖于部门规章甚至行政系统的内部文件。刘剑文(2005)指出我国的财政转移支付制度存在政府间事权、财权划分不清;财政转移支付资金的分配不规范,缺乏合理的标准;财政转移支付立法层次低,缺乏法律权威性等问题。徐阳光(2009)也认为,目前的财政转移支付制度主要存在以下三个问题——立法位阶过低且体系不完善;立法侧重于转移支付资金的计算,淡化了法的色彩;省以下转移支付立法缺乏规范性。显然,未实现横向转移支付制度化自然也是转移支付不规范、不健全、不合理的一大体现。

不过相当一部分学者认为,虽然我国不存在真正意义上的横向转移支付,但是存在具有该支付性质的“对口支援”,即认为“对口支援”是横向转移支付的实践基础,或者说“对口支援”已经有了横向转移支付的雏形,甚至有人直接声称“对口支援”本质上就是横向转移支付。除此之外,近年来有学者认为“生态补偿”也是横向转移支付的一种形式。从这个层面上讲,我国具备横向转移支付制度化的条件,只是长期没有形成合理稳定的规范机制。不仅缺乏法律依据,还没有科学的计算公式,激励机制不健全,评估机制空白,使得“对口支援”往往只能在灾后重建、扶贫攻坚等问题上解决燃眉之急,而对于实现基本公共服务均等化的作用则十分微弱。当然也有学者独树一帜,认为“对口支援”不宜制度化为横向转移支付。因为“对口支援”体现的主要是财政的收入分配职能,属于中央政府的职责,若将该职责强行划分给地方政府,无疑会使得政府间财政职能划分错位。同时,并不是所有推行分级财政体制的国家都可以效仿德国,我国目前还没有适合横向转移支付制度化的特定条件。

综上所述,可以肯定的是我国尚未建立起规范化、法治化、体系化的横向转移支付制度,实践中广泛存在的“对口支援”、“生态补偿”等是否具有横向转移支付的性质也未达成共识。换言之,我国是否具备建立横向转移支付制度的条件、是否应促使横向转移支付制度化还存有较大争议。

(二)国外经验及参考

西方的财政转移支付制度起源于财政法定原则,而财政法定原则又源于议会制度,与税收法定原则、预算法定原则紧密联系。任何一个国家在任何一种政体下,都会因自然地理、人文社会、科学技术等诸多因素导致区域发展不均衡。因此,不论是联邦制国家还是单一制国家,转移支付制度在平衡政府间财力差距中都扮演着重要角色。

1、国外财政转移支付制度介绍

在联邦制的美国、德国、加拿大、澳大利亚等发达国家中财政转移支付制度发展已较为成熟,在日本和法国等单一制国家中也很有特色。

表2 国外财政转移支付制度梳理


纵观各国的制度运行概况,首先,各国在转移支付制度设计上都以实现财政方面的横向、纵向均衡为根本任务;严格、清楚地界定各级政府的事权、财权。其次,转移支付制度有多种形式,在实施过程中有主有次、灵活搭配、综合运用。再次,在测算核定政府间的转移支付数额时多采用因素分析法,综合考虑社会生产总值、税源、税基、人口、交通、公共服务水平等诸多因素,比较规范透明。最后,国外转移支付制度都有着明确的法律依据,严格的立法和详细的条文约束,转移支付方式规范,法治化程度较高。

2、德国横向转移支付制度借鉴

真正实现了横向转移支付制度化的最具代表性的国家是德国。德国的财政转移支付制度是宪法赋予的基本权利,为了使各个地区的居民享有相同的生活条件,实行均等化的转移支付制度。德国的财政转移支付制度是以财政均衡理论为基础建立起来的,包括联邦对州、州对地方的纵向转移支付、州与州之间和州内城镇之间的横向转移支付。转移支付的具体形式可表示如下图:


图1 德国财政转移支付模式

该模式已经制度化固定,由联邦议会通过法制程序确定下来、长期有效,有具体明确的法律原则和规范,针对转移支付,有一套较为完整的计算依据和数额标准。其中,横向型转移支付模式分为州级财政单位之间的分配和州内各个市之间的分配两个层次。尤其是州与州之间的横向转移支付最具特色,在操作上先测量财力指数和平衡指数,财力指数衡量各州税收能力水平,平衡指数体现标准财政支出需求。再将各州的这两个指数进行对比,确定某个州作为转移支付的贡献者还是接受者以及确定转移支付的资金规模。

当然,德国的横向转移支付并非完美无缺,公平和效率之间的平衡从来都是一个难题,在德国也不例外。德国实行横向转移支付制度之初,由于地区间财力差距巨大,富裕地区每年都要向贫困地区转移大量的财政资金,严重加剧了富裕地区的财政压力,打击了富裕地区的积极性。从另一个角度讲,在贫困地区之间产生了“逆向选择”现象,也可以说是横向转移支付产生了负激励或负反馈。地方政府有机会主义行为,以不合理的手段获取转移支付资金,未能将来自富裕地区的资金科学使用,削弱了基本公共服务均等化的实现。于是,德国在2005年的转移支付改革中确立了适度均等化目标,将各州的收入差距控制在一定范围,全国各个州都能够提供几近相同标准的公共服务。

德国的横向转移支付在均衡地方财力方面作用突出,确实可以给我们很多启发,但绝不可照搬照用,毕竟中德之间还是存有较多迥异。从理论出发点来看中德在财政转移支付上的目标是一致的,都以实现基本公共服务均等化为核心,但中国目前的财政分权还没达到德国一样的彻底明了、界限清晰,也就是说我国尚不具备制度化的基础。其次,我国的转移支付也没有实现法治化,在法律规范上与德国更是不能相提并论。再次,中德的经济发展水平、税收能力、人口规模、人文环境等众多方面都是有区别的。总而言之,在参考德国的横向转移支付制度时存在太多的变量因素,那种认为既然德国的横向转移支付制度在均衡地区财力中效果显著,所以我们要按照德国模式尽快实现我国横向转移支付制度化的观点是值得商榷的。毕竟除了德国外,很多国家如美国、法国、英国均没有采用横向转移支付,但并不等于这些国家就放弃了地区间的横向财政平衡,只不过这些国家的纵向转移支付在某种程度上也具有了横向均等化效应。

三、横向转移支付制度化难点剖析

从我国横向转移支付的现状和国外的横向转移支付的对比中可以看到一些横向转移支付制度化的难点。长期以来学者们也很注重论证我国实行横向财政转移支付的必要性,专注于框架构建,但就我国实行横向转移支付的可行性以及难以建立的原因探讨较少。本文另辟蹊径,尝试从正面、反面、侧面不同视角思考,直击困难,将难点归结为:本质难点、制度难点、技术难点。

(一)本质上:财政分权不彻底,转移支付定位含糊

“转移支付的背后是部门利益的调整,是政府职能的转变,是央地财政关系的重构。”央地关系体现在财政管理体制中就是财政分权,财政分权实则就是央地财权、事权的划分,决定着财政收支划分,而财政转移支付主要与作为财政分权核心的财政收支划分紧密联系。

1、央地事权界限不清

所谓事权是指“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。央地事权界限不清表现为收入划分和支出责任划分不匹配,1994年分税制改革将大量财权收归中央,却下放更多事权给地方政府。财权集中于中央,在转移支付中,中央享有绝对主导权和控制权。可是,“诸多本应由地方财政负担的支出却由中央政府承担,而不少本应由中央财政负担的支出, 却推给了地方财政。”导致中央与地方、地方政府与基层之间的财政关系更加不和谐。简言之,就是分工不明确不利于发挥财政资金的功效。矛盾的根源不得不追溯到1994年分税制改革的不彻底——只调整了收入划分,而未在支出划分上作出详细安排,之后很多最初设定的地方税税种也慢慢演变成了共享税,“营改增”也使得地方丧失了一些主体税种。与之同时,央地事权划分不清,事权界限模糊。事实上,事权的内涵、事权的划分本就是一个难题,需要各个方面的有机配合。制度上很难作出明确规定,理论研究上也不太容易阐释清楚,事权不清自然就成为了一个恒久性的难以攻克的关碍。为此,国务院也专门发了指导意见推进央地事权划分,进一步廓清事权的内涵、划分的原则及相应的配套机制。

如果还要继续深究下去,必须考虑政府介入市场的边界问题,政府与市场之间的关系不确定,再怎么划分事权都会影响市场在资源配置中的决定性作用,进而导致公共产品供给效率低下。事权划分实为央地之间的权力博弈,中央在乎“木桶效应”,更希望实现公共利益均等化,而地方则更加重视自身利益,在不违背中央大原则的情况下,地方政府会最大化地实现地方利益,即便是“藏富于民”也是极有可能的。这是横向转移支付制度化的实质难点之一,通常,相对富裕的地区是很不情愿将有利于自身福祉的财政资金转移给财力薄弱地区的。正是这种狭隘的地方利益观严重影响着国家财力的平衡与分配,成为基本公共服务均等化实现道路上的“拦路虎”,而要破解这种“自私自利”的本性也绝不会易如反掌。

2、目标定位不明确

首先,财政转移支付本质上就是以实现基本公共服务均等化为目标,但并不仅仅局限于促进均衡发展,不但要实现基本公共服务均等化,而且其还要配合落实中央政策,促进改革。除此之外,可能还承载着很多其他目的,但不管转移支付有多少“小目标”,“均衡”才是其最为核心的目标。而在实际运行中以效率优先的政策导向,已经使得转移支付的目标发生了偏离。既要促进公平又要兼顾效率还要维护既得利益,目的太多,导致资金分散,功效丧失。此外,一直以来将横向转移支付定位为对纵向转移支付的补充在某种程度上就降低了横向转移支付制度化的必要性。也就间接表明横向转移支付只具有替代性功能,该制度似乎可有可无。实际上前文也有所提及,并不一定说要实现地区间的横向均衡就必须依靠横向转移支付。一则完善、规范的纵向转移支付也可以起到横向均衡效应。况且横向转移支付制度建立起来后未必就比纵向转移支付制度好,如若设计不当还会引发新的问题,那就得不偿失。二则“对口支援”、“生态补偿”等其他手段也可以弥补,虽然这些方式在某种程度上缺乏规范、饱受诟病,但不能否认地区间政府的转移支付,对平衡地区经济发展、缩小贫富差距、解决突发危机发挥了重要作用。三则没有明确的预期目标,在执行过程中随意性会很大,难以形成有效的财力均衡机制。正因为这些原因,在横向转移支付制度的建立上,中央政府并没有很重视,地方政府也不主动去争取,以致于长期束之高阁。

(二)制度上:现实情况复杂,财政法定困难

制度上的难点往往要落实到法律规范不健全上,正所谓“财政转移支付是一个经济问题,也是一个政治问题,更是一个法律问题。”转移支付的主体、客体、对象、内容、方式、程序、责任等均没有通过立法形式明确,给横向转移支付制度的建立带来了极大的不确定性。

1、相关法律法规缺位

可以说,我国转移支付立法层次太低、权威性不高、法律法规不完善、覆盖内容不全面、约束力不够强、统一性弱、稳定性差等问题已是学界的共识。在2015年新《预算法》实施之前,财政转移支付甚至未处于“法律”层面。只有大量的国务院行政规章、政策性文件以及财政部的相关办法,没有一部专门的法律予以规制。根据《立法法》第八条、第九条、第十条的相关规定,这本质上已经违反了财政法定原则。财政转移支付法的立法主体依法应当是全国人大及全国人大常委会,就算全国人大常委会授权给国务院行使,授权决定也应当明确授权的目的、范围和期间。从1994年至今已逾二十载,财政转移支付立法仍由国务院行使,作为执行者的财政部也不断颁布各项办法,有“既当运动员又当裁判者”之嫌。财政立法不应由行政来主导,只有实现真正的财政法定,才能保证立法的科学性和民主性,才能发挥法律的权威性,才能使得制度稳定、社会安定。

立法上的罅隙直接导致相关法律法规缺位,实体性法律制度不足,程序性法律制度缺失。关于转移支付的决策、审批、支付、监督、救济、责任等关键环节没有一部可以参照的程序性法律。其一,财政转移支付的主体、客体、对象、相应的权利义务没有明确的法律依据,于是,实践中财政转移支付资金的分配不公开、不透明、不规范,挪用、截留财政转移支付资金的现象屡见不鲜,严重侵害了公共利益,损害了财政转移支付制度的功效,对政府形象也产生不利影响。其二,财政转移支付制度多以部门规章的形式进行规范,由于部门规章的立法权限,各级政府及其部门的具体法律责任严重空缺。其三,我国财政资金的拨付程序没有法律规定,与之相对应的救济程序也缺失,造成了转移支付运行过程中的混乱。

2、地区间财力差距太大

目前有这样一种倾向,一旦出现某种不好的社会现象都要归因于法律制度不健全。其实,我们更应该关注的是法律制度建立不起来背后的原因,以及法律制度建立起来后的实施效果。就算制定了法律,没有强有力的执行保障也是纸上谈兵。提出财政转移支付法治化很容易,设计法治化的框架也不是大问题,但真要立法并非轻而易举,需要综合考虑太多因素,涉及太多的利益纠葛。我国作为一个发展中国家,当前正处于社会发展的转型期,三十多年快速发展积累下来的问题日现端倪,各种矛盾不断加剧,错综复杂的国情增加了立法的难度。另外,立法技术不成熟也是一个重要原因,与其草率立法还不如等待万事俱备再立不迟。德国民法典在萨维尼的坚持下花了一百多年千锤百炼才颁布,成为了民法典的楷模,就是最好的先例。

横向转移支付制度化困难是由我国的基本国情决定的。我国地区间财力差距太大,特别是东西部以及城乡间发展不均衡,现实情况错综复杂,在客观上不符合横向转移支付制度化的基本条件。虽然建立横向模式的财政转移支付制度就是要解决同级政府之间所存在的财政能力差异,实现各地基本公共服务水平均等化,但地区间财力差距也不能太大。因为,横向转移支付具有较强的市场化特征,财政资金转移建立在自愿基础之上,富裕地区在资金流出的同时也要“有利可图”,从贫困地区获取资源。如果地区间差距过大,富裕地区单纯地牺牲了自身财政利益而不能获取到任何好处,这项制度的生命力也不会旺盛,甚至还会引发富裕地区纳税人的不满,加剧社会矛盾。我国改革开放之初推行“让一部分人先富起来”的政策,现在富的人确实富起来了但可能忘记了“先富带后富,实现共同富裕”的“约定”,贫富差距越来越大。在这种情况下,横向转移支付制度化不太具有可行性。

(三)技术上:实践经验匮乏,实务操作不易

首先,在二十多年的制度运行中缺少横向、纵向两种模式有机结合的转移支付实践,没有横向模式的参与,大大削弱了转移支付的均等化效果。其次,转移支付额的确定欠规范,我国财政转移支付缺乏衡量各地区财政能力的统一指标。上级政府对下级政府没有一个科学、合理、统一的标准向地方进行转移支付。与此同时,转移支付的资金分配的公开透明度不高,缺乏监督机制,财政资金的使用相当随意,导致各地发展不均衡状况一直难以有效解决。建立横向模式的转移支付同样要面临这些未解之难,而且相较纵向模式,横向转移支付额的测量、资金分配的依据、接收方对资金的规范使用等问题更为繁琐。转移支付本就是一项复杂工程,涉及金额十分巨大,先不说规范性文件难以涵盖转移支付的方方面面,单是转移支付额的计算公式、测算办法、资金分配的科学性和合理性就很值得考量。这涉及众多要素,如需要真实全面的财政数据支撑。而数据的真实性又不容易保证,特别是在信息不对称、统计能力有限的情况下。一言以蔽之,这些都制约着我国横向转移支付制度的建立。

四、横向转移支付制度化的必要性及难点解决

纵然进程百般困难,当下实现横向转移支付制度化却十分有必要。一方面我国地区间的贫富差距日益悬殊,各地区的财力差距越来越大,亟需横向转移支付进行调整。另一方面,现行的转移支付制度也不断呈现诸多弊端,单一的纵向转移支付并不具有横向性均衡的功能,难以应对复杂多变的不均衡矛盾。横向转移支付制度化是构建完善的转移支付制度的重要部分,也是协调我国区域间均衡发展的必要手段。

(一)回归本质:合理划分央地财权、事权,矫正转移支付的功能定位

央地事权、财权的划分是理论研究的热点也是改革中的“硬骨头”,我们都知道当前的“病根”何在,也提出了不同的方案“对症下药”,但始终难以做到“药到病除”。因为,央地事权与财权划分的背后是央地财政关系,要动摇这种既定的关系牵动的层面甚广,直接关涉到我国整个财政体制的改革,是一项复杂的系统工程。但不管如何,改革势在必行。十八届三中全会已经明确提出“建立事权和支出责任相适应的制度”,为合理划分央地事权拉开了序幕。十九大报告更进一步强调:“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”为合理划分央地财权、事权指明了方向。

首先,可借鉴国际经验,以公共物品的受益行政区域为依据确定事权的归属主体,明确在基层政府支出中,哪部分是其职责内承担,哪部分应由上级政府支出,哪部分是共同承担。如国防、外交、国家安全、货币等事关国家领土、政治、经济,应归属于中央事权,中央财力雄厚,具有调控管理的条件和优势;地方性基础设施建设、地方经济发展和管理等明显具有区域限制的事项应归属于地方事权,由地方承担支出责任;涉及医疗、教育、文化、社会保障等公共服务事项应属于中央与地方的共同事权,该共同事权同样应有所比例明确划分。

其次,推进事权划分的规范化、法律化,使中央与地方能够保持稳定的关系。明确事权划分界限,是保障转移支付制度正常有效运行的基础。而转移支付制度在运行中与定位有偏差,有必要让其回归本质,重申其本质目标,即实现基本公共服务均等化。这一点在新修的《预算法》中已有明显体现,只是还需要在实践中不断强化这个意识,让其在正确的功能定位上运行。至于横向转移支付,其直接作用是实现横向财政平衡,其有着独立的功能,应定位为纵向转移支付的“互补品”而不是定位为“对口支援”的“替代品”。而且所谓的横向转移支付也不应局限于同级政府之间的财政资金平行转移,从广义上来讲同级政府之间以及不同级别但不具有隶属关系的地方政府之间的财政资金援助、与财政资金有关的人员、物资、项目、技术等方面的援助都应该纳入横向转移支付中来。制度化过程也需要循序渐进,不能一蹴而就,先满足地区之间最基本的公共服务,逐步改善纵向模式的不足,再建立横向模式,最终过渡到纵向为主、横向为辅、纵横结合的全面型的转移支付制度。

(二)建构制度:财政转移支付法治化

既然我国横向转移支付制度化困难很大程度归因于转移支付法治的缺失,那么就应该尽快建构财政转移支付制度的法律体系。尽管很多学者极力呼吁财政法的出台,⑥但在分税制尚未彻底、央地关系仍有争议、财权事权不明晰的客观情况下,《财政法》的制定难上加难,将横向转移支付入宪更是不太现实,但力争制定《转移支付法》还是极有可能的。

1、明确财政转移支付制度的顶层设计

所谓顶层设计就是要定好“基调”和“主旋律”,明确转移支付制度的指导思想、立法权归属、立法宗旨、基本形式、程序、责任等根本内容。首先,财政转移支付往往涉及国家重大资金,关系到公民的切身利益,每一位公民都有参与、监督的权利,立法权理应属于全国人大及其常委会。在国外,财政立宪思想深入人心,很多国家的转移支付不仅有专门的立法,在《宪法》中也占有重要篇幅。“宪法乃万法之母”,转移支付入宪是依法治国、依宪治国的根本要求。其次,立法时要与财政改革进程相适应、现实可行性与适度超前性兼顾、本土化与国际化结合,效率、公平、各种利益相协调,确保中央有能力实现宏观调控的同时地方亦有能力与之相辅相成。再次,设置相对独立的专门的转移支付部门进行统筹安排与监管。最后,纳入横向转移支付,构建横纵结合的转移支付制度模式,建立以一般性转移支付为重点,专项转移支付相配合,特殊性转移支付为补充的复合型财政支付方式体系。

2、加强财政转移支付的法律体系建设

有了顶层设计还远远不够,一项制度要具有强大的生命力还要依靠与之相关的其他制度支撑,“单打独斗”不长远也不现实。首先,要解决立法位阶太低的问题,推动转移支付入宪,在《宪法》中增加基本公共服务均等化、财政平衡、央地权责等内容。另外,积极推动《财政转移支付法》的制定。与此同时,程序性法律的制定也不可忽视,还要提供一套与实体法律相适应的行之有效的法定运作程序。其次,除了目前《预算法》中的一些抽象规定外,《财政收支划分法》、《政府采购法》、《财政投资法》、《税收基本法》、《规费法》、《国债法》、《政府性基金法》等配套法律也应尽快出台,相应的实施细则、行政规章、地方条例、地方政府规章等系列法规也应有条不紊地完善,构建一个完整的财政转移支付法律体系。最后,针对横向型转移支付,如何激励富裕地区进行自愿性帮助,中央通过何种方式进行调配,如何管理监督,如何与纵向模式有效衔接,如何构建标准体系,一系列问题都需要在制度上作出科学合理的设计。

(三)突破技术:建立科学的财政转移支付额度判定标准

解决本质难点是前提,攻克制度难点是关键,一项制度的运行不仅要在理论上“说得通”在实践中也要“行得通”。因此,在具体实务中如何操作这一技术难点也必须解决。首先,要加强横向转移支付的实践考察,先进行试点,通过试点总结经验,检测理论到实践的可行性,再不断推广。在试点之前还需运用经济学模型模拟政策效果,就像“沙盘演练”一样,再基于模拟优化方案。在技术操作层面,主要是财政转移支付额度判定标准的科学建立。一直以来的“基数法”不尽合理、饱受诟病,早该摒弃。而在“项目法”与“因素法”之间,国外运用的比较成功的是“因素法”。其综合考虑地理、人口、城市化程度、人均收入等许多客观因素,相较其他方法而言不容易受到人为控制,可以更加客观地反映各地的真实财政能力,通过一套科学系统的计算公式用以确定转移支付的金额。因素选取、数据确定、管理成本和限制条件等构成计算公式的基本组成因子,所有测算公开运作、接受监督,具有很高的透明度、公正性及可预见性。当然,在规范化的前提下,发达国家在转移支付的具体计算公式或补助标准上也会根据实际情况的变化而定期进行修正和调整,原则性和灵活性的结合使转移支付的分配更加公平。所以,为了规范中央与地方以及地方政府之间的财政关系,提高转移支付的科学性,有必要简化与完善财政转移支付的法定形式,在财政转移支付额度上适宜采用“因素法”。我国的均衡性转移支付就采用了“因素法”进行资金分配,地方政府获得资金的多少取决于客观因素和资金分配公式,拨款过程透明,行政程序简单。显然,除了涉密事项外,财政转移支付项目资金管理应当做到公开、透明,提高透明度有利于加强对转移支付分配、使用的全过程监管,使得财政资金转移“精准”。

五、结论

十九大报告明确指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。“不平衡不充分的发展”亟需解决,离不开科学、合理、法治化的财政转移支付制度,实现横向财政转移支付的制度化是新时代法治建设的应有之意。


图2 文章主干部分思维导图总结

文章在廓清我国横向财政转移支付制度的发展、实践情况以及参考国外经验后,深度剖析了妨碍横向财政转移支付制度化的三大难点,并对此提出了相应解决对策,以期早日实现我国的横向转移支付制度化,构建完善的转移支付制度,缩小地区间差距,达到基本公共服务均等化的目标。


我要
建议
回到
顶部

我要建议

我们期待您的意见和建议,我们会关注您的反馈,为您提供更好的服务!

1. 您参与证券投资的经验是
2. 您对天风证券投资者教育基地的整体满意度是
3. 你对天风证券投资者教育基地的其它意见和建议: