【武大学者·孙晋、徐则林】国有企业党委会和董事会的冲突与协调
来源 :孙晋、徐则林
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2019-01-25

作者:孙晋,武汉大学法学院教授,博士生导师;徐则林,武汉大学法学院经济法专业博士研究生。

来源:本文发表于《法学》2019年第1期,感谢作者授权推送。

内容提要:加强国有企业党建是我国基层党建总体格局构建的重要组成部分。科学地将党建内嵌至国有企业内部治理结构中,能充分回应在加快国有企业的现代企业制度建设进程中,政府过度干预和企业家精神缺失导致的董事会效能低下的难题,有效抑制国有企业贪腐低效和内部人控制,完善国有资产管理体制,并积极回归国有企业的公益性质。然而,随着新时代国有企业党委会和董事会的职能交替,新老三会并存造成了制度性内耗和不同价值追求的功能性冲突,顶层设计的缺失也造成了党委会治理薄弱和监督隔离机制的缺乏,立体构建党委会职能的确权路径是协调党委会和董事会之间关系的关键所在。因此,建立以董事会为经营决策核心、以党委会为政治领导核心的管理体系,并使之与国有企业分类改革相适应成为了深化国有企业改革的应有之义。

关键词:国有企业 党委会 董事会 党建

回顾近40年改革历程,国有企业深化改革始终是我国经济体制改革的重点和中心环节。十九大报告指出,要“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》强调,“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。2017年12月的中央经济工作会议进一步要求加强国有企业党的领导和党的建设,推动国有企业完善现代企业制度,健全公司法人治理结构,而“协调党组织和其他治理主体之间的关系”就是其中的重点工作。习近平总书记在全国国企党建工作会议上指出,“要处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”。其中,董事会作为国企的经营决策核心,其与党委会之间的关系向来敏感而关键。以加强国有企业党建为视角,形成科学的公司治理机制,能为协调党委会和董事会之间的冲突确立基本思路。

法学学者一般很少结合党委会和董事会两者对国有企业困境进行分析,经济学学者虽对董事会的党组织治理程度等数据进行了研究,得出了富有价值的结论,但仍停留在表层的数据分析。基于此,本文将从法学理论和经济数据出发,厘清国有企业董事会存在的困境,点明国有企业党委会和董事会之间的冲突。随后,在探究形成困境的深层原因的基础上,论证加强党建与完善董事会制度的关系,并构建党委会职能的确权路径,以实现党委会和董事会的协调。

一、国有企业党委会与董事会的交替发展与现实困境

(一)党委会职能定位的历史流变

自新中国成立以来,在国有企业制度中,党委会的职能定位经历了数个阶段的变革。建国初期,我国国营企业稚嫩而幼小,通过借鉴苏联企业的领导体制,实行的是党委领导下的厂长负责制。事实上,企业党委掌握着对企业生产经营等重大事务的决定权,削弱了厂长在生产经营上的指挥权。十一届三中全会以来,党委会的职能定位从“经营决策领导核心”到“政治领导核心”,发生了翻天覆地的变化。这个阶段的变化实质上是要发挥党委会对党和国家的方针、政策在企业的贯彻执行中的保证监督作用,以纠正以党代政、党政不分的现象。自此,党委会始终坚持“政治核心”的地位,并构建了“双向进入、交叉任职”的领导体制。2016年10月的全国国有企业党的建设工作会议上习近平总书记再一次系统地表述国有企业党建的深层意义和内涵,其表述是加强新时代国有企业党的建设的纲领性文件。习近平总书记强调,坚持党的领导、加强党的建设,是我国国有企业的光荣传统,是国有企业的“根”和“魂”,是我国国有企业的独特优势。

相较于建国初期的党委领导下的厂长分工负责制,建立国有企业现代企业制度以来,党委会的职能发生了向政治核心方向的转移。形式上,党委会不再具有早期管理决策的绝对权利,这是国有企业改革的必然发展,是构建现代公司治理结构的应有之意,是一种国有企业发展中的良性职能转移。党委会的这种职能转换,始于国有企业现代企业制度的建立,与现代化公司治理结构的核心——董事会制度的发展紧密相连,存在内生的逻辑联系和政策导向。

(二)国有企业董事会制度的建立

在早期,中国的主要企业形态集中表现为国有,对董事会制度的探索也最先发生在大型的国有企业,尤其是以宝钢集团为代表的第一批中央企业。因此,中国国有企业的董事会制度源流,其实也折射了整个中国经济中董事会制度的源流。除去晚清时期形同虚设的董事会制度和中共十四届三中全会后的董事会形式改制,中国国有企业对董事会制度的第一次有意义的建设始于国务院国资委成立之后。借鉴国外董事会制度的基本原则以及国有独资公司的具体情况,国资委将董事会试点的指导思想定位为如下几个方面:一是通过董事会制度的建设,实现国务院国资委对国有企业管理方式的转变;二是通过董事会制度,有效分离企业的决策层与执行层;三是通过董事会制度,实现国有企业领导班子的集体决策和科学决策。在这样的指导思想中,国资委不断推进国有企业董事会试点改革,与此同时先后出台了17个文件来明确董事会制度的规范,以保证董事会作用的有效发挥。在相当数量的企业中,董事会发挥的作用越来越大,从最初的一种“准顾问机构”逐渐转向了“实体机构”。党委会和董事会二者在国有企业组织形态的深刻变化中出现了职能的交替,从而对国有企业改革和党建工作开展提出了职能协调上的更为复杂的挑战。

(三)党委会和董事会职能交替中的现实困境

我国董事会制度作为舶来品,在制度建设方面存在诸多掣肘之处,加之国资委作为国企的出资人,往往代位行使了董事会的职权,使董事会制度难以落到实处。具体而言,国企董事会的成员构成比较单一,内部董事往往由国资委直接选派,行政化色彩浓厚。有数据显示,对中央直属国有企业而言,内外部董事占比表现得相对均衡;而对于地方性国有企业,外部董事人数占比均值为30%左右,这其中又有高达80%左右的人员来自于其他国企的高管、董事、政府官员以及高校教授。这说明,在当前国有企业董事会构成中,特别是地方性国有企业,董事会的主要话语权还是由国资委选派的人员掌控。另一方面,国有企业董事会也存在着规模过小、任意设置的现象。不难发现,无论是中央直属国有企业还是地方国有企业,董事会人数偏少或偏多现象严重,且多表现为偶数。偏少不利于董事会形成正确决策,偏多不利于董事之间信息沟通,偶数则容易造成决策和监督的困难,最终导致董事会效率低下。诸多实证研究都证明了国有企业董事会制度的无效或流于形式,集体决策被一定程度边缘化。此外,出于行政目的的考虑,由国资委直接选派的董事表现出对短期目标的迫切追求,以完成短期经营性和政策性目标,忽视了国有企业的公益性质。这一现状与国有企业当前存在的两个严重的问题关系密切,一是效率低、亏损大,二是贪污腐败现象严重。国有企业的贪腐低效又可能进一步造成国有资产的流失。

国有企业改革是系统而联动的整体,以加强国有企业党建为视角,能为解决国有企业董事会的职能困境指明一条新的出路。习近平总书记在全国国企党建工作会议上指出,中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。有研究表明,党组织能对国有企业治理产生显著影响,积极方面能提高董事会效率,消极方面也可能会造成人员冗余。对于解决上述董事会职能行使的现实困境,充分发挥党组织的制度优势并克服消极影响,能够起到事半功倍的效果,具有现实的可行性。事实上,沿着这一思路,国企改革已经进行了许多积极的探索。“双向进入、交叉任职”概念的提出,辅之以一人兼任党委书记和董事长两职的不断推进,以此加强党政工作之间的联系,强化董事会和党委会对公司的管理的效力。截至2017年6月,已有83家央企完成了制度改革,实现了“一肩挑”。然而,从实际效能上看,对于充分发挥党组织功能,“双向进入、交叉任职”的实际运作表现得尚为不足,形式上的双向进入并不能实质地化解难题,和国企内外部环境的割裂造成了董事会团队效能、公司绩效低下的难题。两部门之间的职责界定不清、如何因防止部门间的权责混乱而导致的公司管理政令不一致等问题突出,新的监管、隔离、激励机制需求凸显。

同时,两部门之间存在职能交替而产生的滞涩,制度变革带来的历史遗留问题也使这一构思存在壁垒。党委会作为基层党组织,是维护人民群众利益、社会公共利益的重要力量,也是中国国有企业内部治理结构区别于西方国家企业制度的独特之处。虽然国外企业治理理论中将社会责任纳入考虑范围,但是其在内涵和程度上都与我国国有企业存在差异。国有企业作为我国市场经济中的特殊主体和中坚力量,其所承载的社会责任是外国国有企业难以企及的。而中国国有企业现代企业制度的建立,是对优秀的国外商事制度的借鉴与学习,源于对企业中更低交易成本、更高交易效率和分权制衡效果的追求。故而,董事会和党委会两者之间还存在价值追求上的功能性冲突,可以进一步延伸为国有企业对营利性目标和公益性目标的不同追求之间的冲突。

此外,国企党委会行使其职能的现状也不容乐观。根据相关数据分析,党组织参与董事会治理的公司仅占样本比例7.8%,董事会党组织治理指标处于一个相对较低的水平。这表明,在我国国有企业中,党委会对董事会的影响并不深入,对加强国企党建、发挥党组织的政治优势还有很大的进步和探索的空间。近年来,在国企混合所有制改革的背景下,随着民营资本的进入、股份制改革的推进,董事会成员中党员的比例有所稀释,党组织对董事会的干预整体呈递减趋势。从天津市房地产发展股份有限公司2017年第一次临时股东大会的表决结构来看,关于修改公司章程、增强党建相关章节的议案表决未通过,而对该议案的反对意见绝大多数来自于网上投票的非国有股份持有者,这种担忧并非空穴来风。事实上,长期以来,党委会职能从“经营决策核心”向“政治领导核心”转移的并不彻底,存在着党建工作边缘化和被弱化、缺乏活力、难以发挥效能、相较企业创新发展有所滞后等问题。党委会往往职权虚置,其工作遭到严重的忽视,无法发挥其实际作用,实际工作效能存在“一俊遮百丑”的情况。因而,如何在新形势下积极应对混合所有制改革可能给董事会中党组织治理产生的冲击,并实现国有企业董事会和党委会之间的协调,关键在于对党委会的职能进行相应的立体构建。

二、党委会与董事会职能行使困境的原因剖析

国有企业董事会治理指数等经济数据以及各项实证调研结果表明了我国国有企业中董事会和党委会的实际功效,一方面明确了国有企业的董事会制度存在的切实困境,另一方面也揭示了以加强党建来完善国有企业的董事会制度的难度,而这正是源于两部门职能交替时共同的或各自固有的多重原因。

(一)新老三会权力格局并存导致制度内耗

我国国有企业在引进新的法人治理结构模式后,形成了以董事会为经营决策中心的三权分立结构,但计划经济体制下的一整套企业治理机制依然存在,造成了新的治理结构与原有的治理结构并存,形成了国企内部实际存在并行的两套领导体系。新老三会职能模糊不清,表现出的是计划体制对市场体制的排异。新老三会的存在都有重要的法理依据和现实的制度安排,“老三会”的存在是由中国共产党作为执政党对社会的领导方式、国有企业自身承担的特殊政治社会责任所决定的。作为国有企业传统企业制度的精粹,“老三会”有助于国有企业政治效益和社会效益的实现,参与、配合或辅助“新三会”的运作。作为国有企业现代公司治理结构的主体框架,“新三会”着眼于提高国有企业运作效率、实现各方权利制衡而设立,它的良性运作有助于保障国有企业的经济效益,实现国有资产保值增值。事实上,新老三会之间并不是矛盾的对立双方,而分别作为两会核心的董事会和党委会之间也应该是彼此协力、博采众长。十九大召开以来,新的《中国共产党章程》公布施行。现行制度框架的模糊导致了现实中新老三会内耗不断,一定程度上加剧了国企改革的困境。

(二)顶层设计抽象导致制度性进路匮乏

《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》两份文件的出台,从理论和战略的高度,为党组织和董事会的权力、责任以及相互关系奠定了基调。文件强调了党的领导和党建工作的法定化,坚持两个“毫不动摇”,以及党建工作的四个“同步”,既强调了党建工作的重要性,又完善和加强党建工作的具体部署。但对于党委会在国有企业中职能的充分行使而言,这两份文件的指导意义仍远远大于实际的操作意义,在制度进路上仍显不足。从现行《公司法》的有关规定可以看出,党组织的政治职能在实现中受到许多因素的制约,在制度设计上,党组织在涉及企业经营管理的诸多重大问题上没有影响力,《中华人民共和国党章》和《公司法》规定国有企业党组织的政治核心职能定位,新《中华人民共和国党章》更进一步充实了党的基层组织部分的相关内容,将十八大以来制度建设和组织建设上取得的重要成果,吸收到了新的党章中。但是,企业党组织在公司法人治理结构中的地位设计和发挥作用的路径设计仍有所欠缺, “老三会”的职能萎缩,话语权削弱,为党委会政治核心职能的发挥形成了现实的壁垒。

由于缺乏制度上的明确进路和约束,党委会职能上表现出了较强的随意性。在企业两套领导班子——党组织和董事会并存的现状中,“双向进入、交叉任职”的坚持和完善,是为了解决公司党建工作弱化以及两部门政令不一的问题。但是,在中国现行的国有企业制度体系中,在学理和制度上都仍未能捋顺党委会和董事会的职能分工和定位。由党委书记兼任的董事长,将绝大多数的精力都放在了企业的经营和发展上,而忽视了国有企业本应重点关注的社会责任,党建工作被边缘化,这是造成国有企业董事会的党组织治理指数明显偏低的关键原因。如不建立两部门权责隔离机制以防权责不清,就更难以建立权责明晰的中国特色国有企业制度体系,就会造成分权、运行、监督等方面不够明确,缺乏制度规范和对制度执行的监督考核等制度弊端。

(三)董事会行政色彩严重导致企业家精神缺失

中国国有企业的董事会制度作为舶来品,在细节上和其他立法之间存在着实质差异,这导致了在各种衍生规则和实际运行中的种种问题,表现了在理论上对公司理解的不足,对董事会角色的定位不清,反映了法律移植的局限性。现行国内法律以股东会作为权力中心,在国有企业中则体现为国资委的绝对权力,在国资委和董事会的角色定位上,赋予了前者更多的实际权力。国有企业的“经济人”和“准政治人”的混乱,导致了政府与国有企业之间关系的混沌。不对称的是,董事会的责任反而在不断地加重。这种权责分配的不对称会造成明显的冲突与不协调,必须对董事会的角色、职能定位清晰。实际上,中国国有企业治理对董事会职能的制约十分显著,股东本位在国有股的多数中表现得淋漓尽致。

“政治-企业”联系对国有企业董事会造成了来自制度外因的影响,另一方面,从董事会内因出发,当下存在的一种对我国当代企业的质疑之声也折射出国有企业董事会困境的另一层原因,即中国企业之弱,是中国企业家之责,或者说是中国企业家精神之弱。2017年9月25日,中共中央、国务院出台《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》(简称《意见》),引发社会热议。当下我国国有企业董事会的弱势与企业家精神的缺失关系密切。董事会一方面是国有企业的公司治理核心,另一方面是推动国有企业转型升级、战略重组的关键部门,具备优秀企业家精神的董事会能运筹帷幄、协调多方,实现国有企业做大做强、国有资产保值增值的营利性目标,更是兼顾国有企业的公益性目的。诚然,“政治-企业”联系是客观而普遍存在的,而我们要做的是使这种联系能够更加规范、法治、公开、公平。更为透明的政商关系、公平而自由的竞争性市场是真正企业家诞生的摇篮。反过来,对企业家精神的鼓励和培育,能够促使国有企业的核心、企业家与企业的重要联系点——董事会树立其在现代公司治理结构中应有的威力,并以考核和激励的市场化、选聘制度的市场化来不断激励当代企业家精神。《意见》表现出来了一种意识形态上的富有意义的进步,对于国有企业董事会制度的完善起到了积极的引导作用。

三、党建与完善国有企业董事会制度的关系

加快现代企业制度建设,使国有企业更适应市场化以及国际化竞争环境,是国企深化改革的重要政策目标和法治走向。加强党建、将党建内嵌至国有企业的治理结构中,能有效推动国有企业现代化建设,实现董事会多个层次的职能优化。其既具有法理上的合理性,也具有现实的可行性。一方面,我国《宪法》、《公司法》及《中国共产党章程》均对国企治理中党组织的主体资格有所明确,这是党建内嵌至公司治理结构的制度基础和逻辑原点。另一方面,无论是抑制国有企业的贪腐低效和内部人控制,还是促进国有资产管理体制完善,抑或是强化国有企业的公益性属性,都可以通过党建寻求积极的效果。

(一)党建强化对董事会的监督有利于破解内部人控制

在国企向现代公司治理结构转型中,董事会发挥着关键作用,确保公司管理层为增进股东利益而行事。长期以来,在深化国企改革过程中,一个重要的指导思想就是简政放权、实现政企分开。改革的重点一直把握在将“管企业”向“管资本”的转移,政府仅仅对国资的保值增值、国企科学运转起到监督作用,而不是直接经营决策,以此抑制腐败低效。

然而,由于国有企业所有者先天性缺位,“两权分离”本就容易造成经营者缺乏必要的产权约束,政企分开之后,对国有企业陷入内部人控制的担忧随之而来。加强党建能实现对董事会的有力监督。在国有企业现行的两套领导体系中,党委会是最具力度的指导和监督机构,不同于国资委基于出资人身份而有的“运动员”和“裁判员”之论,党委会没有身份上的敏感性,也不存在利益上的天然纠葛,其政治领导核心的地位决定了其极具力度的监管正当性和有效性,坚决贯彻落实党中央的路线和方针政策,破解内部人控制,保证国有企业的社会主义性质和国有属性。但与“政治-企业”背后存在的担忧相似,“党-企业”背后也存在类似的隐忧,“双向进入、交叉任职”可能造成“一把手文化”,使得无法形成集体决策,导致贪腐或重大决策失误。这就涉及到了如何加强党建以及党领导的途径和方式的问题。加强党建是一个全面而系统的工作,既有赋权又有控权,没有约束的权力犹如脱缰野马,可能会造成党委会揽权强权又推诿扯皮的不良后果。因而,加强党建是指在坚持党对企业的政治思想领导的基础上,充分尊重董事会的经营决策权,在企业章程和组织体系的框架内对董事会决策予以监督和指导,避免党企关系中可能出现的贪腐低效、经济型董事的内部人控制等难题。

(二)党建约束董事会有利于完善国有资产管理体制

政、资、企关系是构建国有公司治理机制的基石,实现政、资、企分开是建立现代企业制度的基本需求。中国的国资管理体制改革按照处理政企关系、政资关系、资企关系的顺序,由浅入深地逐步展开、不断深化。党的十九大报告提出,要推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。而此前,一直强调的是“做强做优做大国有企业”。从企业到资本,这一改变与新一轮国企改革由“管企业”为主向“管资本”为主转变一脉相承。做强做优做大国有资本不是孤立的口号,暗含着在充分发挥国企功能的基础上,实现以企业的效益增长带动资本的高效配置,创造更大的价值,而董事会在其中发挥了关键的作用。董事会对内职能一般被认为表现在重大经营决策、人事任免和监督管理层三个层面,是事实上的经营决策和领导机关。董事会作为国有企业经营决策的核心机构,能影响国资经营增资、流通转让等诸多环节,国企的产能效益带给国资的影响直接由其掌控。在配套制度仍不健全的前提下,盲目追求“经济型”董事比例的提升容易造成内部人控制。同时,这也引发了国有资产流失的风险。

加强党建有利于形成对董事会的约束,完善国资管理体制、抑制国有资产流失。董事会对国资最显著的影响表现为国有企业作为卖方时的并购价格,有数据显示,当国有企业党组织参与董事会治理时,党组织的治理参与对并购溢价水平有显著的正向影响;当国有企业党组织参与高管层治理时,这种正向影响并不显著。这意味着,虽然国有资产的低价转让并不一定就等价于“国有资产”流失,但转让价格过低会促使国企党组织参与治理时,有效阻止低价转让从而表现出较高的并购溢价。针对董事会和高管层结果的差异,也表明了董事会是党组织抑制国有资产流失的关键环节。

(三)党建引导董事会实现国有企业公益性质回归

企业作为国民经济发展中的基本构成单位,积极推动着社会发展、履行社会责任,这种作用和社会的担当也日渐得到政府和社会的认可。这股趋势之下,国有企业作为国民经济发展的主要推动者,具有广泛的社会影响力和经济驱动力,关联众多利益体。我国国有企业具有历史特殊性,其与世界各国所称的国有企业具有天然的区别,同时亦与国内的其他类型企业存在极大差异,在推动社会发展的过程中本应体现更强公益性,承担更多的社会责任。然而,从信息披露结果来看,国有企业的积极性并不高,同时在承担应有责任时也存在诸多推卸责任的行为。在国有企业公司治理过程中,国有资本作为控股的股东,过度看重短期社会经济利益,与国企的公益性背离。内部人控制现象进一步加深了国有企业在治理中的缺陷,致使公司和债权人等其他利益相关者的合法权利受到损害。监事会和社会监督机制的缺失,造就国有企业不作为,反过来弱化国有企业对社会责任的承担。从整个社会来看,社会责任的承担与企业的有效治理密切相关。从国有企业角度来说,有效的治理机制需要企业从社会责任出发,在经济利益与社会责任之间兼顾与平衡。

随着企业的责任意识不断提高,近年来社会责任报告数量呈大幅度增长,国有企业的社会责任报告也在其中占据较高的比例。但这还远未达到理想的标准,秉承了良好传承的中国国有企业,具有不同于西方国家的中国特色制度优势。加强党建能恰到好处地对国有企业承担社会责任、回归公益性予以回应和促进。董事会作为企业经营决策的核心机构,对于国企承担社会责任具有直接的话语权。党组织参与到公司治理,作为政治领导核心,能有效引导企业自觉承担社会责任,并将社会责任的理念渗透到产品流通所涉的各个领域中,具有天然的优势和巨大的推动力。因而,加强党建并给予企业董事会正向引导,是提升国有企业社会责任感的有效途径。加强党建工作,以督促和引导董事会职能,能进一步地提升国有企业对于社会的责任感。罔顾党组织制度的优越性,一味地从概念上号召国有企业承担社会责任,无疑是对现有制度资源的一种巨大的浪费。在国有企业社会责任的承担这一问题上,加强党建以促进国企董事会制度就显得更为急切和必要。

四、党委会和董事会的协调:构建党委会职能的确权路径

国有企业党委会与董事会的分工协作不仅关乎党全面的政治领导,党组织嵌入公司治理结构更是一个具体而复杂的法律制度设计问题,必须要找到科学而有针对性的规则进路,才能指引国有企业摆脱当前的困境,实现政治与经济上的多重诉求。

(一)完善国有企业党建配套法律体系建设

“国无法则不治,民无法则不立。”包括国家,任何一个个体都需要权利行使的边界,一味依循本心欲望行事,将会造成双输的局面。加强党建是一项精细的制度设计工作,直接将整个制度体系放入《公司法》中,存在至少两个方面的问题:一方面,国有企业具有其特殊的公益性,更是承担了比非国企更重的社会责任,将国有企业不加区分地与非国有企业予以同等规制的做法的合理性值得商榷;另一方面,对国有企业党建工作的制度构建,不同类型的国有企业应该受到不同程度的规制,对非国有企业而言,就更应该充分保障其经营的自主性,降低干预程度。因而,规范国有企业党建工作的开展,笔者认为需要制定专门的《国有企业法》,将国有企业党建工作的组织、开展、责任等问题通过法律明文规定,国有企业单独适用此法,而不是将其和一般市场主体一样适用《公司法》。

国企党组织在公司治理中能够发挥政治核心作用,有助于提升企业核心竞争力,但就当前来看,党组织在公司治理结构中还不是一个明确的法律主体,其职权的发挥凭借《公司法》、《党章》的间接赋予难以得到充分的保障。正由于没有法律上明确的权责划分,缺乏制度性进路,才导致日常生产经营活动中的各种内耗和冲突。鉴于我国的特殊国情以及国企公司治理中的各种制度性冲突,在科学定位党组织在公司治理中地位的前提下,可以考虑将党组织参与公司治理的主体地位在《国有企业法》中予以明确,避免各企业公司章程随意规定。如果能够在法律层面赋予党委会参与公司治理的主体地位,就可以使党委会发挥政治核心作用名正言顺,同时对其参与公司治理的职权的明确界定也可以避免工作中的冲突和内耗。同时,在这个过程中,还要注意党内法规和国家法律之间的衔接一致,遵从国家法律至上的基本原则,实现党内法规与国家法律之间的动态配合。

(二)党委会职能定位与国有企业分类改革相适应

在国有企业混合所有制改革中,国有企业党委会的职能行使受到了巨大冲击,对董事会和党委会之间的职能衔接也产生了相当的影响。想要回应混合所有制改革给董事会和党委会带来的冲击,首先要做的就是让党委会职能与分类改革相适应,将有区别地行使职能作为整个制度构建的基本方向,对公益类和商业类的国有企业党建工作开展予以不同程度的区别。

对于公益类国有企业而言,公益性国有企业作为政府职能的延伸有明显的特殊性,以公共利益和社会福利为首要目标,对党委会充分发挥其职能具有极高的要求。一方面,党组织是党内嵌于企业的一种管理机制,主要目标在于在保证企业经营目标的情况下,引导企业在党组织的领导下经营,特别是对主要领导干部的引导。另一方面,党组织的内嵌是企业运行机制,是我国企业现代化进程的特有机制,同时,这种机制的存在不能违背现代化企业发展的方向,在企业权利运行方面、人事管理方面和内外监督上都有着其特定的意义。因此,在公益性国企中,党组织的特殊性造就了其不能按照一般化的企业组织一样去运行,需要与党的人民根本性与公益性国企的社会性要求相契合。对于商业类国有企业而言,在商业性国有企业有序退出、混改逐步推进的背景下,商业类国企是逐渐摆脱公益性向现代化公司治理方向转变的企业。党组织在这类企业中所起的作用与公益性国有企业有所区别,改革方向理应不同。混合所有制改革是国有资本所有权和经营权相互博弈的过程,资产流失是其不可回避的问题,因此,在改革中一边保证国有资产不流失,一边参与公司化的治理,完善企业制度是其主要作用。商业类和公益类的划分造就了党组织在具体实施过程中的差异。

从另一个维度上看,对于国企混合所有制改革中产生的国有独资、国有控股、国有参股三种不同类型的国有企业而言,与此相应,也有所区别。党组织内嵌于公司某种程度上可以说是公司权利体系和监督体制的重造,而党组织所具有的党性和人民性决定了其所起的作用更偏向于人民利益的保护和权利运行的平稳和有效,在党委书记与董事长“一肩挑”时,亦需要根据不同类型的企业设定不同的权责范围。同时,这个形态与公益性和商业类具有交叉性,多种形态的结合使得党组织建设更加复杂。因而,为更加有效地加强党建,更好实现党委会和董事会之间的协调,与国有企业分类改革相适应是加强党建的基本方向。

(三)制度授权与控权:明确党委会权力边界

《公司法》明确规定,党组织活动依照党章办理。只要在党章的规定之下,党组织活动均是合法的。进行党内法规和国家法律的协调,亦需要在法律中对党委会的主要职能进行列举式明确,构建党委会职能行使的制度性进路。首先,要确定党委会在思想上的重要地位。将党委会与国有企业的现代企业治理结构衔接,使党委会成为其中有机构成部分,要充分体现其政治核心的定位,直接将其思想教育的职能予以法定。其次,要赋予党委会有效工作格局的权力边界。授权也是控权,党委会需在制度授权范围内对国有企业董事会进行干预,发挥其在国有企业中的职能,越权无效。找准了党委会职能与分类改革相适应的制度构建方向,在当前党委书记、董事长“一肩挑”的背景下,要积极探索抑制可能出现的贪腐低效和内部人控制现象,实现党委会和董事会之间职能的协调与统一。国有企业党委会发挥监督作用要在尊重和融入公司法人治理结构机制前提下展开,探索构建有效监督的工作格局。要健全完善国有企业“双向进入、交叉任职”领导体制,保证符合条件的党委主要成员依法进入董事会,并保证其政治核心作用得到充分的发挥,为党委会有效监督提供制度保障。这种制度不因董事长与党委书记“一肩挑”而有所改变,也不会因此而致使两者间的权责混乱。因而与此相应,要理顺权责关系,完善党委会监督不善的责任机制,以此促进党委会职能的正当行使。新形势下,为适应建立现代企业制度的要求,党委会也必须创新理念、更新路径,以与时俱进的“党管干部”原则领导国企改革发展,构建党管干部和企业用人权相结合的机制。以党内监督确保董事会职能的正当行使,实现党委会和董事会职能的协调与统一。这就要求明确党委会职能的同时,必须明确区分党委会和董事会之间的职能界限。最后,要明确党委会工作的内容。从当前国有企业发展的实际运作来看,党组织监督的重点在于国有企业的科学决策、用人问题、资金运作以及职工的合法权益。一方面,党委会要监督企业贯彻落实科学发展观、执行国家政策,在安全生产、产品质量、节能减排和环境保护等方面履行政治、社会责任。另一方面,党委会要深入开展党纪党规教育、加强监督,比如企业改制和产权变更与交易等权力运作重要环节的监督。最关键的是,党委会要兼顾国家、企业和职工三方的权益,使职工思想稳定,促进企业和谐。因而,对国有企业党委会职能应该从至少四个方面予以界定:第一,就企业的重大决策提出建议,由董事会决策;第二,宣传党和国家的方针政策并监督其实施,团结和带领国有企业全体党员;第三,对企业的选任决策提出建议,由有权机构决定;第四,对企业运作的各事项予以监督,促进企业发展。

五、结语

新老三会之间的纠葛在国有企业现代公司治理结构改制进程中始终未能得到彻底地概念厘清和制度区分,随着国有企业混合所有制改革深入,实现党委会和董事会之间的职能协调显得越来越重要。以加强国有企业党建为视角,科学地将党建内嵌至国有企业内部治理结构中,能够促进董事会在正确处理和党委会之间关系的基础上,进一步完善自身制度建设,真正行使和承担董事会对国有企业的职能和责任。同时,党委会在参与公司治理过程中应该充分考虑国有企业的功能定位,在不同类型的国有企业中采用不同的策略,以便能够更好地实现其自身的职能。可以看到,在国有企业发展的进程中,国有企业历经了权力核心从党委会到董事会,又到如今提倡党委书记和董事长“一肩挑”,变的是政策,不变的是为实现国有企业的改革发展而不断进行的尝试。党委会和董事会在发展交替之中,不断优化其各自的职能,彼此磨合与协调,最终实现在国有企业中的统一,以对党委会职能的保障促进董事会职能的发挥,以党委会的政治优势促进董事会制度的完善。只有在这样的制度构建下,才能真正发挥国有企业党建的制度优势,贯彻执行党中央的决策部署,提高国有企业的竞争力,实现国有企业的改革目标。

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【武大学者·孙晋、徐则林】国有企业党委会和董事会的冲突与协调
来源:孙晋、徐则林
浏览数:5989
2019-01-25

作者:孙晋,武汉大学法学院教授,博士生导师;徐则林,武汉大学法学院经济法专业博士研究生。

来源:本文发表于《法学》2019年第1期,感谢作者授权推送。

内容提要:加强国有企业党建是我国基层党建总体格局构建的重要组成部分。科学地将党建内嵌至国有企业内部治理结构中,能充分回应在加快国有企业的现代企业制度建设进程中,政府过度干预和企业家精神缺失导致的董事会效能低下的难题,有效抑制国有企业贪腐低效和内部人控制,完善国有资产管理体制,并积极回归国有企业的公益性质。然而,随着新时代国有企业党委会和董事会的职能交替,新老三会并存造成了制度性内耗和不同价值追求的功能性冲突,顶层设计的缺失也造成了党委会治理薄弱和监督隔离机制的缺乏,立体构建党委会职能的确权路径是协调党委会和董事会之间关系的关键所在。因此,建立以董事会为经营决策核心、以党委会为政治领导核心的管理体系,并使之与国有企业分类改革相适应成为了深化国有企业改革的应有之义。

关键词:国有企业 党委会 董事会 党建

回顾近40年改革历程,国有企业深化改革始终是我国经济体制改革的重点和中心环节。十九大报告指出,要“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业”。《关于<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>的说明》强调,“国有企业是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量”。2017年12月的中央经济工作会议进一步要求加强国有企业党的领导和党的建设,推动国有企业完善现代企业制度,健全公司法人治理结构,而“协调党组织和其他治理主体之间的关系”就是其中的重点工作。习近平总书记在全国国企党建工作会议上指出,“要处理好党组织和其他治理主体的关系,明确权责边界,做到无缝衔接,形成各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡的公司治理机制”。其中,董事会作为国企的经营决策核心,其与党委会之间的关系向来敏感而关键。以加强国有企业党建为视角,形成科学的公司治理机制,能为协调党委会和董事会之间的冲突确立基本思路。

法学学者一般很少结合党委会和董事会两者对国有企业困境进行分析,经济学学者虽对董事会的党组织治理程度等数据进行了研究,得出了富有价值的结论,但仍停留在表层的数据分析。基于此,本文将从法学理论和经济数据出发,厘清国有企业董事会存在的困境,点明国有企业党委会和董事会之间的冲突。随后,在探究形成困境的深层原因的基础上,论证加强党建与完善董事会制度的关系,并构建党委会职能的确权路径,以实现党委会和董事会的协调。

一、国有企业党委会与董事会的交替发展与现实困境

(一)党委会职能定位的历史流变

自新中国成立以来,在国有企业制度中,党委会的职能定位经历了数个阶段的变革。建国初期,我国国营企业稚嫩而幼小,通过借鉴苏联企业的领导体制,实行的是党委领导下的厂长负责制。事实上,企业党委掌握着对企业生产经营等重大事务的决定权,削弱了厂长在生产经营上的指挥权。十一届三中全会以来,党委会的职能定位从“经营决策领导核心”到“政治领导核心”,发生了翻天覆地的变化。这个阶段的变化实质上是要发挥党委会对党和国家的方针、政策在企业的贯彻执行中的保证监督作用,以纠正以党代政、党政不分的现象。自此,党委会始终坚持“政治核心”的地位,并构建了“双向进入、交叉任职”的领导体制。2016年10月的全国国有企业党的建设工作会议上习近平总书记再一次系统地表述国有企业党建的深层意义和内涵,其表述是加强新时代国有企业党的建设的纲领性文件。习近平总书记强调,坚持党的领导、加强党的建设,是我国国有企业的光荣传统,是国有企业的“根”和“魂”,是我国国有企业的独特优势。

相较于建国初期的党委领导下的厂长分工负责制,建立国有企业现代企业制度以来,党委会的职能发生了向政治核心方向的转移。形式上,党委会不再具有早期管理决策的绝对权利,这是国有企业改革的必然发展,是构建现代公司治理结构的应有之意,是一种国有企业发展中的良性职能转移。党委会的这种职能转换,始于国有企业现代企业制度的建立,与现代化公司治理结构的核心——董事会制度的发展紧密相连,存在内生的逻辑联系和政策导向。

(二)国有企业董事会制度的建立

在早期,中国的主要企业形态集中表现为国有,对董事会制度的探索也最先发生在大型的国有企业,尤其是以宝钢集团为代表的第一批中央企业。因此,中国国有企业的董事会制度源流,其实也折射了整个中国经济中董事会制度的源流。除去晚清时期形同虚设的董事会制度和中共十四届三中全会后的董事会形式改制,中国国有企业对董事会制度的第一次有意义的建设始于国务院国资委成立之后。借鉴国外董事会制度的基本原则以及国有独资公司的具体情况,国资委将董事会试点的指导思想定位为如下几个方面:一是通过董事会制度的建设,实现国务院国资委对国有企业管理方式的转变;二是通过董事会制度,有效分离企业的决策层与执行层;三是通过董事会制度,实现国有企业领导班子的集体决策和科学决策。在这样的指导思想中,国资委不断推进国有企业董事会试点改革,与此同时先后出台了17个文件来明确董事会制度的规范,以保证董事会作用的有效发挥。在相当数量的企业中,董事会发挥的作用越来越大,从最初的一种“准顾问机构”逐渐转向了“实体机构”。党委会和董事会二者在国有企业组织形态的深刻变化中出现了职能的交替,从而对国有企业改革和党建工作开展提出了职能协调上的更为复杂的挑战。

(三)党委会和董事会职能交替中的现实困境

我国董事会制度作为舶来品,在制度建设方面存在诸多掣肘之处,加之国资委作为国企的出资人,往往代位行使了董事会的职权,使董事会制度难以落到实处。具体而言,国企董事会的成员构成比较单一,内部董事往往由国资委直接选派,行政化色彩浓厚。有数据显示,对中央直属国有企业而言,内外部董事占比表现得相对均衡;而对于地方性国有企业,外部董事人数占比均值为30%左右,这其中又有高达80%左右的人员来自于其他国企的高管、董事、政府官员以及高校教授。这说明,在当前国有企业董事会构成中,特别是地方性国有企业,董事会的主要话语权还是由国资委选派的人员掌控。另一方面,国有企业董事会也存在着规模过小、任意设置的现象。不难发现,无论是中央直属国有企业还是地方国有企业,董事会人数偏少或偏多现象严重,且多表现为偶数。偏少不利于董事会形成正确决策,偏多不利于董事之间信息沟通,偶数则容易造成决策和监督的困难,最终导致董事会效率低下。诸多实证研究都证明了国有企业董事会制度的无效或流于形式,集体决策被一定程度边缘化。此外,出于行政目的的考虑,由国资委直接选派的董事表现出对短期目标的迫切追求,以完成短期经营性和政策性目标,忽视了国有企业的公益性质。这一现状与国有企业当前存在的两个严重的问题关系密切,一是效率低、亏损大,二是贪污腐败现象严重。国有企业的贪腐低效又可能进一步造成国有资产的流失。

国有企业改革是系统而联动的整体,以加强国有企业党建为视角,能为解决国有企业董事会的职能困境指明一条新的出路。习近平总书记在全国国企党建工作会议上指出,中国特色现代国有企业制度,“特”就特在把党的领导融入公司治理各环节,把企业党组织内嵌到公司治理结构之中,明确和落实党组织在公司法人治理结构中的法定地位,做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格。有研究表明,党组织能对国有企业治理产生显著影响,积极方面能提高董事会效率,消极方面也可能会造成人员冗余。对于解决上述董事会职能行使的现实困境,充分发挥党组织的制度优势并克服消极影响,能够起到事半功倍的效果,具有现实的可行性。事实上,沿着这一思路,国企改革已经进行了许多积极的探索。“双向进入、交叉任职”概念的提出,辅之以一人兼任党委书记和董事长两职的不断推进,以此加强党政工作之间的联系,强化董事会和党委会对公司的管理的效力。截至2017年6月,已有83家央企完成了制度改革,实现了“一肩挑”。然而,从实际效能上看,对于充分发挥党组织功能,“双向进入、交叉任职”的实际运作表现得尚为不足,形式上的双向进入并不能实质地化解难题,和国企内外部环境的割裂造成了董事会团队效能、公司绩效低下的难题。两部门之间的职责界定不清、如何因防止部门间的权责混乱而导致的公司管理政令不一致等问题突出,新的监管、隔离、激励机制需求凸显。

同时,两部门之间存在职能交替而产生的滞涩,制度变革带来的历史遗留问题也使这一构思存在壁垒。党委会作为基层党组织,是维护人民群众利益、社会公共利益的重要力量,也是中国国有企业内部治理结构区别于西方国家企业制度的独特之处。虽然国外企业治理理论中将社会责任纳入考虑范围,但是其在内涵和程度上都与我国国有企业存在差异。国有企业作为我国市场经济中的特殊主体和中坚力量,其所承载的社会责任是外国国有企业难以企及的。而中国国有企业现代企业制度的建立,是对优秀的国外商事制度的借鉴与学习,源于对企业中更低交易成本、更高交易效率和分权制衡效果的追求。故而,董事会和党委会两者之间还存在价值追求上的功能性冲突,可以进一步延伸为国有企业对营利性目标和公益性目标的不同追求之间的冲突。

此外,国企党委会行使其职能的现状也不容乐观。根据相关数据分析,党组织参与董事会治理的公司仅占样本比例7.8%,董事会党组织治理指标处于一个相对较低的水平。这表明,在我国国有企业中,党委会对董事会的影响并不深入,对加强国企党建、发挥党组织的政治优势还有很大的进步和探索的空间。近年来,在国企混合所有制改革的背景下,随着民营资本的进入、股份制改革的推进,董事会成员中党员的比例有所稀释,党组织对董事会的干预整体呈递减趋势。从天津市房地产发展股份有限公司2017年第一次临时股东大会的表决结构来看,关于修改公司章程、增强党建相关章节的议案表决未通过,而对该议案的反对意见绝大多数来自于网上投票的非国有股份持有者,这种担忧并非空穴来风。事实上,长期以来,党委会职能从“经营决策核心”向“政治领导核心”转移的并不彻底,存在着党建工作边缘化和被弱化、缺乏活力、难以发挥效能、相较企业创新发展有所滞后等问题。党委会往往职权虚置,其工作遭到严重的忽视,无法发挥其实际作用,实际工作效能存在“一俊遮百丑”的情况。因而,如何在新形势下积极应对混合所有制改革可能给董事会中党组织治理产生的冲击,并实现国有企业董事会和党委会之间的协调,关键在于对党委会的职能进行相应的立体构建。

二、党委会与董事会职能行使困境的原因剖析

国有企业董事会治理指数等经济数据以及各项实证调研结果表明了我国国有企业中董事会和党委会的实际功效,一方面明确了国有企业的董事会制度存在的切实困境,另一方面也揭示了以加强党建来完善国有企业的董事会制度的难度,而这正是源于两部门职能交替时共同的或各自固有的多重原因。

(一)新老三会权力格局并存导致制度内耗

我国国有企业在引进新的法人治理结构模式后,形成了以董事会为经营决策中心的三权分立结构,但计划经济体制下的一整套企业治理机制依然存在,造成了新的治理结构与原有的治理结构并存,形成了国企内部实际存在并行的两套领导体系。新老三会职能模糊不清,表现出的是计划体制对市场体制的排异。新老三会的存在都有重要的法理依据和现实的制度安排,“老三会”的存在是由中国共产党作为执政党对社会的领导方式、国有企业自身承担的特殊政治社会责任所决定的。作为国有企业传统企业制度的精粹,“老三会”有助于国有企业政治效益和社会效益的实现,参与、配合或辅助“新三会”的运作。作为国有企业现代公司治理结构的主体框架,“新三会”着眼于提高国有企业运作效率、实现各方权利制衡而设立,它的良性运作有助于保障国有企业的经济效益,实现国有资产保值增值。事实上,新老三会之间并不是矛盾的对立双方,而分别作为两会核心的董事会和党委会之间也应该是彼此协力、博采众长。十九大召开以来,新的《中国共产党章程》公布施行。现行制度框架的模糊导致了现实中新老三会内耗不断,一定程度上加剧了国企改革的困境。

(二)顶层设计抽象导致制度性进路匮乏

《关于深化国有企业改革的指导意见》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》两份文件的出台,从理论和战略的高度,为党组织和董事会的权力、责任以及相互关系奠定了基调。文件强调了党的领导和党建工作的法定化,坚持两个“毫不动摇”,以及党建工作的四个“同步”,既强调了党建工作的重要性,又完善和加强党建工作的具体部署。但对于党委会在国有企业中职能的充分行使而言,这两份文件的指导意义仍远远大于实际的操作意义,在制度进路上仍显不足。从现行《公司法》的有关规定可以看出,党组织的政治职能在实现中受到许多因素的制约,在制度设计上,党组织在涉及企业经营管理的诸多重大问题上没有影响力,《中华人民共和国党章》和《公司法》规定国有企业党组织的政治核心职能定位,新《中华人民共和国党章》更进一步充实了党的基层组织部分的相关内容,将十八大以来制度建设和组织建设上取得的重要成果,吸收到了新的党章中。但是,企业党组织在公司法人治理结构中的地位设计和发挥作用的路径设计仍有所欠缺, “老三会”的职能萎缩,话语权削弱,为党委会政治核心职能的发挥形成了现实的壁垒。

由于缺乏制度上的明确进路和约束,党委会职能上表现出了较强的随意性。在企业两套领导班子——党组织和董事会并存的现状中,“双向进入、交叉任职”的坚持和完善,是为了解决公司党建工作弱化以及两部门政令不一的问题。但是,在中国现行的国有企业制度体系中,在学理和制度上都仍未能捋顺党委会和董事会的职能分工和定位。由党委书记兼任的董事长,将绝大多数的精力都放在了企业的经营和发展上,而忽视了国有企业本应重点关注的社会责任,党建工作被边缘化,这是造成国有企业董事会的党组织治理指数明显偏低的关键原因。如不建立两部门权责隔离机制以防权责不清,就更难以建立权责明晰的中国特色国有企业制度体系,就会造成分权、运行、监督等方面不够明确,缺乏制度规范和对制度执行的监督考核等制度弊端。

(三)董事会行政色彩严重导致企业家精神缺失

中国国有企业的董事会制度作为舶来品,在细节上和其他立法之间存在着实质差异,这导致了在各种衍生规则和实际运行中的种种问题,表现了在理论上对公司理解的不足,对董事会角色的定位不清,反映了法律移植的局限性。现行国内法律以股东会作为权力中心,在国有企业中则体现为国资委的绝对权力,在国资委和董事会的角色定位上,赋予了前者更多的实际权力。国有企业的“经济人”和“准政治人”的混乱,导致了政府与国有企业之间关系的混沌。不对称的是,董事会的责任反而在不断地加重。这种权责分配的不对称会造成明显的冲突与不协调,必须对董事会的角色、职能定位清晰。实际上,中国国有企业治理对董事会职能的制约十分显著,股东本位在国有股的多数中表现得淋漓尽致。

“政治-企业”联系对国有企业董事会造成了来自制度外因的影响,另一方面,从董事会内因出发,当下存在的一种对我国当代企业的质疑之声也折射出国有企业董事会困境的另一层原因,即中国企业之弱,是中国企业家之责,或者说是中国企业家精神之弱。2017年9月25日,中共中央、国务院出台《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神更好发挥企业家作用的意见》(简称《意见》),引发社会热议。当下我国国有企业董事会的弱势与企业家精神的缺失关系密切。董事会一方面是国有企业的公司治理核心,另一方面是推动国有企业转型升级、战略重组的关键部门,具备优秀企业家精神的董事会能运筹帷幄、协调多方,实现国有企业做大做强、国有资产保值增值的营利性目标,更是兼顾国有企业的公益性目的。诚然,“政治-企业”联系是客观而普遍存在的,而我们要做的是使这种联系能够更加规范、法治、公开、公平。更为透明的政商关系、公平而自由的竞争性市场是真正企业家诞生的摇篮。反过来,对企业家精神的鼓励和培育,能够促使国有企业的核心、企业家与企业的重要联系点——董事会树立其在现代公司治理结构中应有的威力,并以考核和激励的市场化、选聘制度的市场化来不断激励当代企业家精神。《意见》表现出来了一种意识形态上的富有意义的进步,对于国有企业董事会制度的完善起到了积极的引导作用。

三、党建与完善国有企业董事会制度的关系

加快现代企业制度建设,使国有企业更适应市场化以及国际化竞争环境,是国企深化改革的重要政策目标和法治走向。加强党建、将党建内嵌至国有企业的治理结构中,能有效推动国有企业现代化建设,实现董事会多个层次的职能优化。其既具有法理上的合理性,也具有现实的可行性。一方面,我国《宪法》、《公司法》及《中国共产党章程》均对国企治理中党组织的主体资格有所明确,这是党建内嵌至公司治理结构的制度基础和逻辑原点。另一方面,无论是抑制国有企业的贪腐低效和内部人控制,还是促进国有资产管理体制完善,抑或是强化国有企业的公益性属性,都可以通过党建寻求积极的效果。

(一)党建强化对董事会的监督有利于破解内部人控制

在国企向现代公司治理结构转型中,董事会发挥着关键作用,确保公司管理层为增进股东利益而行事。长期以来,在深化国企改革过程中,一个重要的指导思想就是简政放权、实现政企分开。改革的重点一直把握在将“管企业”向“管资本”的转移,政府仅仅对国资的保值增值、国企科学运转起到监督作用,而不是直接经营决策,以此抑制腐败低效。

然而,由于国有企业所有者先天性缺位,“两权分离”本就容易造成经营者缺乏必要的产权约束,政企分开之后,对国有企业陷入内部人控制的担忧随之而来。加强党建能实现对董事会的有力监督。在国有企业现行的两套领导体系中,党委会是最具力度的指导和监督机构,不同于国资委基于出资人身份而有的“运动员”和“裁判员”之论,党委会没有身份上的敏感性,也不存在利益上的天然纠葛,其政治领导核心的地位决定了其极具力度的监管正当性和有效性,坚决贯彻落实党中央的路线和方针政策,破解内部人控制,保证国有企业的社会主义性质和国有属性。但与“政治-企业”背后存在的担忧相似,“党-企业”背后也存在类似的隐忧,“双向进入、交叉任职”可能造成“一把手文化”,使得无法形成集体决策,导致贪腐或重大决策失误。这就涉及到了如何加强党建以及党领导的途径和方式的问题。加强党建是一个全面而系统的工作,既有赋权又有控权,没有约束的权力犹如脱缰野马,可能会造成党委会揽权强权又推诿扯皮的不良后果。因而,加强党建是指在坚持党对企业的政治思想领导的基础上,充分尊重董事会的经营决策权,在企业章程和组织体系的框架内对董事会决策予以监督和指导,避免党企关系中可能出现的贪腐低效、经济型董事的内部人控制等难题。

(二)党建约束董事会有利于完善国有资产管理体制

政、资、企关系是构建国有公司治理机制的基石,实现政、资、企分开是建立现代企业制度的基本需求。中国的国资管理体制改革按照处理政企关系、政资关系、资企关系的顺序,由浅入深地逐步展开、不断深化。党的十九大报告提出,要推动国有资本做强做优做大,有效防止国有资产流失。而此前,一直强调的是“做强做优做大国有企业”。从企业到资本,这一改变与新一轮国企改革由“管企业”为主向“管资本”为主转变一脉相承。做强做优做大国有资本不是孤立的口号,暗含着在充分发挥国企功能的基础上,实现以企业的效益增长带动资本的高效配置,创造更大的价值,而董事会在其中发挥了关键的作用。董事会对内职能一般被认为表现在重大经营决策、人事任免和监督管理层三个层面,是事实上的经营决策和领导机关。董事会作为国有企业经营决策的核心机构,能影响国资经营增资、流通转让等诸多环节,国企的产能效益带给国资的影响直接由其掌控。在配套制度仍不健全的前提下,盲目追求“经济型”董事比例的提升容易造成内部人控制。同时,这也引发了国有资产流失的风险。

加强党建有利于形成对董事会的约束,完善国资管理体制、抑制国有资产流失。董事会对国资最显著的影响表现为国有企业作为卖方时的并购价格,有数据显示,当国有企业党组织参与董事会治理时,党组织的治理参与对并购溢价水平有显著的正向影响;当国有企业党组织参与高管层治理时,这种正向影响并不显著。这意味着,虽然国有资产的低价转让并不一定就等价于“国有资产”流失,但转让价格过低会促使国企党组织参与治理时,有效阻止低价转让从而表现出较高的并购溢价。针对董事会和高管层结果的差异,也表明了董事会是党组织抑制国有资产流失的关键环节。

(三)党建引导董事会实现国有企业公益性质回归

企业作为国民经济发展中的基本构成单位,积极推动着社会发展、履行社会责任,这种作用和社会的担当也日渐得到政府和社会的认可。这股趋势之下,国有企业作为国民经济发展的主要推动者,具有广泛的社会影响力和经济驱动力,关联众多利益体。我国国有企业具有历史特殊性,其与世界各国所称的国有企业具有天然的区别,同时亦与国内的其他类型企业存在极大差异,在推动社会发展的过程中本应体现更强公益性,承担更多的社会责任。然而,从信息披露结果来看,国有企业的积极性并不高,同时在承担应有责任时也存在诸多推卸责任的行为。在国有企业公司治理过程中,国有资本作为控股的股东,过度看重短期社会经济利益,与国企的公益性背离。内部人控制现象进一步加深了国有企业在治理中的缺陷,致使公司和债权人等其他利益相关者的合法权利受到损害。监事会和社会监督机制的缺失,造就国有企业不作为,反过来弱化国有企业对社会责任的承担。从整个社会来看,社会责任的承担与企业的有效治理密切相关。从国有企业角度来说,有效的治理机制需要企业从社会责任出发,在经济利益与社会责任之间兼顾与平衡。

随着企业的责任意识不断提高,近年来社会责任报告数量呈大幅度增长,国有企业的社会责任报告也在其中占据较高的比例。但这还远未达到理想的标准,秉承了良好传承的中国国有企业,具有不同于西方国家的中国特色制度优势。加强党建能恰到好处地对国有企业承担社会责任、回归公益性予以回应和促进。董事会作为企业经营决策的核心机构,对于国企承担社会责任具有直接的话语权。党组织参与到公司治理,作为政治领导核心,能有效引导企业自觉承担社会责任,并将社会责任的理念渗透到产品流通所涉的各个领域中,具有天然的优势和巨大的推动力。因而,加强党建并给予企业董事会正向引导,是提升国有企业社会责任感的有效途径。加强党建工作,以督促和引导董事会职能,能进一步地提升国有企业对于社会的责任感。罔顾党组织制度的优越性,一味地从概念上号召国有企业承担社会责任,无疑是对现有制度资源的一种巨大的浪费。在国有企业社会责任的承担这一问题上,加强党建以促进国企董事会制度就显得更为急切和必要。

四、党委会和董事会的协调:构建党委会职能的确权路径

国有企业党委会与董事会的分工协作不仅关乎党全面的政治领导,党组织嵌入公司治理结构更是一个具体而复杂的法律制度设计问题,必须要找到科学而有针对性的规则进路,才能指引国有企业摆脱当前的困境,实现政治与经济上的多重诉求。

(一)完善国有企业党建配套法律体系建设

“国无法则不治,民无法则不立。”包括国家,任何一个个体都需要权利行使的边界,一味依循本心欲望行事,将会造成双输的局面。加强党建是一项精细的制度设计工作,直接将整个制度体系放入《公司法》中,存在至少两个方面的问题:一方面,国有企业具有其特殊的公益性,更是承担了比非国企更重的社会责任,将国有企业不加区分地与非国有企业予以同等规制的做法的合理性值得商榷;另一方面,对国有企业党建工作的制度构建,不同类型的国有企业应该受到不同程度的规制,对非国有企业而言,就更应该充分保障其经营的自主性,降低干预程度。因而,规范国有企业党建工作的开展,笔者认为需要制定专门的《国有企业法》,将国有企业党建工作的组织、开展、责任等问题通过法律明文规定,国有企业单独适用此法,而不是将其和一般市场主体一样适用《公司法》。

国企党组织在公司治理中能够发挥政治核心作用,有助于提升企业核心竞争力,但就当前来看,党组织在公司治理结构中还不是一个明确的法律主体,其职权的发挥凭借《公司法》、《党章》的间接赋予难以得到充分的保障。正由于没有法律上明确的权责划分,缺乏制度性进路,才导致日常生产经营活动中的各种内耗和冲突。鉴于我国的特殊国情以及国企公司治理中的各种制度性冲突,在科学定位党组织在公司治理中地位的前提下,可以考虑将党组织参与公司治理的主体地位在《国有企业法》中予以明确,避免各企业公司章程随意规定。如果能够在法律层面赋予党委会参与公司治理的主体地位,就可以使党委会发挥政治核心作用名正言顺,同时对其参与公司治理的职权的明确界定也可以避免工作中的冲突和内耗。同时,在这个过程中,还要注意党内法规和国家法律之间的衔接一致,遵从国家法律至上的基本原则,实现党内法规与国家法律之间的动态配合。

(二)党委会职能定位与国有企业分类改革相适应

在国有企业混合所有制改革中,国有企业党委会的职能行使受到了巨大冲击,对董事会和党委会之间的职能衔接也产生了相当的影响。想要回应混合所有制改革给董事会和党委会带来的冲击,首先要做的就是让党委会职能与分类改革相适应,将有区别地行使职能作为整个制度构建的基本方向,对公益类和商业类的国有企业党建工作开展予以不同程度的区别。

对于公益类国有企业而言,公益性国有企业作为政府职能的延伸有明显的特殊性,以公共利益和社会福利为首要目标,对党委会充分发挥其职能具有极高的要求。一方面,党组织是党内嵌于企业的一种管理机制,主要目标在于在保证企业经营目标的情况下,引导企业在党组织的领导下经营,特别是对主要领导干部的引导。另一方面,党组织的内嵌是企业运行机制,是我国企业现代化进程的特有机制,同时,这种机制的存在不能违背现代化企业发展的方向,在企业权利运行方面、人事管理方面和内外监督上都有着其特定的意义。因此,在公益性国企中,党组织的特殊性造就了其不能按照一般化的企业组织一样去运行,需要与党的人民根本性与公益性国企的社会性要求相契合。对于商业类国有企业而言,在商业性国有企业有序退出、混改逐步推进的背景下,商业类国企是逐渐摆脱公益性向现代化公司治理方向转变的企业。党组织在这类企业中所起的作用与公益性国有企业有所区别,改革方向理应不同。混合所有制改革是国有资本所有权和经营权相互博弈的过程,资产流失是其不可回避的问题,因此,在改革中一边保证国有资产不流失,一边参与公司化的治理,完善企业制度是其主要作用。商业类和公益类的划分造就了党组织在具体实施过程中的差异。

从另一个维度上看,对于国企混合所有制改革中产生的国有独资、国有控股、国有参股三种不同类型的国有企业而言,与此相应,也有所区别。党组织内嵌于公司某种程度上可以说是公司权利体系和监督体制的重造,而党组织所具有的党性和人民性决定了其所起的作用更偏向于人民利益的保护和权利运行的平稳和有效,在党委书记与董事长“一肩挑”时,亦需要根据不同类型的企业设定不同的权责范围。同时,这个形态与公益性和商业类具有交叉性,多种形态的结合使得党组织建设更加复杂。因而,为更加有效地加强党建,更好实现党委会和董事会之间的协调,与国有企业分类改革相适应是加强党建的基本方向。

(三)制度授权与控权:明确党委会权力边界

《公司法》明确规定,党组织活动依照党章办理。只要在党章的规定之下,党组织活动均是合法的。进行党内法规和国家法律的协调,亦需要在法律中对党委会的主要职能进行列举式明确,构建党委会职能行使的制度性进路。首先,要确定党委会在思想上的重要地位。将党委会与国有企业的现代企业治理结构衔接,使党委会成为其中有机构成部分,要充分体现其政治核心的定位,直接将其思想教育的职能予以法定。其次,要赋予党委会有效工作格局的权力边界。授权也是控权,党委会需在制度授权范围内对国有企业董事会进行干预,发挥其在国有企业中的职能,越权无效。找准了党委会职能与分类改革相适应的制度构建方向,在当前党委书记、董事长“一肩挑”的背景下,要积极探索抑制可能出现的贪腐低效和内部人控制现象,实现党委会和董事会之间职能的协调与统一。国有企业党委会发挥监督作用要在尊重和融入公司法人治理结构机制前提下展开,探索构建有效监督的工作格局。要健全完善国有企业“双向进入、交叉任职”领导体制,保证符合条件的党委主要成员依法进入董事会,并保证其政治核心作用得到充分的发挥,为党委会有效监督提供制度保障。这种制度不因董事长与党委书记“一肩挑”而有所改变,也不会因此而致使两者间的权责混乱。因而与此相应,要理顺权责关系,完善党委会监督不善的责任机制,以此促进党委会职能的正当行使。新形势下,为适应建立现代企业制度的要求,党委会也必须创新理念、更新路径,以与时俱进的“党管干部”原则领导国企改革发展,构建党管干部和企业用人权相结合的机制。以党内监督确保董事会职能的正当行使,实现党委会和董事会职能的协调与统一。这就要求明确党委会职能的同时,必须明确区分党委会和董事会之间的职能界限。最后,要明确党委会工作的内容。从当前国有企业发展的实际运作来看,党组织监督的重点在于国有企业的科学决策、用人问题、资金运作以及职工的合法权益。一方面,党委会要监督企业贯彻落实科学发展观、执行国家政策,在安全生产、产品质量、节能减排和环境保护等方面履行政治、社会责任。另一方面,党委会要深入开展党纪党规教育、加强监督,比如企业改制和产权变更与交易等权力运作重要环节的监督。最关键的是,党委会要兼顾国家、企业和职工三方的权益,使职工思想稳定,促进企业和谐。因而,对国有企业党委会职能应该从至少四个方面予以界定:第一,就企业的重大决策提出建议,由董事会决策;第二,宣传党和国家的方针政策并监督其实施,团结和带领国有企业全体党员;第三,对企业的选任决策提出建议,由有权机构决定;第四,对企业运作的各事项予以监督,促进企业发展。

五、结语

新老三会之间的纠葛在国有企业现代公司治理结构改制进程中始终未能得到彻底地概念厘清和制度区分,随着国有企业混合所有制改革深入,实现党委会和董事会之间的职能协调显得越来越重要。以加强国有企业党建为视角,科学地将党建内嵌至国有企业内部治理结构中,能够促进董事会在正确处理和党委会之间关系的基础上,进一步完善自身制度建设,真正行使和承担董事会对国有企业的职能和责任。同时,党委会在参与公司治理过程中应该充分考虑国有企业的功能定位,在不同类型的国有企业中采用不同的策略,以便能够更好地实现其自身的职能。可以看到,在国有企业发展的进程中,国有企业历经了权力核心从党委会到董事会,又到如今提倡党委书记和董事长“一肩挑”,变的是政策,不变的是为实现国有企业的改革发展而不断进行的尝试。党委会和董事会在发展交替之中,不断优化其各自的职能,彼此磨合与协调,最终实现在国有企业中的统一,以对党委会职能的保障促进董事会职能的发挥,以党委会的政治优势促进董事会制度的完善。只有在这样的制度构建下,才能真正发挥国有企业党建的制度优势,贯彻执行党中央的决策部署,提高国有企业的竞争力,实现国有企业的改革目标。

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