【武大学者·冯果 李安安】包容性监管理念的提出及其正当性分析——以农村金融监管为中心
来源 :冯 果 李安安
浏览数 :3319
2017-06-19

  

摘要: 伴随着金融排斥到金融包容的嬗变以及金融管制法到金融服务法的转型,包容性监管理念应运而生。它通过差异化监管、适度监管和柔性监管,为农村金融实现善治提供了一种新的认知模式,并进而通过农村金融服务的市场准入、市场运营、市场退出监管规则的变革与再造回应了农村金融善治的制度诉求。

关键词: 包容性监管理念; 农村金融; 差异化监管; 柔性监管

 

长期以来,在“法律父爱主义”的观念束缚下,我国政府对金融业管制有余而放任不足,以至于金融法缺乏应有的精神气质和人文情怀,并逐渐蜕变成为工具主义色彩极为浓厚的管制之法。伴随着社会经济变迁和经济法观念更新,金融法正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗变,开放性与包容性亦日趋成为金融服务法的核心概念范畴。在此背景下,认真对待包容性监管理念的价值意蕴和运作逻辑,并深入发掘其在破解农村金融时代难题中的制度功效,无疑具有重要的学术和实践意义。

 

一、从金融排斥到金融包容:包容性监管理念提出的制度背景

 

金融排斥是从社会排斥中分化出来的概念。1974年,法国学者勒内﹒勒努瓦首次提出了“社会排斥”的概念,并用它来阐述那些不能得到社会保障、受到社会歧视的特定人群的生存状态,例如精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、药物滥用者等边缘人、反社会的人和其他社会不适应者。基于类推解释的逻辑,金融排斥则是用来描述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态。金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等。由于金融资源的稀缺性再加上人们禀赋、能力以及地位的差异,金融排斥的产生在具有一定的必然性,即使发达国家也难以避免。例如,在1995年的美国,收入在5万美元的家庭中,只有1%没有支票账户,而收入在1万美元以下的家庭中,该比例却高达40%。[4]在发展中国家,金融排斥的状况更加严峻。如在印度,仅有40%的人口拥有银行账户,10%的人口拥有人寿保险,0.6%的人口拥有财产保险,90%的人口无法获得银行贷款。

金融排斥践踏了社会的公平正义,背离了金融法制的人文精神,也是导致收入分配鸿沟的罪魁祸首。近年来,随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”等理念日益深入人心,确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。在此背景下,实现金融法制的结构嬗变与制度转型,推动金融排斥走向金融包容成为难以阻挡的历史潮流。金融包容是与金融排斥相对应的概念,是指个体可以接近适当的金融产品和服务,包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力,其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统,从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。在推进金融包容的法制建设方面,发达国家已经先行一步,并迈出了实质性步伐。如美国早在1977年就通过了《社区再投资法》(The Community Reinvestment Act,简称CRA),旨在解决由于市场失灵、种族歧视等原因而导致的“划红线”拒贷现象。该法规定存款性机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求(包括中低收入社区和借款人的信贷需求),美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和储贷机构监理署分别负责对相关机构履行CRA义务进行考核,考核结果在评估上述机构申请开设分支机构、兼并收购等时予以考虑。英国政府则主要依靠“政府出资推动+依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面,英国政府已开始实施一些创新性计划,如成立“社会基金”、“儿童信托基金”[等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产,使其能得到基本的金融服务;另一方面,为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾,英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系,拓宽金融服务通道。

回归到中国的本土语境,金融抑制成为社会生活的真实写照,金融深化与金融发展面临着繁难的现实障碍,农村地区则成为了金融排斥的重灾区。在我国政府主导型的金融资源配置模式下,无论是金融资金资源还是金融机构资源,在配置过程中均采取了偏好城市而忽视农村的不恰当做法,利率、汇率和IPO等金融工具更是在政府的管制下成为“恃强凌弱”的筹码和“劫贫济富”的帮凶。金融资源配置的扭曲和异化拉大了我国城乡之间的收入分配鸿沟,加剧了农村金融的“空洞化”,使得农村地区深陷“贫困恶性循环”的怪圈而难以自拔。为了破解农村金融困局,我国政府与金融监管机构在近年内开始刻意地为农村金融松绑,采取了诸多富有针对性的制度措施。以2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称银监会《若干意见》)为起点,银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件,为农村地区引入了若干新型金融机构。2008年4月,银监会又联合中国人民银行发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,从存款准备金、存贷款利率等八个方面为改进和完善农村金融服务献策建言。2010年5月,国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,为民间资本进入农村金融服务领域打通了制度障碍。与此同时,由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办,“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。

新型农村金融机构的创设以及民间金融的法制化,对于治理金融排斥和实现金融包容、促进金融深化和推动金融发展均不无裨益,甚至为挣扎于泥淖中的农村金融成功突围提供了一缕希望的曙光。但“冰冻三尺非一日之寒”,基于路径依赖的制度逻辑,农村金融积重难返的错误繁衍困境还将长期存在并保持一定的稳定性,其能否把握机遇进而实现华丽转身似乎并不乐观。假若没有科学的理论引导和精密的制度设计,那么本次改革的努力与尝试势必再一次沦为制度试错的牺牲品。我们认为,新一轮农村金融改革能否取得成功,关键在于认清民间金融和新型农村金融机构的特异性问题,并采取有针对性的监管措施,进而在对农村金融的公共治理中实现善治。善治本是一个政治概念,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家和公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。将善治引入到农村金融的公共治理中,意味着将合法性、透明性与可问责性等制度要素融入到农村金融的治理过程,它是对金融包容的积极回应,亦是改善农村金融监管治理的大胆尝试。实现农村金融的善治这一终极理想,需要金融服务法进行深刻的理念更新与制度变革,这正是本文展开研究的逻辑起点。

 

二、包容性监管理念:农村金融实现善治的一种认知模式

 

在本文语境下,包容性监管是指在对农村金融进行监管的过程中,通过正式和非正式的制度安排,营造行使公共监管权力、制定和执行监管政策所依赖的良好制度环境和运行机制,以实现对农村金融的有效治理、整合和协调的持续互动过程。与传统的金融监管模式相比,包容性监管是一种“新治理”的监管机制,它以监管者的角色为中心,注重的是监管的社会控制与影响效果,而不是监管权力的来源,具有横跨公私部门划分的特性。目前,在金融监管实践中,虽然包容性监管的概念尚未普及,但秉持这一理念的做法却是广泛存在的。例如,OECD国家在其金融监管过程中普遍采取了非正式咨询、散发监管提案以供评论、公开的公告与评论、听证制度、顾问机构等公开咨询工具,旨在提高其监管的透明度和增强公众的参与性。在美国等国家,监管协商作为包容性监管的一种特有手段已经得到广泛采用,它是指当监管者决定同某些利益集团进行协商时,必须建立一个协商委员会,如果任何个人或利益集团认为自己的意见没有得到充分反映,那么就必须赋予他们一个成员申请机会。但在我国,包容性监管并未受到应有的学术关注,其内涵与外延均处于模糊不清状态,其对农村金融改革的价值引导功能亦未得到充分彰显。因此,有必要认真发掘包容性监管理念的实质内涵并深刻洞察其对助推农村金融实现善治的价值启蒙意义。

(一)包容性监管理念的内涵厘定

包容性监管理念的内涵厘定,不能脱离金融排斥与金融包容的制度背景,更不能脱离农村金融的现实语境。基于这种限定,包容性监管理念的内涵主要表现在以下几个方面:

首先是差异化监管的理念。差异化监管本质上是一种融合现代管理理念的多元思维、多元目标的监管,它强调金融环境、金融市场主体等差异性因素,注重要素的关联互动,并充分考虑各种信息约束,倡导激励监管相容,追求公正与效率的统一。由于社会经济发展的严重不平衡,我国的金融业布局呈现出鲜明的二元结构,即使在农村地区也存在着官方金融与民间金融、正规金融与非正规金融的显著分野,无论是农村的金融机构还是农民的信贷需求均是千差万别,难以适用统一的监管框架。以农村金融机构为例,我国农村地区既聚集着商业性金融机构、政策性金融机构与合作性金融机构等农村正式金融组织,也遍布着民间自由借贷、连接贷款、企业集资、轮转储蓄和信贷协会、私人钱庄等正式金融组织的替代机制。从农村的信贷需求来看,我国的农民在改革开放的社会变迁中分化出不同的层次,既存在贫困农民和温饱型农民,也不乏市场型农民,他们对生产性信贷需求和消费性信贷需求会有不同的取舍与偏好。假如对参差不齐的农村金融机构与多元化的农民信贷需求视而不见而实行无差别的监管措施,则势必造成监管资源的浪费且难以收到良好的监管效果。当前,在我国农村金融的治理中践行差异化监管的理念,新型农村金融机构的推出与民间金融的法制化是两个主要的突破口。对于村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构而言,应当在机构准入、业务准入、高管任职资格、公司治理等方面作出迥然有别于大型金融机构的制度安排,尽量降低它们市场准入的门槛。对于游离于法律边缘的民间金融而言,监管机构不能一味打压,而应根据各种民间金融组织形式的具体特点采取有差别的监管对策,如对非吸收存款类的民间金融实行更加宽松的监管政策,对吸收存款类的民间金融则实行疏导式的监管规制。

其次是适度监管的理念。考察金融监管的历史,不难发现监管者总是徘徊于金融效率与金融安全之间进行艰难的选择与取舍。对农村金融是强化安全还是放松管制,是加强监管还是推行金融自由化,理论的迷思与现实的悖论总是让人倍感困惑。事实证明,对农村金融无论是监管过度还是监管不足均会引发灾难性的后果,监管过度会扼杀农村金融的创新动力进而使其陷入金融抑制的深渊,监管不足则可能导致农村金融秩序的紊乱甚至会诱发民间金融的系统性风险。在这种“二律背反”的困境下,适度监管就成为农村金融治理的理性图景。然而,在社会生活变动不居的情况下,适度监管的边界并不容易把握,需要引入一种能够量化的利益衡量标准作为评判监管是否适度的界碑。在金融服务法视域下,我们主张用“底线公平”作为评判适度监管的价值标准。“底线公平”要求不得对低收入人群进行信贷歧视,确保社会成员能够得到基本金融服务,消除金融服务的真空地带,将信贷权视为一项基本人权,让公民拥有“免于匮乏的自由”。这些制度性内容可以量化,富有操作性,能够克服适度监管的价值标准过于抽象与模糊的难题,对于研判实践中金融监管行为的正当性具有指导意义。例如,自从1991年最高人民法院颁布《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》后,我国对民间借贷利率就开始了严格管制,20年来未见有松动迹象。该利率管制规则“对保护消费者而言,其上限过高,对企业而言又成了无谓的负担”,其不仅限制了民间资本的自由流动,窒息了民间融资的生机与活力,而且背离了适度监管的理念,与金融包容格格不入,因此有必要尽快作出调适。再如,我国金融监管部门长期以来没有厘清企业的合法集资与非法吸收公众存款之间的界限,对企业融资的正当性边界存在诸多模糊认识,从而使“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”、“擅自发行股票、公司、企业债券罪”三个罪名成为悬在民间金融活动参与者头上的三把利剑。对企业融资的致命管制,是造成我国中小企业融资难的制度诱因,同样与适度监管的理念背道而驰,值得反思与检讨。

再次是柔性监管的理念。金融监管素以刚性的面目出现,金融监管法体现出法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性,金融监管机构与全能政府联姻形成了以法控制社会的管理法,与夜警国家联姻产生了以法控制国家的控权法。但近年来,随着软法与公共治理的兴起,现代法治应当寻求更多协商、可以运用更少强制、能够实现更高自由的观念日益深入人心,世界各国都在考虑如何运用诱导的方式,促使监管对象能够自发地在竞争发展中注意风险的预防和化解,这促使了柔性监管手段的兴起和运用,其不但契合了新一轮放松监管的要求,也体现了政府权力的收缩,使政府更像一个教练“coaches”,而不是执法者“enforcers”。在此背景下,金融监管的“国家—控制”法范式日益显示出自身局限性并频频遭遇治理危机,亟待升级和转型。在我国农村金融的治理中引入柔性监管的理念,必要性与可能性兼备,正当性与合理性并存。这是因为,一方面,我国农村地区虽然历经多次规制变革,但以“熟人社会”为特色的稳定组织架构并未发生实质性的改变。在农村金融的运作逻辑中,法律、行政法规等强制性规范虽然发挥着重要作用,但道德伦理、宗法习惯、乡规民约等非强制性规范的约束与激励功能同样不容小觑,以祖缘、地缘、血缘、情缘为基础形成的关系契约更是成为调整人们金融交易行为的基本准则。基于农村金融特有的社会传统与文化背景,必须打破对纯粹的国家主义治理观的盲目崇拜,认真对待乡土社会中那些鼓励性、协商性、指导性的软法规范,将农村社会共同体的制度化、规范化、程序化的自治规则纳入到体制内的监管框架中来。另一方面,在利益多元化的时代,刚性的监管规则容易诱发利益冲突,而柔性监管意味着协商与共识,它强调的是被监管对象的参与,凸显的是现代民主精神,与哈贝马斯的“协商民主理论”的价值旨趣一脉相承。我们必须清醒地认识到,农村之所以成为金融排斥的重灾区,农民之所以陷入贫困并沦为社会弱势群体,并非其禀赋与资质使然,而是国家体制与政府制度安排的结果,正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚﹒森在其名著《以自由看待发展》中所揭示的那样,贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”,即贫困者之所以贫困,根本在于穷人应该享有的基本权利被系统性地剥夺,从而使他们陷入贫困的恶性循环。尤努斯教授在其自传《穷人的银行家》也指出,“如果我们把与给别人的相同或相似的机会给予穷人的话,他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界,我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁”。柔性监管用协商取代了对抗,用民主取代了擅权,用公共治理取代了单一治理,尊重了农民的话语权和参与权,贯彻了以人为本、和谐社会与利益均衡的理念,有利于重构社会弱势群体的利益表达、利益整合与利益实现机制。

(二)包容性监管理念与善治理念的价值整合

前文指出,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家和公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。这一特征决定了公民社会是善治的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。从这个意义上讲,善治是一种公共治理,即“善治=开放式的公共管理+广泛的公众参与”。从理念追求上看,善治至少涵盖了合法性、透明性、可问责性等价值秉性。具体到农村金融语境下,合法性指的是社会秩序与权威被农村居民和企业自觉认可、服从的性质和状态;透明性指的是对农村金融的监管信息应当保持公开,确保利益相关者享有知情权;可问责性则指的是农村金融的监管机构及其人员负有“善良管理人的注意责任”,当出现监管懈怠或监管滥权时,其应当承担相应责任。虽然善治理念与包容性监管理念在内涵与外延上均有所差异,但二者明显存在很高的契合度,若通过合理有效的价值整合,包容性监管理念完全有可能成为帮助农村金融实现善治的一条捷径,而金融监管治理为这种价值整合提供了可行进路。

监管治理这一概念的出现始于上个世纪90年代中期Levy和Spiller对电力和公共服务等领域监管的研究,其是指建立一种结构和机制,使监管机构更好地进行监管决策,从而履行好委托人赋予的监管职责。2002年,国际货币基金组织的Udaibir S. Das和Marc Quintyn将监管治理的研究思想引入金融领域,金融监管治理的理念便滥觞开来。同年,国际货币基金组织发布了两份关于良好金融监管治理机制标准的研究报告:《监管的独立性和金融稳定》和《危机防范和危机管理:监管治理的角色》。这两份报告提出了良好金融监管治理的四个标准:监管机构的独立性、责任性、透明性、监管操守。独立性意味着金融监管机构享有充分的自主权,能够摆脱利益集团的牵制而做出客观和理性的判断;责任性意味着金融监管机构不仅要对政府和立法机构负责,还要对被监管机构和公众负责,其隐含着“协商民主”等柔性监管的意蕴;透明性意味着杜绝暗箱操作与监管寻租,使决策阳光化,确保公众对监管信息的可获得性;监管操守意味着监管人员保持良好的职业道德,确保其执行善治的制度目标而不是向他们的自利行为妥协。不难发现,良好金融监管治理的标准既体现了包容性监管理念的要求,也折射出善治理念的理性光辉,对二者进行了精巧的价值整合。我国的金融监管机构应当将上述监管治理标准落实到农村金融的监管实践中,秉持和践行包容性监管的理念,正视并重视软法之治,尝试和采行公共治理,不断完善农村金融实现善治的方法与路径。

 

三、从理念走向制度:包容性监管理念的制度诉求

 

金融服务法的包容性监管理念为农村金融描绘了一幅善治的理想图景,但理念若不能落实到制度层面,则理想图景难免有画饼充饥之嫌,其理论价值无疑会大打折扣。我们认为,包容性监管理念的提出不是闭门造车式的臆想,更非一厢情愿式的迷恋,而是具有深厚的人文思想基础和丰富的社会实践依据,并至少能够在农村金融服务的市场准入、市场监管与市场退出三个环节中回应农村金融善治的制度诉求。

(一)农村金融服务市场准入监管制度的变革

市场准入监管是整个农村金融监管体系的第一个环节,对于保证农村金融机构健康发展和维护农村金融市场秩序起着至关重要的作用。综观我国现行的农村金融服务市场准入监管制度,存在的主要问题是:在监管理念上强调安全而忽视效率、强调发展而忽视公平;在监管制度上强调监管威权而忽视监管治理。改革我国现行的农村金融服务市场准入监管制度的基本思路是:

首先,打破农村金融机构设立核准主义一统天下的局面,有条件地引入准则主义。当前,我国对金融机构的设立实行无差别的核准制,无论是村镇银行、贷款公司,还是农村资金互助社,莫不如此。对村镇银行的设立采取核准主义尚能理解,对贷款公司与农村资金互助社也强行采取核准主义,则存在正当性疑问。基于二者的规模与特点,有必要对其设立改采准则主义。准则主义最为本质的特点在于:一是交易安全的实现借助于客观的法定条件,而非行政机关的主观自由裁量;二是保障交易安全的条件的法定化和公示化。在农村新型金融机构的设立中引入准则主义,有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本,亦有助于控制监管机构行政特权的膨胀。

其次,放宽新型农村金融机构市场准入的具体标准。新型农村金融机构是在大型金融机构因“嫌贫爱富”而撤离农村地区之后出现的,一般具有规模小、实力弱、竞争力不强等特点,需要在投资主体资格、注册资本、治理结构、内部控制制度等市场准入标准上对其进行倾斜。银监会《若干意见》也从放开准入资本范围、调低注册资本、调整投资人资格、放宽业务准入条件与范围、调整高管人员准入资格、调整新设法人机构审批权限、实行简洁灵活的公司治理等方面为村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构进入农村金融服务市场大开方便之门。但这些市场准入改革措施尚处于试点阶段,《若干意见》也因其法律效力层级的低微而难以有效指导金融监管实践,因此有必要将试点中行之有效的制度经验进行总结提炼,进而在《银行业监督管理法》中作出相应规范。

再次,对民间金融进行法制化改造,鼓励和引导民间资本进入农村金融服务市场。在政府管制下,我国数万亿的民间资本长期游离于法律的灰色地带,对于缓解农村的资金饥渴鞭长莫及。假如能够为民间借贷松绑,则农村金融的结构性扭曲有望得到根本改变,从这个意义上讲,对民间金融进行法制化改造是破解农村金融时代难题的灵丹妙药,正如有学者所言,“要培育中国的有关资金公平配置的新增长极,必须以规范民间金融为中心”。值得注意的是,国务院于2010年5月发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第18条规定,鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。该规定虽然宣示意义大于实际意义,但为民间资本进入农村金融服务市场指明了方向。对民间金融进行法制化改造,短期目标是尽快通过《放贷人条例》,使“地下钱庄”合法化,长远目标则是制定《民间融资法》,对民间融资的进行全面的法律规范。

(二)农村金融服务市场运营监管制度的变革

长期以来,监管部门对农村金融服务市场的特异性问题缺乏清晰认知,习惯于将城市金融机构的运营监管措施简单复制到农村金融机构身上,如在适用资本充足率、存款准备金、坏账与呆账准备金等方面,农村与城市的金融机构几乎没有区别。此外,我国现行的农村金融服务市场运营监管制度刚性有余而柔性不足,过于强调统一化监管而忽视差异化监管。秉持包容性监管的理念,我们认为农村金融服务市场运营监管制度至少需要在两个方面进行调适:一是要对新型农村金融机构的运营实行宽松的监管政策,如相对提高其风险容忍度和呆账容忍度,尽量调低其存款准备金率等。这样的宽松监管措施主要是考虑到农村金融的实际状况,有利于为新型农村金融机构的发展提供良好的制度环境。二是要重视民间金融的软法之治。在一个“熟人社会”里进行金融监管治理,单靠硬法之治势必捉襟见肘,惟有发掘民间金融领域非正式规范的理性作用,使之与正式规范保持良性互动并促进适时替代,才能确保农村金融治理机制的规范弹性与应有活力。

(三)农村金融服务市场退出监管制度的变革

从银监会颁布的关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的行政规章来看,我国农村金融服务市场退出的方式主要有接管、解散、撤销、破产四类,实践中还存在责令关闭、停业整顿、托管、行政重组等市场退出方式。由于我国尚未建立针对金融机构的破产法律制度,所以实践中农村金融机构的市场退出主要采取了行政方式。“强行政、弱司法”构成了我国金融机构市场退出权力版图的基本图景,农村金融服务的市场退出同样如此。行政主导型市场退出模式存在的弊端在于:政府的隐性担保加剧了问题金融机构的道德风险,使市场退出成本居高不下;政府权力与责任的不匹配会造成行政权力的软约束,进而会扭曲金融机构的市场退出机制,难以保护相关主体的合法权益。正如有学者所言,“民间金融组织的市场退出,客观上损害了民间金融组织的结社权,直接限制了民间金融组织的机会自由和财产自由,故而应当赋予被强制退出民间金融组织以程序性保障,辅之于事前的申辩程序和事后的司法审查程序”。由于农村金融机构的市场退出分为主动退出与强制退出,所以监管机构同样要采取差异化的监管策略。再造我国农村金融服务市场退出监管制度,主要是确立市场主导型的金融机构退出范式,包括从行政接管走向市场托管、从行政重组走向市场并购、从行政破产走向司法破产。这种范式转换完成后,农村金融服务市场的退出机制会更加顺畅,农村金融机构的投资者与债权人的利益亦能得到更加周全的保护。

 

四、包容性监管与审慎监管之关系:一个必要的交待

 

自从巴塞尔委员会于1997年发布《银行业有效监管核心原则》以来,审慎监管便作为金融业监管的核心原则被确定下来。2008年席卷全球的金融危机过后,审慎监管存在的价值更是得到了空前强化,表现为在价值追求上重新导向公共利益,并倾向于对消费者权益的有限保护;在监管策略上从偏重微观监管转向强化宏观监管,努力实现宏观监管与微观监管的协调统一。在此背景下,提倡包容性监管理念难免受到诸多质疑:包容性监管理念是否有悖于审慎监管理念?包容性监管理念是否会诱发金融风险?惟有厘清这些法律迷雾并进行正当性的学理求证,包容性监管理念才能获得鲜活的学术生命。

我们认为,包容性监管理念不是对审慎监管理念的违反与颠覆,而是修补与超越。首先,包容性监管理念强调的是放松僵硬的金融管制和推行有限度的监管宽容,金融管制的放松并不意味着金融监管的缺位,监管宽容亦非无原则的姑息纵容,无论是差异化监管还是柔性监管均是以有效控制金融风险为前提。国内外经验也一再表明,对于接受审慎监管的小额金融金融机构采用与传统银行严厉程度不同的监管工具,对于接受非审慎监管的小额金融机构发布某些稳健性规则以引导其建立良好的内控机制,其金融风险是可以得到有效防控的。其次,包容性监管理念体现出一种公共治理观,强调监管的参与性和民主性,注重监管的透明性与可问责性,其迎合了从干预主义到监管治理的金融监管新趋势,破解了片面强调金融安全而忽视金融公平的监管范式危机,是对审慎监管理念的修正与超越。最后,巴塞尔委员会框架下的审慎监管标准解决的是全球化语境下的一般话题,忽视对转型国家本土化问题的关注,其对我国的农村金融有多大的适用性,不无疑问。而包容性监管理念充分考虑了我国农村地区金融抑制和金融排斥的现实境况,深刻关照了 “熟人社会”与乡土秩序的运作逻辑,其所蕴含的软法之治、协商民主、公共治理等制度禀赋与我国农村地区的社会发展实际状况存在更多的契合。因此,在我国农村金融的治理过程中实行包容性监管理念,不仅不会诱发金融风险,还会有效减少利益冲突和提升监管水平。

 

五、结语

 

农村金融好比是金融监管链条中的“戈尔迪死结”,素来是金融监管的难点所在。当传统的金融监管模式面临困境和陷入迷惘,当完善的法典和周详的判例无法规制日益复杂多变的农村金融社会关系时,我们不得不反思法律的适用性与制度的本土化问题。在金融排斥向金融包容嬗变、金融管制法向金融服务法转型的当下,对农村金融采用差异化监管、适度监管和柔性监管等包容性的监管理念或许会收到事半功倍之效。尽管包容性监管理念为农村金融实现善治描绘的还只是一幅“乌托邦”式的理想图景,但这极有可能是农村金融从“炼狱”走向“天堂”的关键一步。


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【武大学者·冯果 李安安】包容性监管理念的提出及其正当性分析——以农村金融监管为中心
来源:冯 果 李安安
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摘要: 伴随着金融排斥到金融包容的嬗变以及金融管制法到金融服务法的转型,包容性监管理念应运而生。它通过差异化监管、适度监管和柔性监管,为农村金融实现善治提供了一种新的认知模式,并进而通过农村金融服务的市场准入、市场运营、市场退出监管规则的变革与再造回应了农村金融善治的制度诉求。

关键词: 包容性监管理念; 农村金融; 差异化监管; 柔性监管

 

长期以来,在“法律父爱主义”的观念束缚下,我国政府对金融业管制有余而放任不足,以至于金融法缺乏应有的精神气质和人文情怀,并逐渐蜕变成为工具主义色彩极为浓厚的管制之法。伴随着社会经济变迁和经济法观念更新,金融法正在经历着从管制法到服务法的转型与嬗变,开放性与包容性亦日趋成为金融服务法的核心概念范畴。在此背景下,认真对待包容性监管理念的价值意蕴和运作逻辑,并深入发掘其在破解农村金融时代难题中的制度功效,无疑具有重要的学术和实践意义。

 

一、从金融排斥到金融包容:包容性监管理念提出的制度背景

 

金融排斥是从社会排斥中分化出来的概念。1974年,法国学者勒内﹒勒努瓦首次提出了“社会排斥”的概念,并用它来阐述那些不能得到社会保障、受到社会歧视的特定人群的生存状态,例如精神和身体残疾者、自杀者、老年患者、药物滥用者等边缘人、反社会的人和其他社会不适应者。基于类推解释的逻辑,金融排斥则是用来描述特定社会群体在获取金融资源的机会与能力上存在障碍与困难、不能以合适的方式使用主流金融系统提供的金融服务的状态。金融排斥的原因包括银行的拒绝、身份的要求、条款和环境、银行收费、由于银行分支机构的关闭导致的无法适时获得金融服务、心理和文化的障碍、社会安全保险的缺乏等。由于金融资源的稀缺性再加上人们禀赋、能力以及地位的差异,金融排斥的产生在具有一定的必然性,即使发达国家也难以避免。例如,在1995年的美国,收入在5万美元的家庭中,只有1%没有支票账户,而收入在1万美元以下的家庭中,该比例却高达40%。[4]在发展中国家,金融排斥的状况更加严峻。如在印度,仅有40%的人口拥有银行账户,10%的人口拥有人寿保险,0.6%的人口拥有财产保险,90%的人口无法获得银行贷款。

金融排斥践踏了社会的公平正义,背离了金融法制的人文精神,也是导致收入分配鸿沟的罪魁祸首。近年来,随着“法律赋权消除贫困”、“民生金融”等理念日益深入人心,确保社会弱势群体金融服务的可获得性、将信贷权视为一项基本人权成为全社会的价值共识。在此背景下,实现金融法制的结构嬗变与制度转型,推动金融排斥走向金融包容成为难以阻挡的历史潮流。金融包容是与金融排斥相对应的概念,是指个体可以接近适当的金融产品和服务,包括可以获得能最好地使用这些产品和服务的技能、知识和理解力,其目的在于将“无银行服务”的人群纳入正轨的金融系统,从而使他们有机会得到储蓄、支付、信贷和保险等金融服务。在推进金融包容的法制建设方面,发达国家已经先行一步,并迈出了实质性步伐。如美国早在1977年就通过了《社区再投资法》(The Community Reinvestment Act,简称CRA),旨在解决由于市场失灵、种族歧视等原因而导致的“划红线”拒贷现象。该法规定存款性机构“有持续和责无旁贷的责任”满足整个社区的信贷需求(包括中低收入社区和借款人的信贷需求),美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和储贷机构监理署分别负责对相关机构履行CRA义务进行考核,考核结果在评估上述机构申请开设分支机构、兼并收购等时予以考虑。英国政府则主要依靠“政府出资推动+依托其他金融伙伴关系拓宽金融服务通道”的模式来推进金融包容。一方面,英国政府已开始实施一些创新性计划,如成立“社会基金”、“儿童信托基金”[等金融包容基金来帮助贫困人群积累资产,使其能得到基本的金融服务;另一方面,为解决银行基于降低成本而关闭偏远地区、人口稀少地区分支机构与居民获得基本金融服务通道之间的矛盾,英国有关当局重点推动银行与邮局、信用社等非赢利性组织建立伙伴关系,拓宽金融服务通道。

回归到中国的本土语境,金融抑制成为社会生活的真实写照,金融深化与金融发展面临着繁难的现实障碍,农村地区则成为了金融排斥的重灾区。在我国政府主导型的金融资源配置模式下,无论是金融资金资源还是金融机构资源,在配置过程中均采取了偏好城市而忽视农村的不恰当做法,利率、汇率和IPO等金融工具更是在政府的管制下成为“恃强凌弱”的筹码和“劫贫济富”的帮凶。金融资源配置的扭曲和异化拉大了我国城乡之间的收入分配鸿沟,加剧了农村金融的“空洞化”,使得农村地区深陷“贫困恶性循环”的怪圈而难以自拔。为了破解农村金融困局,我国政府与金融监管机构在近年内开始刻意地为农村金融松绑,采取了诸多富有针对性的制度措施。以2006年12月20日颁布的《关于调整放宽农村地区银行业机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》(以下简称银监会《若干意见》)为起点,银监会陆续出台了《村镇银行管理暂行规定》、《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》等规范性文件,为农村地区引入了若干新型金融机构。2008年4月,银监会又联合中国人民银行发布了《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》,从存款准备金、存贷款利率等八个方面为改进和完善农村金融服务献策建言。2010年5月,国务院颁布了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,为民间资本进入农村金融服务领域打通了制度障碍。与此同时,由中国人民银行起草的《放贷人条例》草案已经提交国务院法制办,“地下钱庄”等民间借贷行为有望通过国家立法形式获得正当性与合法性。

新型农村金融机构的创设以及民间金融的法制化,对于治理金融排斥和实现金融包容、促进金融深化和推动金融发展均不无裨益,甚至为挣扎于泥淖中的农村金融成功突围提供了一缕希望的曙光。但“冰冻三尺非一日之寒”,基于路径依赖的制度逻辑,农村金融积重难返的错误繁衍困境还将长期存在并保持一定的稳定性,其能否把握机遇进而实现华丽转身似乎并不乐观。假若没有科学的理论引导和精密的制度设计,那么本次改革的努力与尝试势必再一次沦为制度试错的牺牲品。我们认为,新一轮农村金融改革能否取得成功,关键在于认清民间金融和新型农村金融机构的特异性问题,并采取有针对性的监管措施,进而在对农村金融的公共治理中实现善治。善治本是一个政治概念,其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家和公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。将善治引入到农村金融的公共治理中,意味着将合法性、透明性与可问责性等制度要素融入到农村金融的治理过程,它是对金融包容的积极回应,亦是改善农村金融监管治理的大胆尝试。实现农村金融的善治这一终极理想,需要金融服务法进行深刻的理念更新与制度变革,这正是本文展开研究的逻辑起点。

 

二、包容性监管理念:农村金融实现善治的一种认知模式

 

在本文语境下,包容性监管是指在对农村金融进行监管的过程中,通过正式和非正式的制度安排,营造行使公共监管权力、制定和执行监管政策所依赖的良好制度环境和运行机制,以实现对农村金融的有效治理、整合和协调的持续互动过程。与传统的金融监管模式相比,包容性监管是一种“新治理”的监管机制,它以监管者的角色为中心,注重的是监管的社会控制与影响效果,而不是监管权力的来源,具有横跨公私部门划分的特性。目前,在金融监管实践中,虽然包容性监管的概念尚未普及,但秉持这一理念的做法却是广泛存在的。例如,OECD国家在其金融监管过程中普遍采取了非正式咨询、散发监管提案以供评论、公开的公告与评论、听证制度、顾问机构等公开咨询工具,旨在提高其监管的透明度和增强公众的参与性。在美国等国家,监管协商作为包容性监管的一种特有手段已经得到广泛采用,它是指当监管者决定同某些利益集团进行协商时,必须建立一个协商委员会,如果任何个人或利益集团认为自己的意见没有得到充分反映,那么就必须赋予他们一个成员申请机会。但在我国,包容性监管并未受到应有的学术关注,其内涵与外延均处于模糊不清状态,其对农村金融改革的价值引导功能亦未得到充分彰显。因此,有必要认真发掘包容性监管理念的实质内涵并深刻洞察其对助推农村金融实现善治的价值启蒙意义。

(一)包容性监管理念的内涵厘定

包容性监管理念的内涵厘定,不能脱离金融排斥与金融包容的制度背景,更不能脱离农村金融的现实语境。基于这种限定,包容性监管理念的内涵主要表现在以下几个方面:

首先是差异化监管的理念。差异化监管本质上是一种融合现代管理理念的多元思维、多元目标的监管,它强调金融环境、金融市场主体等差异性因素,注重要素的关联互动,并充分考虑各种信息约束,倡导激励监管相容,追求公正与效率的统一。由于社会经济发展的严重不平衡,我国的金融业布局呈现出鲜明的二元结构,即使在农村地区也存在着官方金融与民间金融、正规金融与非正规金融的显著分野,无论是农村的金融机构还是农民的信贷需求均是千差万别,难以适用统一的监管框架。以农村金融机构为例,我国农村地区既聚集着商业性金融机构、政策性金融机构与合作性金融机构等农村正式金融组织,也遍布着民间自由借贷、连接贷款、企业集资、轮转储蓄和信贷协会、私人钱庄等正式金融组织的替代机制。从农村的信贷需求来看,我国的农民在改革开放的社会变迁中分化出不同的层次,既存在贫困农民和温饱型农民,也不乏市场型农民,他们对生产性信贷需求和消费性信贷需求会有不同的取舍与偏好。假如对参差不齐的农村金融机构与多元化的农民信贷需求视而不见而实行无差别的监管措施,则势必造成监管资源的浪费且难以收到良好的监管效果。当前,在我国农村金融的治理中践行差异化监管的理念,新型农村金融机构的推出与民间金融的法制化是两个主要的突破口。对于村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等新型农村金融机构而言,应当在机构准入、业务准入、高管任职资格、公司治理等方面作出迥然有别于大型金融机构的制度安排,尽量降低它们市场准入的门槛。对于游离于法律边缘的民间金融而言,监管机构不能一味打压,而应根据各种民间金融组织形式的具体特点采取有差别的监管对策,如对非吸收存款类的民间金融实行更加宽松的监管政策,对吸收存款类的民间金融则实行疏导式的监管规制。

其次是适度监管的理念。考察金融监管的历史,不难发现监管者总是徘徊于金融效率与金融安全之间进行艰难的选择与取舍。对农村金融是强化安全还是放松管制,是加强监管还是推行金融自由化,理论的迷思与现实的悖论总是让人倍感困惑。事实证明,对农村金融无论是监管过度还是监管不足均会引发灾难性的后果,监管过度会扼杀农村金融的创新动力进而使其陷入金融抑制的深渊,监管不足则可能导致农村金融秩序的紊乱甚至会诱发民间金融的系统性风险。在这种“二律背反”的困境下,适度监管就成为农村金融治理的理性图景。然而,在社会生活变动不居的情况下,适度监管的边界并不容易把握,需要引入一种能够量化的利益衡量标准作为评判监管是否适度的界碑。在金融服务法视域下,我们主张用“底线公平”作为评判适度监管的价值标准。“底线公平”要求不得对低收入人群进行信贷歧视,确保社会成员能够得到基本金融服务,消除金融服务的真空地带,将信贷权视为一项基本人权,让公民拥有“免于匮乏的自由”。这些制度性内容可以量化,富有操作性,能够克服适度监管的价值标准过于抽象与模糊的难题,对于研判实践中金融监管行为的正当性具有指导意义。例如,自从1991年最高人民法院颁布《关于人民法院审理借贷案件的若干意见》后,我国对民间借贷利率就开始了严格管制,20年来未见有松动迹象。该利率管制规则“对保护消费者而言,其上限过高,对企业而言又成了无谓的负担”,其不仅限制了民间资本的自由流动,窒息了民间融资的生机与活力,而且背离了适度监管的理念,与金融包容格格不入,因此有必要尽快作出调适。再如,我国金融监管部门长期以来没有厘清企业的合法集资与非法吸收公众存款之间的界限,对企业融资的正当性边界存在诸多模糊认识,从而使“集资诈骗罪”、“非法吸收公众存款罪”、“擅自发行股票、公司、企业债券罪”三个罪名成为悬在民间金融活动参与者头上的三把利剑。对企业融资的致命管制,是造成我国中小企业融资难的制度诱因,同样与适度监管的理念背道而驰,值得反思与检讨。

再次是柔性监管的理念。金融监管素以刚性的面目出现,金融监管法体现出法规范的国家性、法逻辑的对抗性和法秩序的强制性,金融监管机构与全能政府联姻形成了以法控制社会的管理法,与夜警国家联姻产生了以法控制国家的控权法。但近年来,随着软法与公共治理的兴起,现代法治应当寻求更多协商、可以运用更少强制、能够实现更高自由的观念日益深入人心,世界各国都在考虑如何运用诱导的方式,促使监管对象能够自发地在竞争发展中注意风险的预防和化解,这促使了柔性监管手段的兴起和运用,其不但契合了新一轮放松监管的要求,也体现了政府权力的收缩,使政府更像一个教练“coaches”,而不是执法者“enforcers”。在此背景下,金融监管的“国家—控制”法范式日益显示出自身局限性并频频遭遇治理危机,亟待升级和转型。在我国农村金融的治理中引入柔性监管的理念,必要性与可能性兼备,正当性与合理性并存。这是因为,一方面,我国农村地区虽然历经多次规制变革,但以“熟人社会”为特色的稳定组织架构并未发生实质性的改变。在农村金融的运作逻辑中,法律、行政法规等强制性规范虽然发挥着重要作用,但道德伦理、宗法习惯、乡规民约等非强制性规范的约束与激励功能同样不容小觑,以祖缘、地缘、血缘、情缘为基础形成的关系契约更是成为调整人们金融交易行为的基本准则。基于农村金融特有的社会传统与文化背景,必须打破对纯粹的国家主义治理观的盲目崇拜,认真对待乡土社会中那些鼓励性、协商性、指导性的软法规范,将农村社会共同体的制度化、规范化、程序化的自治规则纳入到体制内的监管框架中来。另一方面,在利益多元化的时代,刚性的监管规则容易诱发利益冲突,而柔性监管意味着协商与共识,它强调的是被监管对象的参与,凸显的是现代民主精神,与哈贝马斯的“协商民主理论”的价值旨趣一脉相承。我们必须清醒地认识到,农村之所以成为金融排斥的重灾区,农民之所以陷入贫困并沦为社会弱势群体,并非其禀赋与资质使然,而是国家体制与政府制度安排的结果,正如诺贝尔经济学奖获得者阿马蒂亚﹒森在其名著《以自由看待发展》中所揭示的那样,贫困本质上来源于“可行能力的剥夺”,即贫困者之所以贫困,根本在于穷人应该享有的基本权利被系统性地剥夺,从而使他们陷入贫困的恶性循环。尤努斯教授在其自传《穷人的银行家》也指出,“如果我们把与给别人的相同或相似的机会给予穷人的话,他们是能够使自己摆脱贫困的。穷人本身能够创造一个没有贫困的世界,我们必须去做的只是解开我们加在他们身上的枷锁”。柔性监管用协商取代了对抗,用民主取代了擅权,用公共治理取代了单一治理,尊重了农民的话语权和参与权,贯彻了以人为本、和谐社会与利益均衡的理念,有利于重构社会弱势群体的利益表达、利益整合与利益实现机制。

(二)包容性监管理念与善治理念的价值整合

前文指出,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是政治国家和公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。这一特征决定了公民社会是善治的现实基础,没有一个健全和发达的公民社会,就不可能有真正的善治。从这个意义上讲,善治是一种公共治理,即“善治=开放式的公共管理+广泛的公众参与”。从理念追求上看,善治至少涵盖了合法性、透明性、可问责性等价值秉性。具体到农村金融语境下,合法性指的是社会秩序与权威被农村居民和企业自觉认可、服从的性质和状态;透明性指的是对农村金融的监管信息应当保持公开,确保利益相关者享有知情权;可问责性则指的是农村金融的监管机构及其人员负有“善良管理人的注意责任”,当出现监管懈怠或监管滥权时,其应当承担相应责任。虽然善治理念与包容性监管理念在内涵与外延上均有所差异,但二者明显存在很高的契合度,若通过合理有效的价值整合,包容性监管理念完全有可能成为帮助农村金融实现善治的一条捷径,而金融监管治理为这种价值整合提供了可行进路。

监管治理这一概念的出现始于上个世纪90年代中期Levy和Spiller对电力和公共服务等领域监管的研究,其是指建立一种结构和机制,使监管机构更好地进行监管决策,从而履行好委托人赋予的监管职责。2002年,国际货币基金组织的Udaibir S. Das和Marc Quintyn将监管治理的研究思想引入金融领域,金融监管治理的理念便滥觞开来。同年,国际货币基金组织发布了两份关于良好金融监管治理机制标准的研究报告:《监管的独立性和金融稳定》和《危机防范和危机管理:监管治理的角色》。这两份报告提出了良好金融监管治理的四个标准:监管机构的独立性、责任性、透明性、监管操守。独立性意味着金融监管机构享有充分的自主权,能够摆脱利益集团的牵制而做出客观和理性的判断;责任性意味着金融监管机构不仅要对政府和立法机构负责,还要对被监管机构和公众负责,其隐含着“协商民主”等柔性监管的意蕴;透明性意味着杜绝暗箱操作与监管寻租,使决策阳光化,确保公众对监管信息的可获得性;监管操守意味着监管人员保持良好的职业道德,确保其执行善治的制度目标而不是向他们的自利行为妥协。不难发现,良好金融监管治理的标准既体现了包容性监管理念的要求,也折射出善治理念的理性光辉,对二者进行了精巧的价值整合。我国的金融监管机构应当将上述监管治理标准落实到农村金融的监管实践中,秉持和践行包容性监管的理念,正视并重视软法之治,尝试和采行公共治理,不断完善农村金融实现善治的方法与路径。

 

三、从理念走向制度:包容性监管理念的制度诉求

 

金融服务法的包容性监管理念为农村金融描绘了一幅善治的理想图景,但理念若不能落实到制度层面,则理想图景难免有画饼充饥之嫌,其理论价值无疑会大打折扣。我们认为,包容性监管理念的提出不是闭门造车式的臆想,更非一厢情愿式的迷恋,而是具有深厚的人文思想基础和丰富的社会实践依据,并至少能够在农村金融服务的市场准入、市场监管与市场退出三个环节中回应农村金融善治的制度诉求。

(一)农村金融服务市场准入监管制度的变革

市场准入监管是整个农村金融监管体系的第一个环节,对于保证农村金融机构健康发展和维护农村金融市场秩序起着至关重要的作用。综观我国现行的农村金融服务市场准入监管制度,存在的主要问题是:在监管理念上强调安全而忽视效率、强调发展而忽视公平;在监管制度上强调监管威权而忽视监管治理。改革我国现行的农村金融服务市场准入监管制度的基本思路是:

首先,打破农村金融机构设立核准主义一统天下的局面,有条件地引入准则主义。当前,我国对金融机构的设立实行无差别的核准制,无论是村镇银行、贷款公司,还是农村资金互助社,莫不如此。对村镇银行的设立采取核准主义尚能理解,对贷款公司与农村资金互助社也强行采取核准主义,则存在正当性疑问。基于二者的规模与特点,有必要对其设立改采准则主义。准则主义最为本质的特点在于:一是交易安全的实现借助于客观的法定条件,而非行政机关的主观自由裁量;二是保障交易安全的条件的法定化和公示化。在农村新型金融机构的设立中引入准则主义,有助于控制和降低因片面追求金融安全而支付的沉淀成本,亦有助于控制监管机构行政特权的膨胀。

其次,放宽新型农村金融机构市场准入的具体标准。新型农村金融机构是在大型金融机构因“嫌贫爱富”而撤离农村地区之后出现的,一般具有规模小、实力弱、竞争力不强等特点,需要在投资主体资格、注册资本、治理结构、内部控制制度等市场准入标准上对其进行倾斜。银监会《若干意见》也从放开准入资本范围、调低注册资本、调整投资人资格、放宽业务准入条件与范围、调整高管人员准入资格、调整新设法人机构审批权限、实行简洁灵活的公司治理等方面为村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融机构进入农村金融服务市场大开方便之门。但这些市场准入改革措施尚处于试点阶段,《若干意见》也因其法律效力层级的低微而难以有效指导金融监管实践,因此有必要将试点中行之有效的制度经验进行总结提炼,进而在《银行业监督管理法》中作出相应规范。

再次,对民间金融进行法制化改造,鼓励和引导民间资本进入农村金融服务市场。在政府管制下,我国数万亿的民间资本长期游离于法律的灰色地带,对于缓解农村的资金饥渴鞭长莫及。假如能够为民间借贷松绑,则农村金融的结构性扭曲有望得到根本改变,从这个意义上讲,对民间金融进行法制化改造是破解农村金融时代难题的灵丹妙药,正如有学者所言,“要培育中国的有关资金公平配置的新增长极,必须以规范民间金融为中心”。值得注意的是,国务院于2010年5月发布的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》第18条规定,鼓励民间资本发起或参与设立村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等金融机构,放宽村镇银行或社区银行中法人银行最低出资比例的限制。该规定虽然宣示意义大于实际意义,但为民间资本进入农村金融服务市场指明了方向。对民间金融进行法制化改造,短期目标是尽快通过《放贷人条例》,使“地下钱庄”合法化,长远目标则是制定《民间融资法》,对民间融资的进行全面的法律规范。

(二)农村金融服务市场运营监管制度的变革

长期以来,监管部门对农村金融服务市场的特异性问题缺乏清晰认知,习惯于将城市金融机构的运营监管措施简单复制到农村金融机构身上,如在适用资本充足率、存款准备金、坏账与呆账准备金等方面,农村与城市的金融机构几乎没有区别。此外,我国现行的农村金融服务市场运营监管制度刚性有余而柔性不足,过于强调统一化监管而忽视差异化监管。秉持包容性监管的理念,我们认为农村金融服务市场运营监管制度至少需要在两个方面进行调适:一是要对新型农村金融机构的运营实行宽松的监管政策,如相对提高其风险容忍度和呆账容忍度,尽量调低其存款准备金率等。这样的宽松监管措施主要是考虑到农村金融的实际状况,有利于为新型农村金融机构的发展提供良好的制度环境。二是要重视民间金融的软法之治。在一个“熟人社会”里进行金融监管治理,单靠硬法之治势必捉襟见肘,惟有发掘民间金融领域非正式规范的理性作用,使之与正式规范保持良性互动并促进适时替代,才能确保农村金融治理机制的规范弹性与应有活力。

(三)农村金融服务市场退出监管制度的变革

从银监会颁布的关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社的行政规章来看,我国农村金融服务市场退出的方式主要有接管、解散、撤销、破产四类,实践中还存在责令关闭、停业整顿、托管、行政重组等市场退出方式。由于我国尚未建立针对金融机构的破产法律制度,所以实践中农村金融机构的市场退出主要采取了行政方式。“强行政、弱司法”构成了我国金融机构市场退出权力版图的基本图景,农村金融服务的市场退出同样如此。行政主导型市场退出模式存在的弊端在于:政府的隐性担保加剧了问题金融机构的道德风险,使市场退出成本居高不下;政府权力与责任的不匹配会造成行政权力的软约束,进而会扭曲金融机构的市场退出机制,难以保护相关主体的合法权益。正如有学者所言,“民间金融组织的市场退出,客观上损害了民间金融组织的结社权,直接限制了民间金融组织的机会自由和财产自由,故而应当赋予被强制退出民间金融组织以程序性保障,辅之于事前的申辩程序和事后的司法审查程序”。由于农村金融机构的市场退出分为主动退出与强制退出,所以监管机构同样要采取差异化的监管策略。再造我国农村金融服务市场退出监管制度,主要是确立市场主导型的金融机构退出范式,包括从行政接管走向市场托管、从行政重组走向市场并购、从行政破产走向司法破产。这种范式转换完成后,农村金融服务市场的退出机制会更加顺畅,农村金融机构的投资者与债权人的利益亦能得到更加周全的保护。

 

四、包容性监管与审慎监管之关系:一个必要的交待

 

自从巴塞尔委员会于1997年发布《银行业有效监管核心原则》以来,审慎监管便作为金融业监管的核心原则被确定下来。2008年席卷全球的金融危机过后,审慎监管存在的价值更是得到了空前强化,表现为在价值追求上重新导向公共利益,并倾向于对消费者权益的有限保护;在监管策略上从偏重微观监管转向强化宏观监管,努力实现宏观监管与微观监管的协调统一。在此背景下,提倡包容性监管理念难免受到诸多质疑:包容性监管理念是否有悖于审慎监管理念?包容性监管理念是否会诱发金融风险?惟有厘清这些法律迷雾并进行正当性的学理求证,包容性监管理念才能获得鲜活的学术生命。

我们认为,包容性监管理念不是对审慎监管理念的违反与颠覆,而是修补与超越。首先,包容性监管理念强调的是放松僵硬的金融管制和推行有限度的监管宽容,金融管制的放松并不意味着金融监管的缺位,监管宽容亦非无原则的姑息纵容,无论是差异化监管还是柔性监管均是以有效控制金融风险为前提。国内外经验也一再表明,对于接受审慎监管的小额金融金融机构采用与传统银行严厉程度不同的监管工具,对于接受非审慎监管的小额金融机构发布某些稳健性规则以引导其建立良好的内控机制,其金融风险是可以得到有效防控的。其次,包容性监管理念体现出一种公共治理观,强调监管的参与性和民主性,注重监管的透明性与可问责性,其迎合了从干预主义到监管治理的金融监管新趋势,破解了片面强调金融安全而忽视金融公平的监管范式危机,是对审慎监管理念的修正与超越。最后,巴塞尔委员会框架下的审慎监管标准解决的是全球化语境下的一般话题,忽视对转型国家本土化问题的关注,其对我国的农村金融有多大的适用性,不无疑问。而包容性监管理念充分考虑了我国农村地区金融抑制和金融排斥的现实境况,深刻关照了 “熟人社会”与乡土秩序的运作逻辑,其所蕴含的软法之治、协商民主、公共治理等制度禀赋与我国农村地区的社会发展实际状况存在更多的契合。因此,在我国农村金融的治理过程中实行包容性监管理念,不仅不会诱发金融风险,还会有效减少利益冲突和提升监管水平。

 

五、结语

 

农村金融好比是金融监管链条中的“戈尔迪死结”,素来是金融监管的难点所在。当传统的金融监管模式面临困境和陷入迷惘,当完善的法典和周详的判例无法规制日益复杂多变的农村金融社会关系时,我们不得不反思法律的适用性与制度的本土化问题。在金融排斥向金融包容嬗变、金融管制法向金融服务法转型的当下,对农村金融采用差异化监管、适度监管和柔性监管等包容性的监管理念或许会收到事半功倍之效。尽管包容性监管理念为农村金融实现善治描绘的还只是一幅“乌托邦”式的理想图景,但这极有可能是农村金融从“炼狱”走向“天堂”的关键一步。


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