如何独立自主发展经济、巩固抗日民主政权是边区政府一直思考的问题。1939年12月晋西事变后，为应对外援受阻、财政困难，1940年2月，晋西北行署决定，以兴县农民银行为基础，组建西北农民银行，发行独立的西农币，帮助边区发展生产，保障抗日战争的财力、物力供给，粉碎敌人的军事扫荡和经济攫夺。
经过一番筹备，1940年5月10日，以筹集的银洋和兴县农民银行积累的300万元法币为准备基金，在兴县正式成立西北农民银行，刘少白仍为经理。开业典礼时，十八集团军参谋南汉宸、120师师长贺龙、政委关向应等参加庆贺。兴县农民银行同时停止营业。
西北农民银行成立之初，由于机构不健全，缺少专业干部，主要任务仅有发行西农币一项，通过财政发行支持对敌斗争。到1940年冬，战事吃紧，内外交困，晋西北行署急需扩充财源，加强银行工作。为此，西北农民银行充实27名工作人员，建立起基本的运转部门和分支机构，在内部设置秘书室、研究室、营业科、会计科、出纳科、总务科、后方金库;在专区设立分行，各县设立办事处，重要的县和市镇设立支行，不设办事处的县、镇设立代办所，建立6个分行、1个支行、4个办事处、11个代办所;逐步丰富业务内容，开展存放贷款、投资、管理外汇、汇兑、收购金银、代办财政金库等多项业务，加强货币斗争，抵御日伪币、法币侵袭，保护和调节边区市场金融。
1942年边区实行精兵简政，西北农民银行和西北贸易总局合并，统一归行署领导，另增设货币发行账和发行金库。银行贸易机构合并办公的体制一直延续到1948年。
以财政借款为主，发行西农币
西北农民银行发行的货币，分为兑换币和本位币两种。从1940年5月到当年底，所发行的货币注明“凭票即付国币×元”字样，可兑换等额法币，这一时期的西农币属于兑换券性质。1941年1月，晋西北行署宣布西北农民银行发行的货币——西农币为本边区唯一合法的本位币，从此时起，西北农民银行力主掌控晋绥边区货币市场的主导权，力主走上独立自主发展之路。抗日战争时期，西北农民银行发行面额有5分、2角、5角、1元、2元、5元、10元、50元、100元、500元10种西农币。
1940年，部队军粮紧缺、物资匮乏、供应补给赶不上战斗消耗，西北农民银行在成立后的三个月内迅速发行100万元西农币，全部用于军政开支，为购买军需提供资金支持。是年9月后，为给部队筹措冬衣经费，又大量增发1元、2元面值的西农币230万元。
1941年初，为防止货币超发带来通货膨胀和物价猛涨的问题，西北农民银行收紧货币发行量，正式明确和规范货币发行原则，初步建立起货币发行制度。出台的货币发行制度加强对各项放款的比例限制：财政借款不得超过发行额的50%，收购金银及非本位币占发行额的20%，放款和投资占发行额的15%，流通资金占发行额的10%，印刷费等占发行额的5%。
虽然发行制度严格规定了财政用款的比例上限，但由于日军丧心病狂的三光政策和经济掠夺，边区财政、军政急需大量物资补充，历年以财政借款为主，成为西北农民银行货币发行的显著特点。到1941年8月底，西农币增发300万元，军政费用开支占到93%，贷款仅占6.7%;1942年9月，西北农民银行发行将近1000万元，其中财政借款占到了发行总量的76%。
过量、超速发行货币，还是带来了信用下降、货币贬值的问题。1940年5月，西农币与银元的比价是4:1，到1942年年底，西农币的价值剧烈波动，下降到60:1。1943年边区政府在开展减租减息的基础上，组织自力更生大生产运动，克服经济困难。为稳定西农币币值，边区政府采取了一系列举措，禁止法币流通，发行30万元银行公债补充货币发行准备金，大力生产农产品特产，增强农产品出口贸易，使银行透支情况大为改观，西农币银元比价稳定了一段时间。但从1943年年底开始，西农币在每次反扫荡的激烈战事后频繁跌价，到1945年年底，西农币银元比价跌到了550:1。不同于法币是国民党以“四大家族”为首的官僚资产阶级的敛财工具，西农币比价虽然下跌幅度很大，但物价通胀的结果也并没有使货币集中到少数人之手。西农币即使大量超发也是用于支援抗战前线、帮扶群众维持生计，所以在人民群众中一直享有信誉，在边区流通推广的速度有增无减。
边区合作社是西北农民银行和西农币向农村普及和深入的支点。1943年之后，边区经济有所改善，农村出现了富余的特产，边区进出口贸易愈发活跃，各地建立的合作社从贸易公司得到了物美价廉的物资，集贸市场出现繁忙之景，西农币也成为了交易结算计价的主要货币。
严密组织稽查，肃清边区日伪钞票
侵华日军侵入晋绥腹地，大肆掠夺工农业产品。为打击日伪币，防止侵华日军套购边区物资和法币，摧毁敌军购买工农业产品的任何机会和渠道，晋绥边区对日伪币采取坚决肃清、杜绝使用的政策，不准使用、不准保存。1941年4月30日，晋西北行署颁布《扰乱金融惩治暂行条例》以及打击日伪币、停使其他非本位币的宣传解释大纲，11月下发《中共晋西区党委关于巩固与提高农钞严禁白洋流通彻底驱逐伪钞的指示信》，向群众广泛揭露日伪币套购物资、以战养战的阴谋，严密组织稽查阻断伪币暗流。到1942年，除少数地区外，日伪币基本被驱逐出边区。1943年以后，西北农民银行采取银行与贸易配合，拒收非本位币的办法，不断将西农币推向游击区和收复区，在这些地区与日伪币展开阵地争夺战，用货币武器压缩负隅顽抗的日伪币流通空间。到1944年后，日伪币更是泛滥超发，信用不堪一击、彻底破产。
从保护法币到禁用法币，对法币既联合又斗争
国民党法币改革统一了全国币制，法币在中华大地上粉墨登场。1941年太平洋战争爆发前，日军可以用法币按照国民党政府规定的外汇牌价，无限制的兑换英镑、美元等外汇。为维护抗日统一战线，防范侵华日军向边区倾销奢侈品兑换、吸收法币，用法币在国际上换取外汇购买军火和物资，全面抗战初期，晋西北边区政府采取保护法币的政策，1940年3月，晋西北行署提出“所有田赋、税款征收和经营开支，一律以法币为计算标准”，在边区内允许法币流通使用，防止法币流入日军之手。
令人讥讽的是，国民党顽固派苟且偷安，不在正面战场团结一致、共御外侮，却总是对内不断挑起反共事件。为独立自主发展边区经济，摆脱法币的影响，1941年1月，晋西北行署宣布西农币成为边区单一本位币的同时，要求禁止流通银元、法币。禁用法币政策实行了一段时间，到1942年秋冬，边区政府采取银行与贸易结合的方式摆脱对法币换购重要物资的倚重，加之法币不断贬值，已具备了停止法币流通的客观条件。1942年12月，中共晋绥分局再次发出禁止法币流通的指示，接着行署颁布《非法行使法币之缉查与惩治办法》，其中对私带法币入境超过500元以上的，处于一年至三年以下徒刑;私带法币蓄意破坏金融秩序的，以汉奸论处。以严刑峻法查禁法币的流通与使用。自此，边区内部经济开始脱离国民党法币体系轨道，走上真正独立自主的发展道路。
执行金融法令，禁绝银洋暗流
银元是硬通货，边区生产能力弱，军需民用的重要物资有赖对外贸易，银元是必须储备的“外汇”。银元暗中流通，屡禁不止，无异于资敌助敌。为此，晋绥边区政府对银元采取集中管控，1941年11月颁布《修正扰乱金融惩治暂行条例》，强调西北农民银行发行的西农币是根据地唯一合法本位币，其他货币(包括银洋现金及其他非本位货币)除准贮蓄保存外，一律禁止在市面上行使。之后，边区政府又相继颁布《关于确实执行金融法令，禁绝银洋暗流的命令》和《修正扰乱金融惩治暂行条例补充办法》，明确规定交易中严禁使用银洋，对暗使银洋者处以罚金，以刑罚问罪。
虽然对银元管控以雷霆手段，但总有不法分子弃抗日大局于不顾，只为蝇头微利挺而犯险，转向黑市或农村地区交易银元、“走私”银元。1943年11月，行署再次发出《彻底禁止银元行使的指示》以申明厉害，晓以大义，其中指出：“银元没有禁绝，使根据地损失很大。人民经济的发展和抗战供给的解决，都因银元流通受到相当大的困难，而大量吸收银元的日本汉奸及手里掌握银元的少数民商却因银元的流通得到许多投机取巧或操纵市面的机会。这种最不应该最不合理的现象继续到现在，已经成为不再能容忍的事情。”这之后，边区政府对查禁银元一直保持高压之势。
管理外汇，增加出口贸易，保护边区经济
抗日战争时期的边区，区内外贸易往来的结算货币主要是银元、法币。当时晋绥边区生产力水平低，很多重要物资依赖进口，使得进出口贸易极不平衡，出入超差额很大，严重失衡。为稳定金融，巩固本币，制止外汇储备外流，政府加强区外贸易以管控外汇。从1941年11月1日开始，边区施行《管理对外汇兑办法》，规定到境外购买货物要按对外贸易管理办法，获得贸易局批准后到西北农民银行兑换外汇;因转移财产或其他关系携带自行保存的法币，或其他非本位货币出境，必须向银行申请核发非本位币出境证明文件，如未持有银行发给的非本位币出境证明文件，一律以私用非本位货币出境论处。
1942年1月，晋西北第一次贸易分局局长银行分行经理联席会议进一步细化了供汇、结汇的管理办法：
(一)凡民商、机关、部队、团体自行保存的非本位币出境，必须购回等价的必需品，必须经贸易局、银行核准，请领非本位币出境证明文件，征收百分之五的手续费。(二)凡因特殊情况，拟将自行保存的非本位币输出境外，除向银行请领出境证明文件外，折合西农币200元以上者，还必须取得当地县以上政府或相当机关的证明文件。(三)凡出境购货申请“外汇”者，除须经贸易局、银行核准供汇外，并征收百分之三的手续费。(四)凡因故申请“外汇”又非出境购货者，金额不得超过200元，经核准后，征收百分之三的手续费。(五)携带非本位币出境，要先卖给银行，否则要征收百分之五的手续费。(六)民商、机关、部队、团体输出非粮食换回的本位币，必须卖给银行。(七)私自输出非本位币者，根据金额大小，给予没收、罚款、判刑等惩处。
为切实使以上外汇管理办法得到贯彻执行，边区政府相继建立缉查组，贸易部门、银行部门联合民兵以及广大群众上下协同，严密检查，外汇管理逐渐取得了成效。此外，随着晋绥边区推出边区土特产增多，对于输出边区特产所换回的金银非本位币都交于银行严格管理，银行设计和出台兑换西农币的挂牌价。（中国金融思想政治工作研究会红色金融史编写组编著）
